應(yīng)急指揮組織是指各級政府和相關(guān)職能部門在應(yīng)急期間設(shè)立的總指揮部、現(xiàn)場指揮部或指揮中心等臨時性機構(gòu)，設(shè)立此類組織的目的主要是為了更有效地開展應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)工作，使事態(tài)得到及時控制。［1］如何規(guī)范應(yīng)急指揮組織設(shè)立是應(yīng)急管理科學(xué)中的重要問題之一，美國和德國等西方發(fā)達國家在這方面的實踐與經(jīng)驗值得借鑒和參考。

一、我國突發(fā)事件應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)——以玉樹地震抗震救災(zāi)為例

我國目前尚未發(fā)布有關(guān)應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)設(shè)置與職能劃分的通用、綜合性規(guī)范，僅在消防、森林防火、核和海事溢油等特定職能部門制定有初步規(guī)定。實際應(yīng)急期間，參與單位往往根據(jù)各自情況設(shè)立應(yīng)急指揮組織，最終形成互不相同的組織結(jié)構(gòu)。從2008年的南方雨雪冰凍災(zāi)害和四川汶川“5.12”特大地震，到2010年青海玉樹“4.14”地震，而相應(yīng)的應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)也從南方雨雪冰凍災(zāi)害和汶川地震初期的各自為政，到汶川地震中期初步形成可以對各種救援力量進行統(tǒng)一指揮調(diào)度的應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)，并在玉樹地震中得到運用和發(fā)展。［2］本文以玉樹地震應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)為例進行分析。

1．玉樹地震應(yīng)急指揮組織設(shè)立情況

玉樹地震發(fā)生當(dāng)日，國務(wù)院、青海省及玉樹州就成立了抗震救災(zāi)指揮部。國務(wù)院玉樹地震抗震救災(zāi)指揮部由1名副總理任總指揮，有關(guān)部門負責(zé)人和青海省委書任副總指揮，下設(shè)8個工作組，如圖1所示；青海省抗震救災(zāi)指揮部由省長任總指揮，設(shè)玉樹現(xiàn)場指揮點和西寧指揮點，分別由省長和常務(wù)副省長擔(dān)任指揮，兩個指揮點工作組設(shè)置有所不同玉樹現(xiàn)場指揮點設(shè)10個工作組，西寧指揮點設(shè)5個工作組，如圖2所示；玉樹州抗震救災(zāi)臨時指揮部下設(shè)7個工作組，見圖3。

軍隊抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部由蘭州軍區(qū)于2010年4月16日奉命成立，負責(zé)統(tǒng)一指揮進入災(zāi)區(qū)的各軍區(qū)部隊、武警、特警、消防與專業(yè)救援隊伍，實現(xiàn)了對參戰(zhàn)部隊的統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)。軍隊抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部組織結(jié)構(gòu),見圖4?！　?/p>

圖1 國務(wù)院玉樹地震抗震救災(zāi)指揮部組織結(jié)構(gòu)圖

圖2　青海省玉樹地震抗震救災(zāi)指揮部組織結(jié)構(gòu)圖　　

圖3 玉樹州抗震救災(zāi)指揮部組織結(jié)構(gòu)圖

圖4 軍隊抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部組織結(jié)構(gòu)圖

2．玉樹地震抗震救災(zāi)指揮組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的特點

一是蘭州軍區(qū)奉命在救災(zāi)一線組建軍隊抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部(簡稱“聯(lián)指”)，統(tǒng)一指揮進入災(zāi)區(qū)的各軍區(qū)、武警、消防和特警，實現(xiàn)了對參戰(zhàn)部隊的統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)。

二是政府設(shè)立國家、省和州三級指揮體系，層次明晰、簡單，國家抗震救災(zāi)指揮部主要是制定省級部門無法出臺的政策，調(diào)集資源支持，協(xié)調(diào)青海省和其他救災(zāi)主體的工作，而青海省指揮部則負責(zé)具體的指揮調(diào)配落實。

三是青海省抗震救災(zāi)指揮部設(shè)玉樹現(xiàn)場指揮點和西寧指揮點。玉樹現(xiàn)場指揮點負責(zé)搶險救災(zāi)工作，西寧指揮點負責(zé)航班、物資和人員運送等后勤工作。

