如何解決交通秩序問題

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如何解決交通秩序問題

從治理交通秩序說開去

要真正推動依法行政,建設(shè)良好的可持續(xù)的法治秩序,應(yīng)該改革和完善現(xiàn)有的立法、執(zhí)法和司法體制,真正做到讓一線執(zhí)法者真正擁有執(zhí)法權(quán),而且其智慧可以直接貢獻(xiàn)給立法者。尊重一線執(zhí)法者,控制行政領(lǐng)導(dǎo)影響一線執(zhí)法的權(quán)力,依靠復(fù)議和司法程序來監(jiān)督一線執(zhí)法者的權(quán)力,是建設(shè)良好法治秩序的核心技術(shù)。

交通秩序靠個(gè)人素質(zhì)更靠社會信用的積累機(jī)制

法律規(guī)則,其實(shí)就是個(gè)人在公共場合的基本行為規(guī)則。這種規(guī)則,很多是約定俗成的,比如行人靠右或者靠左行駛;有的是在約定俗成的基礎(chǔ)上規(guī)定的,比如紅燈停綠燈行,機(jī)動車按照信號燈分道行駛,行人也按照信號燈在人行道行駛。行車和行人的規(guī)則,在簡單路段,如鄉(xiāng)下,在嚴(yán)格按照規(guī)則基礎(chǔ)上,可以放松很多規(guī)則,一般也不會有交通秩序問題;但是在復(fù)雜路段,比如大都市,如果行人或者駕駛員不遵守交通規(guī)則,就會大大降低道路的通行效率。在發(fā)達(dá)國家,一般人們非常遵守交通規(guī)則,司機(jī)也非常禮讓行人,以人為本,其結(jié)果是,同樣的機(jī)動車保有量和道路狀況,其交通狀況比發(fā)展中國家要好得多。也正是這個(gè)原因,世界超級大都市大都在發(fā)達(dá)國家,但是超級大堵城,卻往往在發(fā)展中國家。

要解決交通秩序問題,有待個(gè)人素質(zhì)的提高。個(gè)人素質(zhì)的提高,需要有個(gè)人的努力。個(gè)人的休養(yǎng)如何,直接意味著其遵守交通規(guī)則的自覺性如何。不過,對中國目前來說,這依然需要有一個(gè)過程,最根本的問題,肯定還在于解決社會信用的積累機(jī)制。一般來說,在一個(gè)熟人組成的封閉社會里,個(gè)人的一舉一動,都會被輸入到其所接觸的每個(gè)人的記憶里,并自動形成一個(gè)散在的個(gè)人信用評級機(jī)制。這樣,每個(gè)人都有自己的信譽(yù)評級激勵,并形成不同的社會聲譽(yù)。在這樣的社會里,絕大多數(shù)人都會小心謹(jǐn)慎,謹(jǐn)言慎行,自然也會很好地遵守公共規(guī)則。但是,在陌生人社會里,個(gè)人的一舉一動都以匿名的方式出現(xiàn),剛才可能是一個(gè)讓人很氣憤的交通規(guī)則的破壞者,而在另一個(gè)場合,則可能是一個(gè)遵守公共規(guī)則的模范。同時(shí),他/她破壞交通規(guī)則的行為并不影響其在其他領(lǐng)域的聲譽(yù)。所以,在大都市的公共交通秩序里,散在的個(gè)人信用積累和評估機(jī)制,起不到激勵人遵守交通秩序。在這樣的社會里,一般只能依靠大規(guī)模的警察力量,以及大規(guī)模的技術(shù)防御力量,比如用攝像頭記錄違章行為,并依法給予高額罰款,或者記分,但是總是有漏洞的。在限速的道路上,在避開攝像頭的地方司機(jī)一般都會超速。因此,交通秩序依然有很多死角。

對于交通秩序來說,最大的問題是特權(quán)車的問題。特權(quán)車的原因有很多,典型的是,各種有違章特權(quán)的車。比如救護(hù)車、警車等執(zhí)法車,武警牌照的車和軍牌車,還有一些特殊號牌的車輛。這類車,因公務(wù)需要對道路有優(yōu)先使用權(quán),可以走應(yīng)急通道,并且輕微違章可以得到豁免,是公共利益的需要。這即使在發(fā)達(dá)國家也是如此。在發(fā)達(dá)國家,這些車輛的特權(quán),比我國要大得多。消防車、救護(hù)車、警車,只要拉響警報(bào),所有的車輛都必須靠邊讓行。而在中國,這類合法的特權(quán)車,經(jīng)常被圍在擁擠的車流里,即使橫沖直撞,也無法沖破擁堵。因公共利益需要,如果能夠充分實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的特權(quán),則公共利益不會受到損害;但在中國,雖然有公共利益的需要卻無法實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的特權(quán),其結(jié)果就是公共利益受損失。

