要真正推動依法行政，建設(shè)良好的可持續(xù)的法治秩序，應(yīng)該改革和完善現(xiàn)有的立法、執(zhí)法和司法體制，真正做到讓一線執(zhí)法者真正擁有執(zhí)法權(quán)，而且其智慧可以直接貢獻(xiàn)給立法者。尊重一線執(zhí)法者，控制行政領(lǐng)導(dǎo)影響一線執(zhí)法的權(quán)力，依靠復(fù)議和司法程序來監(jiān)督一線執(zhí)法者的權(quán)力，是建設(shè)良好法治秩序的核心技術(shù)。

交通秩序靠個(gè)人素質(zhì)更靠社會信用的積累機(jī)制

法律規(guī)則，其實(shí)就是個(gè)人在公共場合的基本行為規(guī)則。這種規(guī)則，很多是約定俗成的，比如行人靠右或者靠左行駛；有的是在約定俗成的基礎(chǔ)上規(guī)定的，比如紅燈停綠燈行，機(jī)動車按照信號燈分道行駛，行人也按照信號燈在人行道行駛。行車和行人的規(guī)則，在簡單路段，如鄉(xiāng)下，在嚴(yán)格按照規(guī)則基礎(chǔ)上，可以放松很多規(guī)則，一般也不會有交通秩序問題；但是在復(fù)雜路段，比如大都市，如果行人或者駕駛員不遵守交通規(guī)則，就會大大降低道路的通行效率。在發(fā)達(dá)國家，一般人們非常遵守交通規(guī)則，司機(jī)也非常禮讓行人，以人為本，其結(jié)果是，同樣的機(jī)動車保有量和道路狀況，其交通狀況比發(fā)展中國家要好得多。也正是這個(gè)原因，世界超級大都市大都在發(fā)達(dá)國家，但是超級大堵城，卻往往在發(fā)展中國家。

要解決交通秩序問題，有待個(gè)人素質(zhì)的提高。個(gè)人素質(zhì)的提高，需要有個(gè)人的努力。個(gè)人的休養(yǎng)如何，直接意味著其遵守交通規(guī)則的自覺性如何。不過，對中國目前來說，這依然需要有一個(gè)過程，最根本的問題，肯定還在于解決社會信用的積累機(jī)制。一般來說，在一個(gè)熟人組成的封閉社會里，個(gè)人的一舉一動，都會被輸入到其所接觸的每個(gè)人的記憶里，并自動形成一個(gè)散在的個(gè)人信用評級機(jī)制。這樣，每個(gè)人都有自己的信譽(yù)評級激勵，并形成不同的社會聲譽(yù)。在這樣的社會里，絕大多數(shù)人都會小心謹(jǐn)慎，謹(jǐn)言慎行，自然也會很好地遵守公共規(guī)則。但是，在陌生人社會里，個(gè)人的一舉一動都以匿名的方式出現(xiàn)，剛才可能是一個(gè)讓人很氣憤的交通規(guī)則的破壞者，而在另一個(gè)場合，則可能是一個(gè)遵守公共規(guī)則的模范。同時(shí)，他/她破壞交通規(guī)則的行為并不影響其在其他領(lǐng)域的聲譽(yù)。所以，在大都市的公共交通秩序里，散在的個(gè)人信用積累和評估機(jī)制，起不到激勵人遵守交通秩序。在這樣的社會里，一般只能依靠大規(guī)模的警察力量，以及大規(guī)模的技術(shù)防御力量，比如用攝像頭記錄違章行為，并依法給予高額罰款，或者記分，但是總是有漏洞的。在限速的道路上，在避開攝像頭的地方司機(jī)一般都會超速。因此，交通秩序依然有很多死角。

對于交通秩序來說，最大的問題是特權(quán)車的問題。特權(quán)車的原因有很多，典型的是，各種有違章特權(quán)的車。比如救護(hù)車、警車等執(zhí)法車，武警牌照的車和軍牌車，還有一些特殊號牌的車輛。這類車，因公務(wù)需要對道路有優(yōu)先使用權(quán)，可以走應(yīng)急通道，并且輕微違章可以得到豁免，是公共利益的需要。這即使在發(fā)達(dá)國家也是如此。在發(fā)達(dá)國家，這些車輛的特權(quán)，比我國要大得多。消防車、救護(hù)車、警車，只要拉響警報(bào)，所有的車輛都必須靠邊讓行。而在中國，這類合法的特權(quán)車，經(jīng)常被圍在擁擠的車流里，即使橫沖直撞，也無法沖破擁堵。因公共利益需要，如果能夠充分實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的特權(quán)，則公共利益不會受到損害；但在中國，雖然有公共利益的需要卻無法實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的特權(quán)，其結(jié)果就是公共利益受損失。