四是屬地管理為主的原則得到強化，蘭州軍區(qū)“聯(lián)指”和相關(guān)部委“前指”都納入青海省抗震救災(zāi)指揮部，統(tǒng)一部署工作。

五是各級政府指揮部內(nèi)部組成機構(gòu)基本在7-10個之間，管理幅度較為合理，組成機構(gòu)職能基本相近。

3.玉樹地震抗震救災(zāi)指揮組織結(jié)構(gòu)設(shè)置存在的問題

玉樹地震抗震救災(zāi)指揮組織結(jié)構(gòu)中仍然存在若干問題，主要有：

（1）由于沒有應(yīng)急指揮組織標(biāo)準(zhǔn)，汶川地震應(yīng)急指揮的經(jīng)驗教訓(xùn)沒有得到推廣，影響玉樹地震的初期應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)能力。汶川抗震救災(zāi)初期，各層級指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)齊集都江堰，曾出現(xiàn)指揮協(xié)調(diào)混亂局面，直到2008年5月14日，中央軍委授權(quán)成都軍區(qū)組建抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部，統(tǒng)一指揮調(diào)度在災(zāi)區(qū)的所有軍區(qū)、武警、特警和消防與專業(yè)救援隊伍，混亂局面才得到改善。玉樹抗震救災(zāi)初期，也出現(xiàn)了同樣的問題，直到2010年4月16日成立軍隊抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部才得以解決；汶川抗震救災(zāi)初期，全國各地運往四川災(zāi)區(qū)的救災(zāi)物資轉(zhuǎn)運比較混亂，2010年4月14日至15日，青海西寧曹家堡機場出現(xiàn)類似狀況，直到4月15日成立西寧機場航班協(xié)調(diào)及救災(zāi)物資、人員進出領(lǐng)導(dǎo)小組，混亂局面才得以控制。

（2）應(yīng)急指揮部內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)職能設(shè)計還有待進一步優(yōu)化。如青海省和玉樹州抗震救災(zāi)指揮部都沒有設(shè)置災(zāi)情組，在地震發(fā)生后沒有專門組織負責(zé)對各區(qū)域災(zāi)害情況進行調(diào)查、分析與處理，不利于上級政府和社會獲得權(quán)威的災(zāi)情數(shù)據(jù)，也不能為救援力量分配和防御次生災(zāi)害提供決策支持。各應(yīng)急指揮部內(nèi)部組織的名稱、職能和機構(gòu)數(shù)量還缺乏統(tǒng)一性，不利于橫向和縱向的指揮與協(xié)調(diào)。

與其他國家相比，一方面我國突發(fā)事件規(guī)模大，頻率高；另一方面大多數(shù)歐美國家實行單一部門負責(zé)的突發(fā)事件應(yīng)急管理體制，如美國的國土安全部、德國的內(nèi)政部、俄羅斯的緊急事務(wù)部等，而我國實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)、分級負責(zé)、屬地管理為主”的綜合應(yīng)急管理體制。在我國突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)中，這種綜合應(yīng)急管理體制能否有效，關(guān)鍵取決于應(yīng)急指揮體系是否有效，而應(yīng)急指揮體系的組織結(jié)構(gòu)是應(yīng)急指揮體系的基礎(chǔ)。因此，我們有必要總結(jié)我國的實踐經(jīng)驗，借鑒國外經(jīng)驗，發(fā)展和完善我國的應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)。

二、美國和德國突發(fā)事件應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)

1．美國突發(fā)事件應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)

美國國土安全部聯(lián)邦緊急事務(wù)局將全國劃分為10個應(yīng)急區(qū)，并設(shè)立地區(qū)辦事處。辦事處與責(zé)任區(qū)內(nèi)各州合作，協(xié)助制定防災(zāi)和減災(zāi)計劃，并在重特大災(zāi)害發(fā)生時向各州提供支持。應(yīng)急救援隊伍的中堅力量是消防、警察以及醫(yī)療部門。在聯(lián)邦應(yīng)急反應(yīng)中，參與救援的部門主要包括：交通、通訊、技術(shù)工程、森林、聯(lián)邦應(yīng)急管理局、紅十字會、衛(wèi)生、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、國防部等。美國突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急行動的指揮權(quán)屬于當(dāng)?shù)卣瑑H在地方政府提出援助請求時，上級政府才調(diào)用相應(yīng)資源予以增援，卻并不接替當(dāng)?shù)卣畬@些資源的處置和指揮權(quán)限，上一級政府有權(quán)在災(zāi)后對這些資源所涉及的資金使用情況進行審計。