在發(fā)達(dá)國家,因公共利益需要的交通特權(quán),之所以能夠輕易實(shí)施,有很多原因,其中最重要的方面就是,這類車的種類和數(shù)量受到嚴(yán)格的限制,而且其行為也受到嚴(yán)格的監(jiān)督。這類車種類和數(shù)量都有嚴(yán)格控制,而它們一旦執(zhí)行任務(wù),所有的車輛都靠邊讓路,其對交通秩序的影響也就被限制到非常有限的范圍。一旦社會車輛不讓路,警方也可以依法對其實(shí)施嚴(yán)厲的處罰。但是,在中國,這類特權(quán)車的種類和數(shù)量很難得到控制,這類車的行為,也很少受到嚴(yán)格的監(jiān)督。其結(jié)果是,有更多的車有特權(quán),而且此類特權(quán)很多都是冒充公共利益,而實(shí)際上是為了私人的行車方便,為了私人能夠開霸王車。于是,其特權(quán)也就打了折扣??梢哉f,正是因?yàn)樘貦?quán)不受限制和監(jiān)督,才使得特權(quán)本身打了折扣。由于這些車本身就是特權(quán)車,不僅有合法的特權(quán),還有很多不合理的特權(quán),所以即使警察執(zhí)法,對其也無可奈何。對于本身就違法的特權(quán)車,警察既然無法執(zhí)法,其限制一般車輛,為特權(quán)車開道的合理性和積極性也受到影響。最近李雙江兒子打人事件,牽扯到無牌車、神秘的套牌車,可以說是其他方面特權(quán)在交通秩序領(lǐng)域的表現(xiàn)。對于這些所謂擁有特權(quán)的人,即使沒有真正的特權(quán)車,也可以為所欲為,警察在平時(shí)只能睜只眼閉只眼,何況對那些真正的特權(quán)車,以及其他真正的特權(quán)。

對警察來說,面對特權(quán),很難執(zhí)法,其實(shí)還有一種大數(shù)量的特權(quán),警察也無能為力,比如大量的行人、自行車、電瓶車和摩托車。通過禁摩令,很多城市禁止使用摩托車,通過禁電瓶車令,也有一些城市禁止了電瓶車,但自行車和行人卻很難禁得住,通過攝像和罰款,也很難起效。有些城市通過上報(bào)上網(wǎng)、通報(bào)單位的方式,加重處罰行人和自行車闖紅燈,但幾乎都沒有收效。一些城市加大警力,增加大量協(xié)警,高峰期在重點(diǎn)路口重點(diǎn)維護(hù)交通,可以改善部分交通秩序,但行人與協(xié)警沖突的事件時(shí)有發(fā)生,對于行人和自行車違章行為,協(xié)警也只能勸阻,勸阻不住,也沒有更好的辦法。這就形成了有權(quán)和無權(quán)者均違反法律,破壞交通秩序的現(xiàn)象。有權(quán)的人,利用特權(quán)破壞法律;沒有權(quán)力的人,利用執(zhí)法者管不著,或者管不住,來破壞法律。在這種情況下,即使警力再多,交通管理技術(shù)水平再高,也無法真正讓交通秩序維持在正常水平。

如果一個(gè)秩序里,無權(quán)者依靠執(zhí)法的漏洞來違法,有權(quán)者依靠對執(zhí)法權(quán)力的優(yōu)勢來違法,那么這個(gè)秩序,無論如何努力,都很難真正建設(shè)一個(gè)良好的法律秩序。這里的核心,不是如何去控制無權(quán)者,而是更好地去控制有權(quán)者。只要控制了有權(quán)者,執(zhí)法者就有了獨(dú)立的權(quán)威,而且可以真正為有特權(quán)的人,提供真正的特權(quán),從而更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。

