要真正推動依法行政，建設(shè)良好的可持續(xù)的法治秩序，應(yīng)該改革和完善現(xiàn)有的立法、執(zhí)法和司法體制，真正做到讓一線執(zhí)法者真正擁有執(zhí)法權(quán)，而且其智慧可以直接貢獻給立法者。尊重一線執(zhí)法者，控制行政領(lǐng)導(dǎo)影響一線執(zhí)法的權(quán)力，依靠復(fù)議和司法程序來監(jiān)督一線執(zhí)法者的權(quán)力，是建設(shè)良好法治秩序的核心技術(shù)。

交通秩序靠個人素質(zhì)更靠社會信用的積累機制

法律規(guī)則，其實就是個人在公共場合的基本行為規(guī)則。這種規(guī)則，很多是約定俗成的，比如行人靠右或者靠左行駛；有的是在約定俗成的基礎(chǔ)上規(guī)定的，比如紅燈停綠燈行，機動車按照信號燈分道行駛，行人也按照信號燈在人行道行駛。行車和行人的規(guī)則，在簡單路段，如鄉(xiāng)下，在嚴格按照規(guī)則基礎(chǔ)上，可以放松很多規(guī)則，一般也不會有交通秩序問題；但是在復(fù)雜路段，比如大都市，如果行人或者駕駛員不遵守交通規(guī)則，就會大大降低道路的通行效率。在發(fā)達國家，一般人們非常遵守交通規(guī)則，司機也非常禮讓行人，以人為本，其結(jié)果是，同樣的機動車保有量和道路狀況，其交通狀況比發(fā)展中國家要好得多。也正是這個原因，世界超級大都市大都在發(fā)達國家，但是超級大堵城，卻往往在發(fā)展中國家。

要解決交通秩序問題，有待個人素質(zhì)的提高。個人素質(zhì)的提高，需要有個人的努力。個人的休養(yǎng)如何，直接意味著其遵守交通規(guī)則的自覺性如何。不過，對中國目前來說，這依然需要有一個過程，最根本的問題，肯定還在于解決社會信用的積累機制。一般來說，在一個熟人組成的封閉社會里，個人的一舉一動，都會被輸入到其所接觸的每個人的記憶里，并自動形成一個散在的個人信用評級機制。這樣，每個人都有自己的信譽評級激勵，并形成不同的社會聲譽。在這樣的社會里，絕大多數(shù)人都會小心謹慎，謹言慎行，自然也會很好地遵守公共規(guī)則。但是，在陌生人社會里，個人的一舉一動都以匿名的方式出現(xiàn)，剛才可能是一個讓人很氣憤的交通規(guī)則的破壞者，而在另一個場合，則可能是一個遵守公共規(guī)則的模范。同時，他/她破壞交通規(guī)則的行為并不影響其在其他領(lǐng)域的聲譽。所以，在大都市的公共交通秩序里，散在的個人信用積累和評估機制，起不到激勵人遵守交通秩序。在這樣的社會里，一般只能依靠大規(guī)模的警察力量，以及大規(guī)模的技術(shù)防御力量，比如用攝像頭記錄違章行為，并依法給予高額罰款，或者記分，但是總是有漏洞的。在限速的道路上，在避開攝像頭的地方司機一般都會超速。因此，交通秩序依然有很多死角。

對于交通秩序來說，最大的問題是特權(quán)車的問題。特權(quán)車的原因有很多，典型的是，各種有違章特權(quán)的車。比如救護車、警車等執(zhí)法車，武警牌照的車和軍牌車，還有一些特殊號牌的車輛。這類車，因公務(wù)需要對道路有優(yōu)先使用權(quán)，可以走應(yīng)急通道，并且輕微違章可以得到豁免，是公共利益的需要。這即使在發(fā)達國家也是如此。在發(fā)達國家，這些車輛的特權(quán)，比我國要大得多。消防車、救護車、警車，只要拉響警報，所有的車輛都必須靠邊讓行。而在中國，這類合法的特權(quán)車，經(jīng)常被圍在擁擠的車流里，即使橫沖直撞，也無法沖破擁堵。因公共利益需要，如果能夠充分實現(xiàn)其應(yīng)有的特權(quán)，則公共利益不會受到損害；但在中國，雖然有公共利益的需要卻無法實現(xiàn)其應(yīng)有的特權(quán)，其結(jié)果就是公共利益受損失。