美國突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)（ICS）最初源于加州森林及消防處、加州緊急事故處理辦公室等七個機構(gòu)主導(dǎo)的“組織南加州消防資源應(yīng)對緊急事件”計劃，即FIRESCOPE計劃。［3］該計劃主要目的是解決突發(fā)事件應(yīng)急過程中出現(xiàn)的管理幅度過寬、指揮組織結(jié)構(gòu)各不相同、機構(gòu)間缺乏協(xié)作等問題。1972年，該計劃被美國國會資助作為當(dāng)單一應(yīng)急機構(gòu)無法處理應(yīng)急事故時的多部門間協(xié)調(diào)系統(tǒng)，成為ICS的最初原型，并逐步被美國各界接納采用。

ICS現(xiàn)已成為《國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》（NIMS）的核心內(nèi)容之一，被認為是可以向多個機構(gòu)參與緊急事件處置時提供有效協(xié)調(diào)、計劃和互動的結(jié)構(gòu)，目前美國要求接受聯(lián)邦財政援助的州及地方轄區(qū)必須推行該系統(tǒng)。ICS的基本組織結(jié)構(gòu),如圖5所示。

隨事故規(guī)模與復(fù)雜程度的變化，ICS的組織結(jié)構(gòu)可以模塊化擴展或縮減。其中指揮組由指揮官及三類指揮幕僚組成，即新聞官、安全官和聯(lián)絡(luò)官，事故規(guī)模不大、復(fù)雜程度不高的事故，一般只有指揮官及若干行動人員。ICS擴展時，組織機構(gòu)根據(jù)需要擴展，可設(shè)立行動組、計劃組、后勤組、財務(wù)與行政組。行動組主要是協(xié)調(diào)及主導(dǎo)行動部門各個小組的運作，執(zhí)行事故行動計劃；計劃組主要負責(zé)資源分配、狀況、文書、人員招幕及解散和技術(shù)專家事務(wù)；后勤組負責(zé)應(yīng)急設(shè)施、裝備、營地、通信、醫(yī)療或食物等事務(wù)；財務(wù)與行政組負責(zé)工時、采購、補償?shù)仁聞?wù)。

圖5　美國突發(fā)事件應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)圖

一般情況下，ICS主要通過14個方面的特征提供指揮協(xié)調(diào)的有效性，即：通用術(shù)語、模塊化組織、目標(biāo)管理、事故行動計劃、控制幅度適當(dāng)、應(yīng)急設(shè)施與場所、綜合資源管理、綜合通信、指揮權(quán)的建立與轉(zhuǎn)移、指揮鏈與統(tǒng)一指揮、聯(lián)合指揮、責(zé)任制、調(diào)度制度、信息與情報管理。

2．德國突發(fā)事件應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)

德國的突發(fā)事件由德國內(nèi)政部聯(lián)邦民事保護與災(zāi)難救助局（簡稱BBK）負責(zé)，但應(yīng)急管理的權(quán)利在各聯(lián)邦州及地方政府。BBK主要任務(wù)在于更好的處理潛在的危害以及處理更多范圍危機的任務(wù)，具體的職能有四個方面：一是處理聯(lián)邦政府有關(guān)民事保護的任務(wù)；二是支援聯(lián)邦政府及各聯(lián)邦州的危機管理；三是聯(lián)邦政府與各州的共同通報及現(xiàn)況中心；四是為行政機關(guān)，組織及人民提供專業(yè)的咨詢服務(wù)。德國突發(fā)事件應(yīng)對的主要力量為各州內(nèi)政部下的消防隊，并在“聯(lián)邦民事保護和災(zāi)難救助法”中強調(diào)“特別適合參與合作的救援組織有工人撒瑪利亞聯(lián)盟、德國水上救援協(xié)會、德國紅十字會、圣約翰救濟機構(gòu)和德國國際馬爾特澤援助組織”，軍隊參與救援的原則是“誰申請誰付費”，在突發(fā)事件應(yīng)對中，這些組織由消防隊統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