內(nèi)在秩序的建立

從體制上來說,要實(shí)施決策、執(zhí)行和監(jiān)督分開的體制,給執(zhí)法者以完整的一線處置權(quán)。一線的執(zhí)法者,是法律秩序的內(nèi)在組成部分,而不是外在的介入者。很多人認(rèn)為,只要執(zhí)法者對人們保持強(qiáng)有力的威懾力,就會有良好的法律秩序。所以,很多人主張暗中執(zhí)法、釣魚執(zhí)法,主張周期性嚴(yán)打性質(zhì)的執(zhí)法,甚至有人主張暴力執(zhí)法。只要保持威懾力,執(zhí)法者就可以撤回來,過段時(shí)間秩序差了,再進(jìn)行一次聲勢浩大的嚴(yán)厲執(zhí)法運(yùn)動,這樣就可以確保法律秩序。這種秩序觀認(rèn)為,法律秩序的核心在于威懾力,在于可能的懲罰力,甚至包括暴力。這種秩序觀或許有一定的道理,因?yàn)樗部梢詫?shí)現(xiàn)一定的秩序,但是它的問題在于,以權(quán)力為基礎(chǔ)的秩序,往往在權(quán)力面前,就會失去秩序。權(quán)力一旦違法,尤其是更高的權(quán)力一旦違法,法律秩序就被瓦解了。以權(quán)力為基礎(chǔ)的法律秩序,它靠的是權(quán)力的運(yùn)作和維持,一旦權(quán)力運(yùn)作因?yàn)槌杀镜仍?,無法一直維持較高水平的控制力時(shí),無權(quán)者和執(zhí)法者的對比就產(chǎn)生了逆轉(zhuǎn)。貓雖強(qiáng)大,但老鼠數(shù)量眾多,或者總有違法的機(jī)會,其結(jié)果是,以權(quán)力為基礎(chǔ)的秩序,取決于其權(quán)力的資源和控制力,一旦其資源耗盡,控制力超過負(fù)荷,該秩序也會瓦解。

正是這一原因,很多秩序都面臨著這雙重問題。對于交通秩序來說,在各方面群策群力期間,有權(quán)者會有所收斂,無權(quán)者也會相對遵紀(jì)守法;對治安秩序來說,在嚴(yán)打期間,犯罪活動也會有所收斂,權(quán)力部門和不法分子勾結(jié)的情況也會有所好轉(zhuǎn);對于食品秩序如牛奶制品來說,嚴(yán)打期間,三聚氰胺問題紛紛暴露,牛奶的安全性也因此好轉(zhuǎn)。但是,這些秩序都沒有達(dá)到過良好的境界。交通秩序好轉(zhuǎn)一點(diǎn)時(shí)間,不可持續(xù)。治安秩序,30來年一次次嚴(yán)打,但刑事發(fā)案率卻越來越高。食品秩序是打擊了這一家,壞了又一家,過去是牛奶問題、注水牛肉問題,現(xiàn)在是假牛肉、地溝油、食品添加劑問題。這說明,以權(quán)力為基礎(chǔ)的秩序,是一種強(qiáng)制的秩序。強(qiáng)制的秩序,碰到更大的強(qiáng)制,必然會失去秩序,而一旦強(qiáng)制不可持續(xù),秩序也會一樣失去可持續(xù)性。

所以,關(guān)鍵還是要建立內(nèi)在的秩序,這樣的秩序執(zhí)法者是秩序的一個(gè)組成部分,與秩序參與者平等的,它沒有威懾的權(quán)力,但它是秩序的象征,而且是秩序的內(nèi)在組成部分。他不是官,但勝于官,他和公共秩序者是平等的,而且是根據(jù)需要出現(xiàn)在現(xiàn)場的。比如某個(gè)地方需要一定的警力來指揮交通,某個(gè)地方交通事故需要警力來處理糾紛,某個(gè)地方的食品需要一定數(shù)量的執(zhí)法者定期進(jìn)行公正的抽檢,并對違法行為進(jìn)行公正公開公平的處罰。這樣,這個(gè)地方的秩序就建立起來了。而且不需要有任何威懾力,更不需要有什么暴力執(zhí)法。