在發(fā)達國家，因公共利益需要的交通特權(quán)，之所以能夠輕易實施，有很多原因，其中最重要的方面就是，這類車的種類和數(shù)量受到嚴格的限制，而且其行為也受到嚴格的監(jiān)督。這類車種類和數(shù)量都有嚴格控制，而它們一旦執(zhí)行任務(wù)，所有的車輛都靠邊讓路，其對交通秩序的影響也就被限制到非常有限的范圍。一旦社會車輛不讓路，警方也可以依法對其實施嚴厲的處罰。但是，在中國，這類特權(quán)車的種類和數(shù)量很難得到控制，這類車的行為，也很少受到嚴格的監(jiān)督。其結(jié)果是，有更多的車有特權(quán)，而且此類特權(quán)很多都是冒充公共利益，而實際上是為了私人的行車方便，為了私人能夠開霸王車。于是，其特權(quán)也就打了折扣?？梢哉f，正是因為特權(quán)不受限制和監(jiān)督，才使得特權(quán)本身打了折扣。由于這些車本身就是特權(quán)車，不僅有合法的特權(quán)，還有很多不合理的特權(quán)，所以即使警察執(zhí)法，對其也無可奈何。對于本身就違法的特權(quán)車，警察既然無法執(zhí)法，其限制一般車輛，為特權(quán)車開道的合理性和積極性也受到影響。最近李雙江兒子打人事件，牽扯到無牌車、神秘的套牌車，可以說是其他方面特權(quán)在交通秩序領(lǐng)域的表現(xiàn)。對于這些所謂擁有特權(quán)的人，即使沒有真正的特權(quán)車，也可以為所欲為，警察在平時只能睜只眼閉只眼，何況對那些真正的特權(quán)車，以及其他真正的特權(quán)。

對警察來說，面對特權(quán)，很難執(zhí)法，其實還有一種大數(shù)量的特權(quán)，警察也無能為力，比如大量的行人、自行車、電瓶車和摩托車。通過禁摩令，很多城市禁止使用摩托車，通過禁電瓶車令，也有一些城市禁止了電瓶車，但自行車和行人卻很難禁得住，通過攝像和罰款，也很難起效。有些城市通過上報上網(wǎng)、通報單位的方式，加重處罰行人和自行車闖紅燈，但幾乎都沒有收效。一些城市加大警力，增加大量協(xié)警，高峰期在重點路口重點維護交通，可以改善部分交通秩序，但行人與協(xié)警沖突的事件時有發(fā)生，對于行人和自行車違章行為，協(xié)警也只能勸阻，勸阻不住，也沒有更好的辦法。這就形成了有權(quán)和無權(quán)者均違反法律，破壞交通秩序的現(xiàn)象。有權(quán)的人，利用特權(quán)破壞法律；沒有權(quán)力的人，利用執(zhí)法者管不著，或者管不住，來破壞法律。在這種情況下，即使警力再多，交通管理技術(shù)水平再高，也無法真正讓交通秩序維持在正常水平。

如果一個秩序里，無權(quán)者依靠執(zhí)法的漏洞來違法，有權(quán)者依靠對執(zhí)法權(quán)力的優(yōu)勢來違法，那么這個秩序，無論如何努力，都很難真正建設(shè)一個良好的法律秩序。這里的核心，不是如何去控制無權(quán)者，而是更好地去控制有權(quán)者。只要控制了有權(quán)者，執(zhí)法者就有了獨立的權(quán)威，而且可以真正為有特權(quán)的人，提供真正的特權(quán)，從而更好地實現(xiàn)公共利益。

