2008年5月12日四川汶川8級特大地震發(fā)生后,各級政府抗震救災(zāi)的初期響應(yīng)主要呈現(xiàn)以下五個特點:
第一,非??焖佟τ谶@樣一次特大地震災(zāi)害,一方面公民的自救和互救非常重要,另一方面外部或國家的救援更是特別關(guān)鍵的因素。中央政府的反應(yīng)非???,十幾分鐘之后國家地震局就發(fā)布了正式的地震消息,一個多小時之后中央做出響應(yīng),胡錦濤總書記做出批示,溫家寶總理奔赴抗震救災(zāi)前線,并且抗震救災(zāi)總指揮部也宣布成立。繼而國家減災(zāi)委員會啟動二級響應(yīng)。軍隊隨即也第一時間啟動應(yīng)急預(yù)案,并做好先期準(zhǔn)備和隨后的快速介入。當(dāng)晚中共中央政治局常委召開緊急會議研究部署抗震救災(zāi)工作。專業(yè)救援隊伍也于當(dāng)晚迅速抵達(dá)受災(zāi)地區(qū)。
第二,非常有效。各級政府的快速反應(yīng),使得救災(zāi)非常富有成效。在黨中央、國務(wù)院和中央軍委堅強領(lǐng)導(dǎo)下,也在各級政府、社會各方共同努力和密切配合下,抗震救災(zāi)各項工作取得了重要進(jìn)展。截至5月22日,已經(jīng)救出33434人;各級政府共投入抗震救災(zāi)資金139.75億元。其中,中央財政投入102.95億元,地方財政投入36.8億元;共接受國內(nèi)外捐款214.16億元,其中到賬125.79億元,已向災(zāi)區(qū)撥付19.15億元,并向災(zāi)區(qū)調(diào)運的救災(zāi)帳篷共計40.334萬頂、被子230.5884萬床、衣物305.2萬件,正調(diào)運災(zāi)區(qū)的還有第一批中央儲備糧抗震救災(zāi)計劃38.4萬噸,其中小麥15.24萬噸,稻谷23.16萬噸;受損電信基站累計25062個,已恢復(fù)23117個;光纜損毀里程24056皮長公里,已恢復(fù)13885皮長公里。
第三,以人為本。本次救災(zāi)初期響應(yīng)最核心目標(biāo)就是拯救生命,一方面盡一切努力搜救困在廢墟中的幸存者,另一方面調(diào)集醫(yī)療力量盡力救治受傷的群眾。據(jù)衛(wèi)生部報告,截至5月22日12時,因地震受傷住院治療合計68608人,已出院28497人,院內(nèi)死亡3444人,仍有33665人住院,從四川轉(zhuǎn)外省市治療3002人。更值得一提的是這次抗震救災(zāi)初期響應(yīng)中各有關(guān)方面已經(jīng)開始重視災(zāi)后群眾的心理救援,并且國務(wù)院還首次決定為這次大災(zāi)難中遇難同胞設(shè)立全國哀悼日(5月19-21日)。這些都充分體現(xiàn)我們政府執(zhí)政為民,一切救災(zāi)行動都以人為本,生命價值之上等理念。
第四,信息透明。本次地震震情、災(zāi)情、救災(zāi)行動等一切相關(guān)信息都高度透明。國務(wù)院新聞辦每天都有一場新聞發(fā)布會,四川省政府也舉行多場新聞發(fā)布會,中央及地方的廣播電臺、電視臺都全天候直播抗震救災(zāi)的最新進(jìn)展,其他平面媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體等也都高度關(guān)注并及時報道有關(guān)的災(zāi)害和救災(zāi)信息。特別是我們國家還開放境外媒體及時赴災(zāi)區(qū)參與報道。信息的充分透明共享既把災(zāi)后的各種謠言傳播限制在最小的范圍,也起到在全社會和全世界范圍自發(fā)的信息動員作用,調(diào)動各方共同參與救災(zāi)行動。
第五,協(xié)同應(yīng)對。這不僅包括國內(nèi)不同層級和不同部門的政府機構(gòu)之間相互協(xié)同,而且涉及政府與社會各類企事業(yè)單位和民間組織等之間的通力配合,還包括真誠接受各種國際人道主義援助。
先期成功的原因