德國的“應(yīng)急操作指揮與控制系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)與指揮”規(guī)則（DV100條例）來源于1975-1980年間的消防條例12/1和1982年的前國家災(zāi)害控制條例KatSDV100中的“使命中的領(lǐng)導(dǎo)”，后來，根據(jù)德國公民保護政策的變化，產(chǎn)生了新的“DV100”條例，并用于警察、軍隊和非政府衛(wèi)生組織，其指揮體系構(gòu)架沿襲了北約軍事組織的指揮體系。

一般情況下，德國突發(fā)事件應(yīng)急指揮部由事件總指揮、S1、S2、S3和S4四個部門組成，根據(jù)需要，可設(shè)額外的功能部門，特別是S5和S6。另外，還需根據(jù)事件的性質(zhì)加入專家與機構(gòu)代表部門S7，如圖6所示。

圖6　德國突發(fā)事件戰(zhàn)術(shù)指揮部組織結(jié)構(gòu)圖

指揮部功能的實現(xiàn)并不一定在現(xiàn)場指揮所里進行，特別是S1、S4和S6可以全部或者部分地在其他地方進行，如在指揮中心，火場或者通信中心。如果事件分散在幾個區(qū)域，應(yīng)該成立下一級的幾個指揮分所，指揮所可以是固定的，也可以在移動的場所里。

指揮體系的層級：向同一上級報告的所有對各區(qū)域負有管轄權(quán)和責(zé)任的人，構(gòu)成一個指揮層級。指揮層級的設(shè)立根據(jù)災(zāi)情的需要和涉及的當(dāng)局機構(gòu)而定，一般設(shè)四個指揮層級是合理的。不同層級的指揮部不能超過以下規(guī)定：3-5個下級單位；兩個9人下級團隊，或者三個3人下級團隊。

在大規(guī)模災(zāi)難或者持續(xù)時間長的災(zāi)難中，地區(qū)或地方當(dāng)局的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該在政治層面設(shè)立總指揮部，總指揮（如市長、統(tǒng)治者）負責(zé)災(zāi)難現(xiàn)場和行政管理所有措施的啟動、協(xié)調(diào)及責(zé)任，為確保完成該責(zé)任，需設(shè)立戰(zhàn)術(shù)指揮部和行政指揮部。各層級的戰(zhàn)術(shù)指揮部需按圖6所示設(shè)立。行政指揮部（也可叫特殊事件危機小組，指揮與協(xié)調(diào)組）是根據(jù)聯(lián)邦州法律法規(guī)進行的政務(wù)會，根據(jù)控制災(zāi)難和恢復(fù)重建的需要而包含所有相關(guān)的組織、機構(gòu)和部門。它的任務(wù)是在行政上快速地完成綜合決策，在災(zāi)難時間壓力下平衡和考慮所有必須的方方面面。金融責(zé)任與一般的政治條件不是行政指揮部的任務(wù)，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，行政指揮部可采取的措施有：決定疏散居民區(qū)、照顧或替換其他相關(guān)人士，或者按行政法規(guī)對其他人采取措施，衛(wèi)生與健康保護，財產(chǎn)保護。

三、美國和德國突發(fā)事件應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)缺點

分析美國和德國突發(fā)事件應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)，至少有如下特點可供借鑒：

1．建立基本模塊不破壞地方原有機制。美國ICS是為綜合救災(zāi)建立的通用性規(guī)定，其模塊化組織思想不但能整合相關(guān)救災(zāi)資源，而且不會造成各級政府為配合ICS而大幅度變更原有運作機制，或重新建立另外的救災(zāi)應(yīng)變機制。德國的應(yīng)急救援力量以合格的志愿者組織為主，德國標(biāo)準(zhǔn)化的戰(zhàn)術(shù)指揮部組織結(jié)構(gòu)有利于消防隊統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類社會志愿者組織，形成強有力的應(yīng)急救援力量。