這樣的執(zhí)法者,沒有上級,他的唯一上級就是法律和法律程序。他在現(xiàn)場的指揮和決定只受法律約束,除此之外,他有很強(qiáng)的現(xiàn)場處置權(quán)和決定權(quán),也有行政自由裁量權(quán)。如果有人不服,可以依據(jù)行政復(fù)議程序,進(jìn)入行政復(fù)議。如果對于行政復(fù)議不滿,還可以向法院提起訴訟。在這一法律程序中,執(zhí)法者、行政復(fù)議者,還有法官,當(dāng)然還有當(dāng)事人,都是平等的關(guān)系,法律面前人人平等,爭議面前人人平等,一切爭議通過程序得到解決,但每一個(gè)人的決定,對于此事,在某個(gè)程序里,都具有最終的決策權(quán)。所以,這樣的以法律為基礎(chǔ)、以法律程序?yàn)楸O(jiān)督機(jī)制的平等的秩序結(jié)構(gòu),就可以確立一個(gè)內(nèi)在的、平等的、開放性的秩序結(jié)構(gòu)。在這里,執(zhí)法者、復(fù)議者和法官,都不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,他們對于當(dāng)事人,也不是強(qiáng)制者的關(guān)系。他們只是根據(jù)違法的事實(shí),根據(jù)法律做出處罰決定,而對這一決定爭議本身,有公平公開公正的程序來進(jìn)行解決,并不是誰的權(quán)力大,誰的決定就是最終的。也并不是為了警告張三,所以對李四的違法行為從重從快處理。也不會為了照顧某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的面子,而從輕處理張三。執(zhí)法者不受權(quán)力影響;如果受權(quán)力影響,做出了不利于或者有利于當(dāng)事人的決定,就會有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制對其決定提起復(fù)議,或者訴訟。所以,通過行政復(fù)議程序和司法程序,可以實(shí)現(xiàn)真正的有力的監(jiān)督,促使一線執(zhí)法者提高自己的執(zhí)法水平,并不受外在的權(quán)力的影響。

這樣的體制,要求決策、監(jiān)督與執(zhí)行分開,也要求監(jiān)督與決策、執(zhí)行分開。如果執(zhí)法者和決策者是一致的,執(zhí)法者在現(xiàn)場執(zhí)法,決策者可以通過遙控來干預(yù)執(zhí)法,要求執(zhí)法者從嚴(yán)或者從寬,甚至不處理。決策者可以根據(jù)當(dāng)時(shí)的政治形勢,可以根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢,要求執(zhí)法者放松執(zhí)法,或者嚴(yán)格執(zhí)法。比如為了招商引資,要求警察對外商的車輛不處罰,或者為了市容市貌加大處罰小商小販的力度,或者為了配合稅務(wù)大檢查,平時(shí)不檢查,領(lǐng)導(dǎo)要求大檢查時(shí)再進(jìn)行大檢查,或者執(zhí)法雷聲大雨點(diǎn)小等等。這時(shí)所謂的依法行政,就失去了意義,變成了依領(lǐng)導(dǎo)行政。所以,從體制上必須保持執(zhí)法者,尤其是一線執(zhí)法者的獨(dú)立性。不能與決策者糾纏在一起,尤其是不能把執(zhí)法業(yè)務(wù)和行政事務(wù)聯(lián)系在一起。執(zhí)法機(jī)關(guān)不是軍事機(jī)關(guān),也不是準(zhǔn)軍事機(jī)關(guān),不能依靠領(lǐng)導(dǎo)的命令來執(zhí)法,而是應(yīng)該依據(jù)當(dāng)時(shí)的情形和事實(shí),根據(jù)執(zhí)法者的經(jīng)驗(yàn)、相關(guān)法律要求等來具體掌握執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn);如果有爭議,則進(jìn)入相關(guān)的復(fù)議程序和司法程序。如果執(zhí)法者的領(lǐng)導(dǎo)是復(fù)議者,也是該案的初始處理決定者,那么行政復(fù)議程序就形同虛設(shè),只有司法程序才可以用。如果司法機(jī)關(guān)也不是一線的法官判案,而是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意思來判案,這時(shí)候,連司法程序都失去了法治的意義。

所以,良好的法治秩序,要依法行政,而依法行政的核心是,一線的執(zhí)法者依法行政,其行政領(lǐng)導(dǎo),尤其是決策者和復(fù)議者(監(jiān)督者),在職權(quán)上不存在命令與執(zhí)行的關(guān)系,而只有決策與執(zhí)行,執(zhí)行和監(jiān)督之間的平等的關(guān)系。執(zhí)行要依法,并且接受司法程序的監(jiān)督,而決策也一樣需要依法,并且接受相應(yīng)的程序監(jiān)督。只有這樣,決策權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力,才能夠真正依法實(shí)施,并且都受到依法監(jiān)督。

依法行政的關(guān)鍵是讓一線執(zhí)法者真正擁有執(zhí)法權(quán)

