2011年2月時(shí)任鐵道部長因貪腐被免職，“7·23”動(dòng)車追尾事故，引發(fā)了社會(huì)各方面要求重啟鐵路管理體制改革、實(shí)行政企分開的呼聲。鐵路改革是世界性難題，各國有不同改革模式，沒有公認(rèn)的成功模式。在理論研究上，占主流地位的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在分析鐵路的相關(guān)問題時(shí)，暴露了其理論上的缺陷，而在交易成本的理解上又存在不同流派，這使得經(jīng)濟(jì)學(xué)家在鐵路改革方案設(shè)計(jì)上難以取得共識。這些都造成了中國鐵路管理體制改革遲遲沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

目前重啟鐵路改革，一是要解決如何處理鐵路改革與發(fā)展的關(guān)系問題，二是要在改革模式上取得共識。

巨額債務(wù)處理

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系中不存在空間維度，因此交通運(yùn)輸，特別是鐵路，在國民經(jīng)濟(jì)中的作用從來沒有得到充分理解。鐵路通常被認(rèn)為不過是提供客貨運(yùn)輸服務(wù)的一個(gè)產(chǎn)業(yè)部門，而沒有被認(rèn)為鐵路是形成國內(nèi)統(tǒng)一大市場的硬件平臺，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)。

基于這一認(rèn)識，國家和市場應(yīng)當(dāng)在鐵路建設(shè)中發(fā)揮基礎(chǔ)作用。

中國鐵路一直沒有進(jìn)行有實(shí)質(zhì)意義的改革，維持著政企不分的管理體制，根本無法吸引社會(huì)資本進(jìn)行鐵路建設(shè)。近20年來主要由鐵道部靠征收貨主的鐵路建設(shè)基金進(jìn)行新線建設(shè)。鐵路是中國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

交通運(yùn)輸部2008年的抽樣調(diào)查揭示了鐵路發(fā)展滯后的嚴(yán)重程度，調(diào)查推算，2008年公路煤炭運(yùn)輸完成的貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量，幾乎達(dá)到鐵路貨運(yùn)總周轉(zhuǎn)量的20%，完成的跨省運(yùn)輸煤炭達(dá)6.4億噸。中國正在用稀缺的石油資源來運(yùn)輸廉價(jià)的煤炭，這種嚴(yán)重不合理的交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，迫切需要通過改革改變。

然而，2003年換屆后的鐵道部從發(fā)展戰(zhàn)略上把鐵路改革與建設(shè)對立起來，強(qiáng)調(diào)先解決鐵路運(yùn)輸能力瓶頸問題，再進(jìn)行改革。但在傳統(tǒng)體制下由政府主導(dǎo)的高鐵建設(shè)大躍進(jìn)，片面追求高速度目標(biāo)值，忽略成本效益比較，凸顯了預(yù)算軟約束和不考慮市場需求的痼疾，不僅沒有解決鐵路運(yùn)輸能力瓶頸問題，反而使鐵道部的負(fù)債急劇上升到2萬億元，資金鏈已近斷裂。

鐵路債務(wù)危機(jī)影響到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這次由政府集中力量辦高鐵大事，付出了巨大代價(jià)，不改革難以為繼。

鐵道部應(yīng)實(shí)行政企分開的改革目前似乎已是各方面共識，然而實(shí)行政企分開首先要明確誰來承擔(dān)鐵道部已有的2萬億元債務(wù)和在建工程中將要發(fā)生的巨額債務(wù)——如果由新成立的鐵路運(yùn)輸總公司承擔(dān)，它馬上就要破產(chǎn)——鐵路的巨額債務(wù)應(yīng)當(dāng)由國家財(cái)政、鐵路、國有銀行共同承擔(dān)。金融業(yè)也要因?yàn)槠鋵ㄔO(shè)高鐵的風(fēng)險(xiǎn)缺乏判斷能力，或者說，為其道德風(fēng)險(xiǎn)付出代價(jià)。國家要下決心承擔(dān)鐵路債務(wù)，這無法回避。鐵路建設(shè)不可能在鐵道部內(nèi)部通過資金自我循環(huán)的方式進(jìn)行。目前每年不到600億元的鐵路建設(shè)基金不僅不能支持鐵路的大規(guī)模建設(shè)，也不足以支付巨額利息。

解決問題的出路是鐵道部政企分開后，由中央銀行和財(cái)政部注資，或通過發(fā)行國債置換鐵路債務(wù)作為資本金的方式，設(shè)立新的承擔(dān)鐵路債務(wù)的鐵路建設(shè)總公司，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)基金的管理和新線建設(shè)，線路建成后轉(zhuǎn)交鐵路運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)營。