2.一元化分級指揮（向一人報告）。美國ICS由上而下發(fā)展的模塊化組織模式，規(guī)定每一位指揮官以指揮3-7人原則，規(guī)定下屬人員不能越級報告，以建立一元化的現(xiàn)場指揮紀(jì)律。德國則要求每位指揮官指揮3-5個下級單位、每個下級單位只能有一個上級。

3．對大規(guī)模事故分設(shè)戰(zhàn)術(shù)指揮部和行政指揮部。這有利于分輕重緩急地進行應(yīng)急管理，使前方救援工作和后方后勤工作有效分工。對于美國突發(fā)事件應(yīng)急指揮體系，國際上也有學(xué)者認為存在若干不足，如承擔(dān)市政與社會服務(wù)工作的組織可能不適應(yīng)在這種框架下工作，組織結(jié)構(gòu)中忽視了志愿者隊伍或臨時性組織的位置等，從而認為該類體系僅適于準(zhǔn)軍事化組織。［4］從Lutz等人針對Rita颶風(fēng)中應(yīng)急指揮機構(gòu)研究來看，不是所有的隊伍在ICS的框架下應(yīng)對各類災(zāi)害時都能發(fā)揮出很好的作用，其中原因部分可歸結(jié)為培訓(xùn)不足，另一方面原因是由于ICS源于森林火災(zāi)，對其他災(zāi)害特點與應(yīng)急需求研究不夠，可考慮對ICS進行改進。［5］德國的突發(fā)事件規(guī)模小和自然災(zāi)類型少，其突發(fā)事件應(yīng)急指揮體系在大規(guī)模的突發(fā)事件中是否有效還值得檢驗。

四、對規(guī)范我國應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)的思考與建議

我國目前已經(jīng)基本建立以“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理體系，但無論是《突發(fā)事件應(yīng)對法》，還是國務(wù)院突發(fā)事件總體預(yù)案等都沒有明確應(yīng)急指揮部的組織結(jié)構(gòu)和職能等內(nèi)容，給應(yīng)急指揮組織協(xié)調(diào)工作帶來了一些困難。參考我國和美國、德國在這方面的經(jīng)驗與教訓(xùn)，建議：

1．建立現(xiàn)場行動指揮與聯(lián)合協(xié)調(diào)分離的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)模式。建議在一元化指揮原則下，將突發(fā)事件應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)明確劃分為現(xiàn)場應(yīng)急指揮機構(gòu)與應(yīng)急聯(lián)合協(xié)調(diào)機構(gòu)兩個層次。即在各類突發(fā)事件現(xiàn)場，建立現(xiàn)場應(yīng)急指揮部，統(tǒng)一指揮解放軍、武警、專業(yè)救援和地方救援等各方面的力量，使現(xiàn)場的各類應(yīng)急救援處置行動能在統(tǒng)一的指揮框架下開展行動，而非直接參與現(xiàn)場救援行動的相關(guān)各方，在場外建立聯(lián)合協(xié)調(diào)中心，集中、統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)各方為現(xiàn)場救援行動提供各類所需的援助，其主要職責(zé)是為現(xiàn)場應(yīng)急指揮機構(gòu)提供各類資源保障，而不直接指揮應(yīng)急救援處置行動。

2．規(guī)范應(yīng)急指揮組織的基本結(jié)構(gòu)與職能。建議按照“模塊化組織”方式規(guī)范應(yīng)急指揮結(jié)構(gòu)。各級、各類應(yīng)急指揮機構(gòu)應(yīng)該建立模塊化的組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范不同組成部分的名稱、職能、人員要求、資源配置等?，F(xiàn)場指揮部、聯(lián)合協(xié)調(diào)中心，以及其他各類應(yīng)急指揮機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該具有基本相同的組織結(jié)構(gòu)。

3．建立標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)程序。建議統(tǒng)一規(guī)范應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)運行的概念、原則、程序和術(shù)語等；制定指揮機構(gòu)的建立、擴展與收縮，指揮權(quán)轉(zhuǎn)移，行動計劃制定，公共信息管理，資源調(diào)配管理，多機構(gòu)聯(lián)合協(xié)調(diào)等標(biāo)準(zhǔn)化程序；根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、程度和影響范圍，靈活選擇獨立指揮、聯(lián)合指揮、區(qū)域指揮和分級指揮等不同的指揮模式。