內(nèi)在秩序的建立

從體制上來說，要實施決策、執(zhí)行和監(jiān)督分開的體制，給執(zhí)法者以完整的一線處置權(quán)。一線的執(zhí)法者，是法律秩序的內(nèi)在組成部分，而不是外在的介入者。很多人認為，只要執(zhí)法者對人們保持強有力的威懾力，就會有良好的法律秩序。所以，很多人主張暗中執(zhí)法、釣魚執(zhí)法，主張周期性嚴打性質(zhì)的執(zhí)法，甚至有人主張暴力執(zhí)法。只要保持威懾力，執(zhí)法者就可以撤回來，過段時間秩序差了，再進行一次聲勢浩大的嚴厲執(zhí)法運動，這樣就可以確保法律秩序。這種秩序觀認為，法律秩序的核心在于威懾力，在于可能的懲罰力，甚至包括暴力。這種秩序觀或許有一定的道理，因為它也可以實現(xiàn)一定的秩序，但是它的問題在于，以權(quán)力為基礎(chǔ)的秩序，往往在權(quán)力面前，就會失去秩序。權(quán)力一旦違法，尤其是更高的權(quán)力一旦違法，法律秩序就被瓦解了。以權(quán)力為基礎(chǔ)的法律秩序，它靠的是權(quán)力的運作和維持，一旦權(quán)力運作因為成本等原因，無法一直維持較高水平的控制力時，無權(quán)者和執(zhí)法者的對比就產(chǎn)生了逆轉(zhuǎn)。貓雖強大，但老鼠數(shù)量眾多，或者總有違法的機會，其結(jié)果是，以權(quán)力為基礎(chǔ)的秩序，取決于其權(quán)力的資源和控制力，一旦其資源耗盡，控制力超過負荷，該秩序也會瓦解。

正是這一原因，很多秩序都面臨著這雙重問題。對于交通秩序來說，在各方面群策群力期間，有權(quán)者會有所收斂，無權(quán)者也會相對遵紀守法；對治安秩序來說，在嚴打期間，犯罪活動也會有所收斂，權(quán)力部門和不法分子勾結(jié)的情況也會有所好轉(zhuǎn)；對于食品秩序如牛奶制品來說，嚴打期間，三聚氰胺問題紛紛暴露，牛奶的安全性也因此好轉(zhuǎn)。但是，這些秩序都沒有達到過良好的境界。交通秩序好轉(zhuǎn)一點時間，不可持續(xù)。治安秩序，30來年一次次嚴打，但刑事發(fā)案率卻越來越高。食品秩序是打擊了這一家，壞了又一家，過去是牛奶問題、注水牛肉問題，現(xiàn)在是假牛肉、地溝油、食品添加劑問題。這說明，以權(quán)力為基礎(chǔ)的秩序，是一種強制的秩序。強制的秩序，碰到更大的強制，必然會失去秩序，而一旦強制不可持續(xù)，秩序也會一樣失去可持續(xù)性。

所以，關(guān)鍵還是要建立內(nèi)在的秩序，這樣的秩序執(zhí)法者是秩序的一個組成部分，與秩序參與者平等的，它沒有威懾的權(quán)力，但它是秩序的象征，而且是秩序的內(nèi)在組成部分。他不是官，但勝于官，他和公共秩序者是平等的，而且是根據(jù)需要出現(xiàn)在現(xiàn)場的。比如某個地方需要一定的警力來指揮交通，某個地方交通事故需要警力來處理糾紛，某個地方的食品需要一定數(shù)量的執(zhí)法者定期進行公正的抽檢，并對違法行為進行公正公開公平的處罰。這樣，這個地方的秩序就建立起來了。而且不需要有任何威懾力，更不需要有什么暴力執(zhí)法。

