“農(nóng)民上樓”：并非為了集約使用土地

近年來(lái)越來(lái)越多地方政府推行了各種“農(nóng)民上樓”項(xiàng)目，其主要目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，同時(shí)也是為了集中利用農(nóng)民的宅基地、耕地，進(jìn)行各種開(kāi)發(fā)。

調(diào)查顯示平均每六個(gè)村就有一個(gè)在經(jīng)歷“上樓”。72.3%始于2008年及以后。這些地方項(xiàng)目名稱繁多，主要有新農(nóng)村建設(shè)（40.3%）、農(nóng)民小區(qū)或新居建設(shè)（27.0%）、城鄉(xiāng)一體化（20.4%）、宅基地?fù)Q房（11.6%）、小康示范村（4.5%）和增減掛鉤（4.3%）。

上樓之后農(nóng)民原來(lái)的土地現(xiàn)在被用于各種目的：

上面的數(shù)據(jù)是值得警醒的。雖然地方政府在推行這些項(xiàng)目的時(shí)候都宣稱是為了集約使用土地，提高土地利用效率；很多地方政府宣稱會(huì)對(duì)村民原有的宅基地和其他集體建設(shè)用地統(tǒng)一組織整理復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)耕地“總量不減、質(zhì)量不降，占補(bǔ)平衡”，從而達(dá)到保護(hù)耕地的最終目的。但從調(diào)查數(shù)據(jù)上來(lái)看，這些口號(hào)基本流于形式。農(nóng)民原來(lái)的宅基地僅有7.2%用于糧食生產(chǎn)，再加上6.5%的副業(yè)，用于農(nóng)業(yè)目的的只有13.7%。工廠和商業(yè)開(kāi)發(fā)一項(xiàng)就占了四分之一，再加上住宅樓建設(shè)，兩項(xiàng)成為了首要的用地目的（54.8%）。

另外值得注意的是，有近五分之一的土地處于閑置之中，不僅違背了提高土地使用效率的口號(hào)，也說(shuō)明了很多地方政府正在囤積土地。

工商企業(yè)包地：多有違反農(nóng)民意愿

隨著農(nóng)村打工人口逐漸增多、工商資本對(duì)于投資農(nóng)業(yè)或農(nóng)地的興趣提高、地方政府熱心推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)等多種原因，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在近幾年有了比較大的發(fā)展。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)，截止到2011年上半年，全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達(dá)兩億畝，占承包耕地總面積的16.3%。

目前大部分的土地流轉(zhuǎn)還是集中在農(nóng)戶之間，但工商資本近年來(lái)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演了越來(lái)越活躍的角色。根據(jù)調(diào)查，目前有12.8%的村都存在著外面來(lái)的老板或者公司包地的現(xiàn)象。

這些老板或公司包地的規(guī)模平均為560畝；如果用更為保守的中位數(shù)，其規(guī)模也達(dá)到了100畝。在所有的包地中，69.5%的情況都是單獨(dú)成片的一塊地。這是一個(gè)值得注意的數(shù)據(jù)?？紤]到單個(gè)農(nóng)戶擁有土地的數(shù)量很小，這意味著很有可能部分農(nóng)戶是被迫出讓其土地，老板或公司才有可能拿到單獨(dú)成片的大塊土地。

農(nóng)戶把土地出租給老板或公司的平均租約時(shí)間為10年，但有21.3%簽的租約為25年或更長(zhǎng)，而且涉及的是農(nóng)戶的承包耕地。按照目前法律和政策，農(nóng)戶的耕地承包期為30年，這個(gè)30年承包期絕大多數(shù)都是從上個(gè)世紀(jì)九十年代開(kāi)始計(jì)算，所以到現(xiàn)在這個(gè)30年承包期已經(jīng)剩下不到25年。這也就是說(shuō)，有21.3%的租約已經(jīng)超出了農(nóng)戶現(xiàn)有的承包期限，基本可以認(rèn)定是違背法律的。

第二個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題是土地流轉(zhuǎn)后存在著許多 “非農(nóng)化”、“非糧化”現(xiàn)象。根據(jù)調(diào)查，有20.7%的情況為土地流轉(zhuǎn)之后用于工廠或商業(yè)開(kāi)發(fā)，還有4.7%用于住宅樓建設(shè)。這些擅自改變土地用途并開(kāi)展非農(nóng)建設(shè)的現(xiàn)象，違反了“農(nóng)地農(nóng)用”的土地用途管制制度，影響了耕地資源的保護(hù)。