在發(fā)達(dá)國家，因公共利益需要的交通特權(quán)，之所以能夠輕易實(shí)施，有很多原因，其中最重要的方面就是，這類車的種類和數(shù)量受到嚴(yán)格的限制，而且其行為也受到嚴(yán)格的監(jiān)督。這類車種類和數(shù)量都有嚴(yán)格控制，而它們一旦執(zhí)行任務(wù)，所有的車輛都靠邊讓路，其對交通秩序的影響也就被限制到非常有限的范圍。一旦社會車輛不讓路，警方也可以依法對其實(shí)施嚴(yán)厲的處罰。但是，在中國，這類特權(quán)車的種類和數(shù)量很難得到控制，這類車的行為，也很少受到嚴(yán)格的監(jiān)督。其結(jié)果是，有更多的車有特權(quán)，而且此類特權(quán)很多都是冒充公共利益，而實(shí)際上是為了私人的行車方便，為了私人能夠開霸王車。于是，其特權(quán)也就打了折扣?？梢哉f，正是因?yàn)樘貦?quán)不受限制和監(jiān)督，才使得特權(quán)本身打了折扣。由于這些車本身就是特權(quán)車，不僅有合法的特權(quán)，還有很多不合理的特權(quán)，所以即使警察執(zhí)法，對其也無可奈何。對于本身就違法的特權(quán)車，警察既然無法執(zhí)法，其限制一般車輛，為特權(quán)車開道的合理性和積極性也受到影響。最近李雙江兒子打人事件，牽扯到無牌車、神秘的套牌車，可以說是其他方面特權(quán)在交通秩序領(lǐng)域的表現(xiàn)。對于這些所謂擁有特權(quán)的人，即使沒有真正的特權(quán)車，也可以為所欲為，警察在平時(shí)只能睜只眼閉只眼，何況對那些真正的特權(quán)車，以及其他真正的特權(quán)。

對警察來說，面對特權(quán)，很難執(zhí)法，其實(shí)還有一種大數(shù)量的特權(quán)，警察也無能為力，比如大量的行人、自行車、電瓶車和摩托車。通過禁摩令，很多城市禁止使用摩托車，通過禁電瓶車令，也有一些城市禁止了電瓶車，但自行車和行人卻很難禁得住，通過攝像和罰款，也很難起效。有些城市通過上報(bào)上網(wǎng)、通報(bào)單位的方式，加重處罰行人和自行車闖紅燈，但幾乎都沒有收效。一些城市加大警力，增加大量協(xié)警，高峰期在重點(diǎn)路口重點(diǎn)維護(hù)交通，可以改善部分交通秩序，但行人與協(xié)警沖突的事件時(shí)有發(fā)生，對于行人和自行車違章行為，協(xié)警也只能勸阻，勸阻不住，也沒有更好的辦法。這就形成了有權(quán)和無權(quán)者均違反法律，破壞交通秩序的現(xiàn)象。有權(quán)的人，利用特權(quán)破壞法律；沒有權(quán)力的人，利用執(zhí)法者管不著，或者管不住，來破壞法律。在這種情況下，即使警力再多，交通管理技術(shù)水平再高，也無法真正讓交通秩序維持在正常水平。

如果一個(gè)秩序里，無權(quán)者依靠執(zhí)法的漏洞來違法，有權(quán)者依靠對執(zhí)法權(quán)力的優(yōu)勢來違法，那么這個(gè)秩序，無論如何努力，都很難真正建設(shè)一個(gè)良好的法律秩序。這里的核心，不是如何去控制無權(quán)者，而是更好地去控制有權(quán)者。只要控制了有權(quán)者，執(zhí)法者就有了獨(dú)立的權(quán)威，而且可以真正為有特權(quán)的人，提供真正的特權(quán)，從而更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。