在我們國家,全國人大制定了很多法律,但是這些法律一般都很原則,很抽象,負(fù)責(zé)執(zhí)行的行政部門必須做出很多實(shí)施細(xì)則,而且這些實(shí)施細(xì)則基本上都是在省級單位落實(shí)的。而我國的法律,基本上都是在市縣一級得到落實(shí)的,各個(gè)市縣因?yàn)榍闆r差異很大,其工作重點(diǎn)也有很大差異,其結(jié)果是各個(gè)市縣都需要在不違背全國法律和省部級實(shí)施細(xì)則的前提下自己再創(chuàng)造很多實(shí)施規(guī)則,而這些往往都不是可以公開的。這就形成了一個(gè)錯位:法律的決策者是全國性的,細(xì)則決策者是省部級的,進(jìn)一步的解釋者是市縣一級的,而執(zhí)法者往往是最基層的。在這種情況下,執(zhí)法者的經(jīng)驗(yàn)和智慧,很難真正體現(xiàn)在立法、細(xì)則制定和紅頭文件的制定過程中去。其結(jié)果就是,很多法律,尤其是制定層次越高的法律,往往越難以得到執(zhí)行,而一線的執(zhí)法者,往往因級別太低而受制于當(dāng)?shù)氐男姓I(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)有很多任務(wù)需要處理,包括本地的很多問題,上級交辦的很多事情,這些都需要資源。其結(jié)果是,更多的資源會投放到當(dāng)?shù)仄仍诿冀薜膯栴}以及上級行政領(lǐng)導(dǎo)重視的問題上,一般法律要求的執(zhí)行,則由于資源不足,而不得不處于執(zhí)行不足的水平上。

在這種情況下,全國人大組織了很多次執(zhí)法大檢查,當(dāng)然是與有關(guān)部門配合的。于是,一線的執(zhí)法者,就會按照高層次政府的要求,定期把資源投放到執(zhí)法大檢查的項(xiàng)目里去。為了取得短期效果,執(zhí)法者當(dāng)然就會用簡單粗暴,甚至嚴(yán)厲打擊的勢態(tài),高調(diào)執(zhí)法,高線處罰。執(zhí)法變成了政治運(yùn)動,但是往往是雷聲大,雨點(diǎn)小,運(yùn)動一過,一切照舊。

為了解決這一問題,很多人認(rèn)為,可以讓執(zhí)法大檢查常規(guī)化,引入有效的激勵和動力機(jī)制,把“法治GDP”納入政績考核機(jī)制。這樣做,應(yīng)該說可以提升法治建設(shè)的檔次,并引起各級領(lǐng)導(dǎo)足夠的重視,尤其是可以吸納更多的資源投入到法治建設(shè)中來。但是,由于考核的是領(lǐng)導(dǎo),其結(jié)果是,執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法的監(jiān)督權(quán),更集中到領(lǐng)導(dǎo)手里。決策、執(zhí)行和監(jiān)督集中于領(lǐng)導(dǎo),其結(jié)果是,無法形成自愿公平公正開放的法治秩序,而只能是形成一個(gè)高壓形態(tài)高資源投入的強(qiáng)制的執(zhí)法秩序。這樣的秩序,在亂世,或者法治秩序全面被破壞的情況下,可以起到恢復(fù)秩序的作用,但對于形成良好的法治秩序,尤其是依法行政和建議法治政府,卻并無好處。強(qiáng)制秩序所內(nèi)涵的,執(zhí)法者面對權(quán)力無效,面對大多數(shù)的無權(quán)者也無效的難題依然存在,并且將繼續(xù)妨礙有效法治秩序的形成。

所以,要真正推動依法行政,建設(shè)良好的可持續(xù)的法治秩序,運(yùn)動式執(zhí)法不是正路,通過給領(lǐng)導(dǎo)加大壓力、對其進(jìn)行政績考核,也不是正途。正確的辦法,還是應(yīng)該完善和改革現(xiàn)有的立法、執(zhí)法和司法的體制,真正做到讓一線執(zhí)法者擁有真正的執(zhí)法權(quán),而且其智慧可以直接貢獻(xiàn)給立法者。尊重一線執(zhí)法者,控制行政領(lǐng)導(dǎo)影響一線執(zhí)法的權(quán)力,依靠復(fù)議和司法程序來監(jiān)督一線執(zhí)法者的權(quán)力,是建設(shè)良好法治秩序的核心技術(shù)。

(原題為:讓一線執(zhí)法者真正擁有執(zhí)法權(quán)) 

責(zé)任編輯:鄭瑜校對:總編室最后修改:
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