2000年,法國憲法委員會主席迪馬在擔任外交部長期間,因涉嫌1991年從售臺武器交易中收取好處費被披露后,在外界的強大壓力下,被迫辭去法國憲法委員會主席的職務(wù),并接受法庭審判。
法國經(jīng)濟、財政和工業(yè)部長埃爾維?蓋馬爾被揭發(fā)在巴黎黃金地段租用了一套總面積為600平方米的錯層式住宅,每月租金高達1.4萬歐元、完全由政府支出而在法國政壇引起震蕩,于2005年2月25日向總理拉法蘭提交辭呈。
法國現(xiàn)行的政治體制是由法蘭西第五共和國憲法確立的,該憲法指出,普選是權(quán)力(包括立法權(quán)和行政權(quán))的唯一淵源;在立法權(quán)和行政權(quán)分立的基礎(chǔ)上,政府必須對議會負責(zé);司法權(quán)必須保持獨立。在此政治原則指導(dǎo)下,法國憲法和法律確立的行政問責(zé)制主要有以下內(nèi)容。
議會問責(zé)
在法國,議會通過行使下列權(quán)力問責(zé)政府。
1.彈劾權(quán)。法國憲法規(guī)定,國會有權(quán)對犯有叛國罪或其他刑事罪行的總統(tǒng)或政府官員進行彈劾。彈劾案的提出、通過和審理的程序為:先由議會兩院議員中的1/10簽署提出彈劾案,并以絕對多數(shù)通過。然后,由國民議會和參議院各自選出人數(shù)相等的議員組成的特別高等法院對彈劾案進行審理。特別高等法院由從其中選出的一人擔任主席,主持法院的審理工作。被彈劾的官員經(jīng)特別高等法院審理后被認為有罪的,除免除職務(wù)外,必須按刑法追究刑事責(zé)任。
2.不信任案表決權(quán)。法國議會還可以通過不信任案表決進行問責(zé)。法國憲法第49條第1款和第2款規(guī)定:“經(jīng)內(nèi)閣會議審議后,總理就政府的施政綱領(lǐng)或者必要時就一項總政策的聲明,向國民議會承擔政府責(zé)任。”“國民議會可以通過一項不信任案追究政府的責(zé)任。此項動議至少有國民議會議員十分之一的人數(shù)簽署才能受理。此項不信任案提出后經(jīng)過四十八小時之后,才可以進行表決。只統(tǒng)計對不信任案的贊成票,不信任案只有獲得組成國民議會的議員過半數(shù)票才能通過。”第50條規(guī)定:“當國民議會通過不信任案,或者表示不贊同政府的施政綱領(lǐng)或者總政策聲明的時候,總理必須向共和國總統(tǒng)提出政府辭職。”但如果政府認為他的綱領(lǐng)或政策并沒有失信于民,他可以請求總統(tǒng)解散議會,重新進行大選。如果新選出的國民議會仍不同意政府的政策,那么國民議會必須總辭職。
3.質(zhì)詢權(quán)。法國憲法第48條規(guī)定:“每周應(yīng)留一次會議,優(yōu)先供議會議員提出質(zhì)詢和政府進行答辯。”質(zhì)詢的形式有書面質(zhì)詢和口頭質(zhì)詢。書面質(zhì)詢在《政府公報》上發(fā)表后,政府應(yīng)在一個月內(nèi)答復(fù)并發(fā)表在該公報上。政府不得以“公共利益”為由拒絕答復(fù)??陬^質(zhì)詢在議員提出后,由議長主席會議將其列入議事日程,然后決定時間由政府進行答復(fù)。
司法問責(zé)
法國的司法問責(zé)具有獨特性,表現(xiàn)為通過憲法委員會和行政法院兩個機構(gòu)、兩條途徑對政府行為進行問責(zé)。
1.憲法委員會。憲法委員會是根據(jù)法國現(xiàn)行憲法新設(shè)立的一個國家機構(gòu),屬于法國違憲審查機關(guān)。憲法委員會的職能是:一是監(jiān)督總統(tǒng)選舉、議會兩院議會選舉和全民公決的合法性;二是審查法律和法令是否符合憲法。與美國司法審查不同的是,法國采取違憲審查的方式是抽象的違憲審查,即行使違憲審查權(quán)的機關(guān)審查法律、行政行為,既不以發(fā)生具體糾紛為前提,也不以利害關(guān)系人提出審查請求為要件,當憲法中規(guī)定的有違憲訴訟主體資格的國家機關(guān)或個人認為某項法律、命令違憲而請求審查時,即可進行審查。
2.行政法院。法國建立了完全獨立于普通法院系統(tǒng)的行政法院系統(tǒng),其重要職責(zé)之一,就是追究行政權(quán)力機關(guān)和公務(wù)員個人因行政活動失誤而應(yīng)承擔的責(zé)任。官員的失職或以權(quán)謀私等行為,往往成為行政法的懲戒對象。如果發(fā)生重大事故,造成很大影響,則有關(guān)人員會被迫或自動下臺。