內(nèi)在秩序的建立

從體制上來說，要實(shí)施決策、執(zhí)行和監(jiān)督分開的體制，給執(zhí)法者以完整的一線處置權(quán)。一線的執(zhí)法者，是法律秩序的內(nèi)在組成部分，而不是外在的介入者。很多人認(rèn)為，只要執(zhí)法者對人們保持強(qiáng)有力的威懾力，就會有良好的法律秩序。所以，很多人主張暗中執(zhí)法、釣魚執(zhí)法，主張周期性嚴(yán)打性質(zhì)的執(zhí)法，甚至有人主張暴力執(zhí)法。只要保持威懾力，執(zhí)法者就可以撤回來，過段時(shí)間秩序差了，再進(jìn)行一次聲勢浩大的嚴(yán)厲執(zhí)法運(yùn)動，這樣就可以確保法律秩序。這種秩序觀認(rèn)為，法律秩序的核心在于威懾力，在于可能的懲罰力，甚至包括暴力。這種秩序觀或許有一定的道理，因?yàn)樗部梢詫?shí)現(xiàn)一定的秩序，但是它的問題在于，以權(quán)力為基礎(chǔ)的秩序，往往在權(quán)力面前，就會失去秩序。權(quán)力一旦違法，尤其是更高的權(quán)力一旦違法，法律秩序就被瓦解了。以權(quán)力為基礎(chǔ)的法律秩序，它靠的是權(quán)力的運(yùn)作和維持，一旦權(quán)力運(yùn)作因?yàn)槌杀镜仍?，無法一直維持較高水平的控制力時(shí)，無權(quán)者和執(zhí)法者的對比就產(chǎn)生了逆轉(zhuǎn)。貓雖強(qiáng)大，但老鼠數(shù)量眾多，或者總有違法的機(jī)會，其結(jié)果是，以權(quán)力為基礎(chǔ)的秩序，取決于其權(quán)力的資源和控制力，一旦其資源耗盡，控制力超過負(fù)荷，該秩序也會瓦解。

正是這一原因，很多秩序都面臨著這雙重問題。對于交通秩序來說，在各方面群策群力期間，有權(quán)者會有所收斂，無權(quán)者也會相對遵紀(jì)守法；對治安秩序來說，在嚴(yán)打期間，犯罪活動也會有所收斂，權(quán)力部門和不法分子勾結(jié)的情況也會有所好轉(zhuǎn)；對于食品秩序如牛奶制品來說，嚴(yán)打期間，三聚氰胺問題紛紛暴露，牛奶的安全性也因此好轉(zhuǎn)。但是，這些秩序都沒有達(dá)到過良好的境界。交通秩序好轉(zhuǎn)一點(diǎn)時(shí)間，不可持續(xù)。治安秩序，30來年一次次嚴(yán)打，但刑事發(fā)案率卻越來越高。食品秩序是打擊了這一家，壞了又一家，過去是牛奶問題、注水牛肉問題，現(xiàn)在是假牛肉、地溝油、食品添加劑問題。這說明，以權(quán)力為基礎(chǔ)的秩序，是一種強(qiáng)制的秩序。強(qiáng)制的秩序，碰到更大的強(qiáng)制，必然會失去秩序，而一旦強(qiáng)制不可持續(xù)，秩序也會一樣失去可持續(xù)性。

所以，關(guān)鍵還是要建立內(nèi)在的秩序，這樣的秩序執(zhí)法者是秩序的一個(gè)組成部分，與秩序參與者平等的，它沒有威懾的權(quán)力，但它是秩序的象征，而且是秩序的內(nèi)在組成部分。他不是官，但勝于官，他和公共秩序者是平等的，而且是根據(jù)需要出現(xiàn)在現(xiàn)場的。比如某個(gè)地方需要一定的警力來指揮交通，某個(gè)地方交通事故需要警力來處理糾紛，某個(gè)地方的食品需要一定數(shù)量的執(zhí)法者定期進(jìn)行公正的抽檢，并對違法行為進(jìn)行公正公開公平的處罰。這樣，這個(gè)地方的秩序就建立起來了。而且不需要有任何威懾力，更不需要有什么暴力執(zhí)法。