最后一個(gè)突出的問(wèn)題是很多這些“土地流轉(zhuǎn)”嚴(yán)重違反了農(nóng)民的自愿。我們的調(diào)查問(wèn)到這些老板和公司是如何在村里拿地的：

——11.4%的情況為干部直接說(shuō)“這是上面的命令”，農(nóng)民沒(méi)有別的選擇只能同意。還有14.0%的情況是干部給農(nóng)民做思想工作或施加壓力。加起來(lái)有25.4%的情況存在著明顯的違背農(nóng)戶自愿的問(wèn)題。

——還有41.7%的情況是干部和老板一起到農(nóng)民那里做工作而達(dá)成的?？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，其中也有相當(dāng)一部分農(nóng)民屬于“被流轉(zhuǎn)”行列。

“土地流轉(zhuǎn)”從根本上來(lái)說(shuō)應(yīng)該屬于市場(chǎng)行為，你情我愿才能達(dá)成交易。現(xiàn)實(shí)中，基層政府過(guò)度參與，甚至和老板、公司一起聯(lián)手謀求利益，應(yīng)該說(shuō)在很大程度上侵害了農(nóng)民的利益。

長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地權(quán)利：農(nóng)民投資土地的前提

世界多個(gè)國(guó)家的比較經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)民是否在土地上開(kāi)展中長(zhǎng)期的投資，是其土地權(quán)利穩(wěn)定性的最好指標(biāo)之一。當(dāng)然，農(nóng)民在土地上投資的決定是由多個(gè)因素決定的，其中包括土地權(quán)利的穩(wěn)定性、收入預(yù)期、融資難度、市場(chǎng)渠道或者其它體制或家庭的因素。但可以肯定的是，土地權(quán)利的穩(wěn)定性是這些中長(zhǎng)期投資發(fā)生的一個(gè)重要前提條件。

就中國(guó)而言，土地權(quán)利的穩(wěn)定性取決于農(nóng)民遭受各種威脅（比如征地、上樓或老板包地）的可能性，同時(shí)還得看農(nóng)戶是否擁有土地合同和證書(shū)以及它們符合法律規(guī)范的程度。

根據(jù)2011年的十七省和自治區(qū)調(diào)查，有77.1%的農(nóng)戶至少發(fā)了承包合同或者證書(shū)，另外還有22.9%的農(nóng)戶沒(méi)有任何承包合同或證書(shū)。

除了發(fā)放的數(shù)量，這些承包合同和證書(shū)的“質(zhì)量”也很重要。按照相關(guān)法律和通常的標(biāo)準(zhǔn)，一份真正符合規(guī)范的土地權(quán)利證明，應(yīng)該明確指定承包期限的起始日期、相關(guān)方面的簽名和蓋章、足夠詳細(xì)準(zhǔn)確的地塊面積和位置以及邊界等等。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，只有20.9%的承包合同和40.3%的證書(shū)才能算得上嚴(yán)格符合規(guī)范。

從多方面可以說(shuō)，中國(guó)農(nóng)民的土地權(quán)利還存在著相當(dāng)程度的不穩(wěn)定性和不安全感。調(diào)查顯示，有三分之一的農(nóng)戶（33.2%）在其土地上開(kāi)展不同程度的中長(zhǎng)期投資（比如溫室、魚(yú)塘、養(yǎng)豬場(chǎng)、果園等）。其中的部分投資就是因?yàn)檗r(nóng)戶擁有了相對(duì)比較安全穩(wěn)定的土地權(quán)利。初步數(shù)據(jù)分析顯示，農(nóng)民做這些投資的決定與農(nóng)民是否擁有土地承包合同及證書(shū)、合同和證書(shū)的法律規(guī)范性有著強(qiáng)烈的正相關(guān)關(guān)系。比如，土地承包證書(shū)的規(guī)范性和投資存在著明顯的正向關(guān)系：擁有符合規(guī)范的承包證書(shū)的農(nóng)民進(jìn)行投資的可能性要比擁有不符合規(guī)范證書(shū)的農(nóng)民進(jìn)行投資的可能性高76.5%。