此外,1993年法國通過了《反貪法》,并成立了跨部門的“預(yù)防貪污腐敗中心”。該中心由高級法官及內(nèi)政部、地方行政法庭、司法警察和稅務(wù)部門的專家組成。在法國還有公共生活透明委員會、審計法院、中央廉政署等民間或官方預(yù)防職務(wù)犯罪的機構(gòu)。
政府的內(nèi)部問責(zé)
法國政府的內(nèi)部監(jiān)督主要包括層級監(jiān)督和專門監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督。
1.層級監(jiān)督,即上級對下級的監(jiān)督。層級監(jiān)督權(quán)的行使主要表現(xiàn)為:上級對下級以通報批評形式作出規(guī)定或指令;對下級行為、行動的批準、異議或矯正、撤銷;對下級行為的核查、批準;以及對下級行為的替代等。在這種“上命下從”的關(guān)系中,上級對下級有絕對的權(quán)威性。
2.政府內(nèi)部的專門監(jiān)督機構(gòu)主要有行政調(diào)解專員、財政監(jiān)察專員、財政監(jiān)察總局、內(nèi)政監(jiān)察總局、社會事務(wù)監(jiān)察局以及反腐敗斗爭中央局等。其中,最具特色的是行政調(diào)解專員制度,它是在參照北歐國家的議會行政監(jiān)察專員制度,于20世紀70年代設(shè)立的。行政調(diào)解專員由部長委員會任命,具有相對的獨立性。行政調(diào)解專員的職權(quán)可以涉及中央和地方各部門的職能,即對這些政府機構(gòu)的活動都可以行使監(jiān)督權(quán)。它與行政法院對政府監(jiān)督的區(qū)別是,行政法院只對政府的行為是否合法進行干涉,而行政調(diào)解專員還可以監(jiān)督政府行為的適當性,并可以對政府的行為提出改進的建議。因為行政調(diào)解專員不直接接觸有冤屈的公民,因此,因不良行政受害的公民必須通過議員向行政調(diào)解專員提交控告書。行政調(diào)解專員可以利用各種不同的方法調(diào)查法國的行政部門,有權(quán)要求有關(guān)部門提交所需要的各種文件材料。行政調(diào)解專員在調(diào)查后可以提出相關(guān)的建議,如果有關(guān)部門不執(zhí)行他的建議,則他可以采取有關(guān)制裁性措施。
公務(wù)員問責(zé)
在法國,公務(wù)員懲戒問責(zé)一般稱為紀律處分,是對公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)過程中違反應(yīng)當遵守的義務(wù)而規(guī)定的一種制裁。法國公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)過程中應(yīng)當遵循的義務(wù)被稱為公務(wù)員的職務(wù)義務(wù),這種義務(wù)是公務(wù)員必須遵守的。
1.紀律處分制裁的行為。法國1983年《國家和地方公務(wù)員一般地位法》第29條規(guī)定:公務(wù)員在公務(wù)執(zhí)行中或與公務(wù)執(zhí)行有關(guān)的情況中所犯的任何違法行為,應(yīng)受紀律制裁。公務(wù)員必須遵守的職務(wù)義務(wù)主要包括:執(zhí)行職務(wù)的義務(wù);廉潔奉公的義務(wù);服從上級命令的義務(wù);遵守法律;中立義務(wù);保守秘密義務(wù);保持良好品格義務(wù)等。紀律處分實際上是強制公務(wù)員遵守這些職務(wù)義務(wù)的手段。
2.紀律處分制裁手段。在公務(wù)員違反職務(wù)義務(wù)時,在法律所規(guī)定的制裁手段中究竟應(yīng)該選擇哪種懲戒,由行政主管長官斟酌情況決定,但要咨詢對等委員會的意見和受到行政法院的監(jiān)督。根據(jù)法國在1984年通過的《法國國家公務(wù)員章程》第63條和《地方公務(wù)員地位法》第89條的規(guī)定,公務(wù)員的紀律處分的懲戒分為四類,按輕重程度排列如下:第一類,警告和申誡;第二類,從晉升人員名單中取消其晉升資格、降級、不超過15天的臨時解除職務(wù)、調(diào)職;第三類,降職、臨時解除職務(wù)3個月至2年;第四類,強制退休和撤職,撤職又分為兩種,撤職但保留領(lǐng)取退休金權(quán)利以及撤職停止領(lǐng)取退休金權(quán)利。
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