這樣的執(zhí)法者，沒有上級，他的唯一上級就是法律和法律程序。他在現(xiàn)場的指揮和決定只受法律約束，除此之外，他有很強(qiáng)的現(xiàn)場處置權(quán)和決定權(quán)，也有行政自由裁量權(quán)。如果有人不服，可以依據(jù)行政復(fù)議程序，進(jìn)入行政復(fù)議。如果對于行政復(fù)議不滿，還可以向法院提起訴訟。在這一法律程序中，執(zhí)法者、行政復(fù)議者，還有法官，當(dāng)然還有當(dāng)事人，都是平等的關(guān)系，法律面前人人平等，爭議面前人人平等，一切爭議通過程序得到解決，但每一個(gè)人的決定，對于此事，在某個(gè)程序里，都具有最終的決策權(quán)。所以，這樣的以法律為基礎(chǔ)、以法律程序?yàn)楸O(jiān)督機(jī)制的平等的秩序結(jié)構(gòu)，就可以確立一個(gè)內(nèi)在的、平等的、開放性的秩序結(jié)構(gòu)。在這里，執(zhí)法者、復(fù)議者和法官，都不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，他們對于當(dāng)事人，也不是強(qiáng)制者的關(guān)系。他們只是根據(jù)違法的事實(shí)，根據(jù)法律做出處罰決定，而對這一決定爭議本身，有公平公開公正的程序來進(jìn)行解決，并不是誰的權(quán)力大，誰的決定就是最終的。也并不是為了警告張三，所以對李四的違法行為從重從快處理。也不會為了照顧某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的面子，而從輕處理張三。執(zhí)法者不受權(quán)力影響；如果受權(quán)力影響，做出了不利于或者有利于當(dāng)事人的決定，就會有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制對其決定提起復(fù)議，或者訴訟。所以，通過行政復(fù)議程序和司法程序，可以實(shí)現(xiàn)真正的有力的監(jiān)督，促使一線執(zhí)法者提高自己的執(zhí)法水平，并不受外在的權(quán)力的影響。

這樣的體制，要求決策、監(jiān)督與執(zhí)行分開，也要求監(jiān)督與決策、執(zhí)行分開。如果執(zhí)法者和決策者是一致的，執(zhí)法者在現(xiàn)場執(zhí)法，決策者可以通過遙控來干預(yù)執(zhí)法，要求執(zhí)法者從嚴(yán)或者從寬，甚至不處理。決策者可以根據(jù)當(dāng)時(shí)的政治形勢，可以根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，要求執(zhí)法者放松執(zhí)法，或者嚴(yán)格執(zhí)法。比如為了招商引資，要求警察對外商的車輛不處罰，或者為了市容市貌加大處罰小商小販的力度，或者為了配合稅務(wù)大檢查，平時(shí)不檢查，領(lǐng)導(dǎo)要求大檢查時(shí)再進(jìn)行大檢查，或者執(zhí)法雷聲大雨點(diǎn)小等等。這時(shí)所謂的依法行政，就失去了意義，變成了依領(lǐng)導(dǎo)行政。所以，從體制上必須保持執(zhí)法者，尤其是一線執(zhí)法者的獨(dú)立性。不能與決策者糾纏在一起，尤其是不能把執(zhí)法業(yè)務(wù)和行政事務(wù)聯(lián)系在一起。執(zhí)法機(jī)關(guān)不是軍事機(jī)關(guān)，也不是準(zhǔn)軍事機(jī)關(guān)，不能依靠領(lǐng)導(dǎo)的命令來執(zhí)法，而是應(yīng)該依據(jù)當(dāng)時(shí)的情形和事實(shí)，根據(jù)執(zhí)法者的經(jīng)驗(yàn)、相關(guān)法律要求等來具體掌握執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)；如果有爭議，則進(jìn)入相關(guān)的復(fù)議程序和司法程序。如果執(zhí)法者的領(lǐng)導(dǎo)是復(fù)議者，也是該案的初始處理決定者，那么行政復(fù)議程序就形同虛設(shè)，只有司法程序才可以用。如果司法機(jī)關(guān)也不是一線的法官判案，而是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意思來判案，這時(shí)候，連司法程序都失去了法治的意義。

所以，良好的法治秩序，要依法行政，而依法行政的核心是，一線的執(zhí)法者依法行政，其行政領(lǐng)導(dǎo)，尤其是決策者和復(fù)議者（監(jiān)督者），在職權(quán)上不存在命令與執(zhí)行的關(guān)系，而只有決策與執(zhí)行，執(zhí)行和監(jiān)督之間的平等的關(guān)系。執(zhí)行要依法，并且接受司法程序的監(jiān)督，而決策也一樣需要依法，并且接受相應(yīng)的程序監(jiān)督。只有這樣，決策權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力，才能夠真正依法實(shí)施，并且都受到依法監(jiān)督。

依法行政的關(guān)鍵是讓一線執(zhí)法者真正擁有執(zhí)法權(quán)