這樣的執(zhí)法者，沒有上級，他的唯一上級就是法律和法律程序。他在現(xiàn)場的指揮和決定只受法律約束，除此之外，他有很強的現(xiàn)場處置權(quán)和決定權(quán)，也有行政自由裁量權(quán)。如果有人不服，可以依據(jù)行政復(fù)議程序，進入行政復(fù)議。如果對于行政復(fù)議不滿，還可以向法院提起訴訟。在這一法律程序中，執(zhí)法者、行政復(fù)議者，還有法官，當(dāng)然還有當(dāng)事人，都是平等的關(guān)系，法律面前人人平等，爭議面前人人平等，一切爭議通過程序得到解決，但每一個人的決定，對于此事，在某個程序里，都具有最終的決策權(quán)。所以，這樣的以法律為基礎(chǔ)、以法律程序為監(jiān)督機制的平等的秩序結(jié)構(gòu)，就可以確立一個內(nèi)在的、平等的、開放性的秩序結(jié)構(gòu)。在這里，執(zhí)法者、復(fù)議者和法官，都不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，他們對于當(dāng)事人，也不是強制者的關(guān)系。他們只是根據(jù)違法的事實，根據(jù)法律做出處罰決定，而對這一決定爭議本身，有公平公開公正的程序來進行解決，并不是誰的權(quán)力大，誰的決定就是最終的。也并不是為了警告張三，所以對李四的違法行為從重從快處理。也不會為了照顧某個領(lǐng)導(dǎo)的面子，而從輕處理張三。執(zhí)法者不受權(quán)力影響；如果受權(quán)力影響，做出了不利于或者有利于當(dāng)事人的決定，就會有相應(yīng)的監(jiān)督機制對其決定提起復(fù)議，或者訴訟。所以，通過行政復(fù)議程序和司法程序，可以實現(xiàn)真正的有力的監(jiān)督，促使一線執(zhí)法者提高自己的執(zhí)法水平，并不受外在的權(quán)力的影響。

這樣的體制，要求決策、監(jiān)督與執(zhí)行分開，也要求監(jiān)督與決策、執(zhí)行分開。如果執(zhí)法者和決策者是一致的，執(zhí)法者在現(xiàn)場執(zhí)法，決策者可以通過遙控來干預(yù)執(zhí)法，要求執(zhí)法者從嚴或者從寬，甚至不處理。決策者可以根據(jù)當(dāng)時的政治形勢，可以根據(jù)當(dāng)時的社會和經(jīng)濟發(fā)展形勢，要求執(zhí)法者放松執(zhí)法，或者嚴格執(zhí)法。比如為了招商引資，要求警察對外商的車輛不處罰，或者為了市容市貌加大處罰小商小販的力度，或者為了配合稅務(wù)大檢查，平時不檢查，領(lǐng)導(dǎo)要求大檢查時再進行大檢查，或者執(zhí)法雷聲大雨點小等等。這時所謂的依法行政，就失去了意義，變成了依領(lǐng)導(dǎo)行政。所以，從體制上必須保持執(zhí)法者，尤其是一線執(zhí)法者的獨立性。不能與決策者糾纏在一起，尤其是不能把執(zhí)法業(yè)務(wù)和行政事務(wù)聯(lián)系在一起。執(zhí)法機關(guān)不是軍事機關(guān)，也不是準軍事機關(guān)，不能依靠領(lǐng)導(dǎo)的命令來執(zhí)法，而是應(yīng)該依據(jù)當(dāng)時的情形和事實，根據(jù)執(zhí)法者的經(jīng)驗、相關(guān)法律要求等來具體掌握執(zhí)法的標準；如果有爭議，則進入相關(guān)的復(fù)議程序和司法程序。如果執(zhí)法者的領(lǐng)導(dǎo)是復(fù)議者，也是該案的初始處理決定者，那么行政復(fù)議程序就形同虛設(shè)，只有司法程序才可以用。如果司法機關(guān)也不是一線的法官判案，而是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意思來判案，這時候，連司法程序都失去了法治的意義。

所以，良好的法治秩序，要依法行政，而依法行政的核心是，一線的執(zhí)法者依法行政，其行政領(lǐng)導(dǎo)，尤其是決策者和復(fù)議者（監(jiān)督者），在職權(quán)上不存在命令與執(zhí)行的關(guān)系，而只有決策與執(zhí)行，執(zhí)行和監(jiān)督之間的平等的關(guān)系。執(zhí)行要依法，并且接受司法程序的監(jiān)督，而決策也一樣需要依法，并且接受相應(yīng)的程序監(jiān)督。只有這樣，決策權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力，才能夠真正依法實施，并且都受到依法監(jiān)督。