在我們國家，全國人大制定了很多法律，但是這些法律一般都很原則，很抽象，負(fù)責(zé)執(zhí)行的行政部門必須做出很多實(shí)施細(xì)則，而且這些實(shí)施細(xì)則基本上都是在省級單位落實(shí)的。而我國的法律，基本上都是在市縣一級得到落實(shí)的，各個(gè)市縣因?yàn)榍闆r差異很大，其工作重點(diǎn)也有很大差異，其結(jié)果是各個(gè)市縣都需要在不違背全國法律和省部級實(shí)施細(xì)則的前提下自己再創(chuàng)造很多實(shí)施規(guī)則，而這些往往都不是可以公開的。這就形成了一個(gè)錯位：法律的決策者是全國性的，細(xì)則決策者是省部級的，進(jìn)一步的解釋者是市縣一級的，而執(zhí)法者往往是最基層的。在這種情況下，執(zhí)法者的經(jīng)驗(yàn)和智慧，很難真正體現(xiàn)在立法、細(xì)則制定和紅頭文件的制定過程中去。其結(jié)果就是，很多法律，尤其是制定層次越高的法律，往往越難以得到執(zhí)行，而一線的執(zhí)法者，往往因級別太低而受制于當(dāng)?shù)氐男姓I(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)有很多任務(wù)需要處理，包括本地的很多問題，上級交辦的很多事情，這些都需要資源。其結(jié)果是，更多的資源會投放到當(dāng)?shù)仄仍诿冀薜膯栴}以及上級行政領(lǐng)導(dǎo)重視的問題上，一般法律要求的執(zhí)行，則由于資源不足，而不得不處于執(zhí)行不足的水平上。

在這種情況下，全國人大組織了很多次執(zhí)法大檢查，當(dāng)然是與有關(guān)部門配合的。于是，一線的執(zhí)法者，就會按照高層次政府的要求，定期把資源投放到執(zhí)法大檢查的項(xiàng)目里去。為了取得短期效果，執(zhí)法者當(dāng)然就會用簡單粗暴，甚至嚴(yán)厲打擊的勢態(tài)，高調(diào)執(zhí)法，高線處罰。執(zhí)法變成了政治運(yùn)動，但是往往是雷聲大，雨點(diǎn)小，運(yùn)動一過，一切照舊。

為了解決這一問題，很多人認(rèn)為，可以讓執(zhí)法大檢查常規(guī)化，引入有效的激勵和動力機(jī)制，把“法治GDP”納入政績考核機(jī)制。這樣做，應(yīng)該說可以提升法治建設(shè)的檔次，并引起各級領(lǐng)導(dǎo)足夠的重視，尤其是可以吸納更多的資源投入到法治建設(shè)中來。但是，由于考核的是領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)果是，執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)，更集中到領(lǐng)導(dǎo)手里。決策、執(zhí)行和監(jiān)督集中于領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)果是，無法形成自愿公平公正開放的法治秩序，而只能是形成一個(gè)高壓形態(tài)高資源投入的強(qiáng)制的執(zhí)法秩序。這樣的秩序，在亂世，或者法治秩序全面被破壞的情況下，可以起到恢復(fù)秩序的作用，但對于形成良好的法治秩序，尤其是依法行政和建議法治政府，卻并無好處。強(qiáng)制秩序所內(nèi)涵的，執(zhí)法者面對權(quán)力無效，面對大多數(shù)的無權(quán)者也無效的難題依然存在，并且將繼續(xù)妨礙有效法治秩序的形成。

所以，要真正推動依法行政，建設(shè)良好的可持續(xù)的法治秩序，運(yùn)動式執(zhí)法不是正路，通過給領(lǐng)導(dǎo)加大壓力、對其進(jìn)行政績考核，也不是正途。正確的辦法，還是應(yīng)該完善和改革現(xiàn)有的立法、執(zhí)法和司法的體制，真正做到讓一線執(zhí)法者擁有真正的執(zhí)法權(quán)，而且其智慧可以直接貢獻(xiàn)給立法者。尊重一線執(zhí)法者，控制行政領(lǐng)導(dǎo)影響一線執(zhí)法的權(quán)力，依靠復(fù)議和司法程序來監(jiān)督一線執(zhí)法者的權(quán)力，是建設(shè)良好法治秩序的核心技術(shù)。

(原題為：讓一線執(zhí)法者真正擁有執(zhí)法權(quán))