依法行政的關(guān)鍵是讓一線執(zhí)法者真正擁有執(zhí)法權(quán)

在我們國家，全國人大制定了很多法律，但是這些法律一般都很原則，很抽象，負責(zé)執(zhí)行的行政部門必須做出很多實施細則，而且這些實施細則基本上都是在省級單位落實的。而我國的法律，基本上都是在市縣一級得到落實的，各個市縣因為情況差異很大，其工作重點也有很大差異，其結(jié)果是各個市縣都需要在不違背全國法律和省部級實施細則的前提下自己再創(chuàng)造很多實施規(guī)則，而這些往往都不是可以公開的。這就形成了一個錯位：法律的決策者是全國性的，細則決策者是省部級的，進一步的解釋者是市縣一級的，而執(zhí)法者往往是最基層的。在這種情況下，執(zhí)法者的經(jīng)驗和智慧，很難真正體現(xiàn)在立法、細則制定和紅頭文件的制定過程中去。其結(jié)果就是，很多法律，尤其是制定層次越高的法律，往往越難以得到執(zhí)行，而一線的執(zhí)法者，往往因級別太低而受制于當(dāng)?shù)氐男姓I(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)有很多任務(wù)需要處理，包括本地的很多問題，上級交辦的很多事情，這些都需要資源。其結(jié)果是，更多的資源會投放到當(dāng)?shù)仄仍诿冀薜膯栴}以及上級行政領(lǐng)導(dǎo)重視的問題上，一般法律要求的執(zhí)行，則由于資源不足，而不得不處于執(zhí)行不足的水平上。

在這種情況下，全國人大組織了很多次執(zhí)法大檢查，當(dāng)然是與有關(guān)部門配合的。于是，一線的執(zhí)法者，就會按照高層次政府的要求，定期把資源投放到執(zhí)法大檢查的項目里去。為了取得短期效果，執(zhí)法者當(dāng)然就會用簡單粗暴，甚至嚴厲打擊的勢態(tài)，高調(diào)執(zhí)法，高線處罰。執(zhí)法變成了政治運動，但是往往是雷聲大，雨點小，運動一過，一切照舊。

為了解決這一問題，很多人認為，可以讓執(zhí)法大檢查常規(guī)化，引入有效的激勵和動力機制，把“法治GDP”納入政績考核機制。這樣做，應(yīng)該說可以提升法治建設(shè)的檔次，并引起各級領(lǐng)導(dǎo)足夠的重視，尤其是可以吸納更多的資源投入到法治建設(shè)中來。但是，由于考核的是領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)果是，執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)，更集中到領(lǐng)導(dǎo)手里。決策、執(zhí)行和監(jiān)督集中于領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)果是，無法形成自愿公平公正開放的法治秩序，而只能是形成一個高壓形態(tài)高資源投入的強制的執(zhí)法秩序。這樣的秩序，在亂世，或者法治秩序全面被破壞的情況下，可以起到恢復(fù)秩序的作用，但對于形成良好的法治秩序，尤其是依法行政和建議法治政府，卻并無好處。強制秩序所內(nèi)涵的，執(zhí)法者面對權(quán)力無效，面對大多數(shù)的無權(quán)者也無效的難題依然存在，并且將繼續(xù)妨礙有效法治秩序的形成。

所以，要真正推動依法行政，建設(shè)良好的可持續(xù)的法治秩序，運動式執(zhí)法不是正路，通過給領(lǐng)導(dǎo)加大壓力、對其進行政績考核，也不是正途。正確的辦法，還是應(yīng)該完善和改革現(xiàn)有的立法、執(zhí)法和司法的體制，真正做到讓一線執(zhí)法者擁有真正的執(zhí)法權(quán)，而且其智慧可以直接貢獻給立法者。尊重一線執(zhí)法者，控制行政領(lǐng)導(dǎo)影響一線執(zhí)法的權(quán)力，依靠復(fù)議和司法程序來監(jiān)督一線執(zhí)法者的權(quán)力，是建設(shè)良好法治秩序的核心技術(shù)。

(原題為：讓一線執(zhí)法者真正擁有執(zhí)法權(quán))