第一,各級政府及其領(lǐng)導(dǎo)人親民、為民、以人為本的意識非常強烈。只有真正把人民的利益放在心上,政府及其領(lǐng)導(dǎo)人才能在大災(zāi)到來時真正心系災(zāi)區(qū),關(guān)心災(zāi)區(qū)人民的生命財產(chǎn)安全,才能快速響應(yīng),高效決策,協(xié)調(diào)各方,全力救災(zāi)。
第二,對于地震災(zāi)害,我們早就有一整套應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)預(yù)案。在2003年SARS發(fā)生之前,我們國家沒有總體應(yīng)急預(yù)案和《突發(fā)事件應(yīng)對法》,那時候的應(yīng)急管理主要是眾多部門各自為戰(zhàn),很多部門甚至根本就不重視應(yīng)急管理,各部門間更沒有形成協(xié)同應(yīng)對的網(wǎng)絡(luò)體系。即便如此,那時有一些系統(tǒng)還是比較先進(jìn)的,比如防汛抗旱和抗震救災(zāi)。由于有唐山大地震的經(jīng)驗教訓(xùn),因此我們國家早就開始重視抗震救災(zāi)方面的應(yīng)急管理工作,并加強了對地震災(zāi)害的準(zhǔn)備,該系統(tǒng)應(yīng)急管理在我們國家各部門應(yīng)急管理當(dāng)中是走在前列的。唐山大地震以后,我們國家的各級政府紛紛成立地震局,它們負(fù)責(zé)日常地震的監(jiān)測、分析、準(zhǔn)備和救援等等。這一套系統(tǒng)還是相對比較完善的。有了專門的應(yīng)急系統(tǒng)與應(yīng)急預(yù)案,地震災(zāi)害后的先期響應(yīng)就會比較快捷。今年年初南方雨雪災(zāi)害時,我們國家雖有整體的應(yīng)急預(yù)案,但是我們當(dāng)時還沒有這種冰凍雨雪災(zāi)害的專項應(yīng)急預(yù)案,因此它的先期響應(yīng)就缺乏專門負(fù)責(zé)機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制的支撐,從而在前期難以做到快捷高效。
第三,本次汶川大地震是突然爆發(fā)而且震級非常高, 初步判斷7.6級,很快調(diào)整為7.8級(后來進(jìn)一步調(diào)整為8級)。1976年我們就有過大致相同震情的唐山大地震,所以這就使人們很清楚這次災(zāi)害大致會有多么嚴(yán)重。從我們應(yīng)急管理和危機管理研究的角度來看,雖然這次地震的災(zāi)害威脅巨大,但是對于一個先期響應(yīng)的決策者來講還是比較容易做出決策的,因為他對于這樣一個災(zāi)害發(fā)生后的風(fēng)險是有一個相對確定性把握的。當(dāng)然這次地震災(zāi)害還是有一些不確定因素,比如這次地震震情后來發(fā)現(xiàn)比唐山大地震還要厲害,其未來實際的綜合災(zāi)害損失有可能比唐山大地震還要嚴(yán)重。并且這次災(zāi)害可能還有一些新的特點。當(dāng)年唐山大地震發(fā)生在一個中心城市的下面,人口密度大;而這次災(zāi)害中心區(qū)是在一個山區(qū)和一個更大的地理范圍,地震的次生地質(zhì)災(zāi)害會非常嚴(yán)重,交通與通訊等受損后的恢復(fù)將更加艱難。因此,此次地震人員喪亡也許不如唐山大地震,但其救災(zāi)的難度可能要大大增加??傮w來看,雖然此次地震災(zāi)害是巨大的,但及早進(jìn)行先期響應(yīng)的決策難度并不大,所以這次災(zāi)害能夠立即引起各級政府和社會各界的廣泛高度關(guān)注。
尚存的問題
第一,國家減災(zāi)委災(zāi)害救助的先期響應(yīng)級別是二級響應(yīng),級別不夠到位,當(dāng)然當(dāng)天夜里很快改為一級。這反映了我們在自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案的分級標(biāo)準(zhǔn)及其災(zāi)害風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)方面還存在一定的缺陷。其實這個問題在南方冰凍雨雪災(zāi)害時就已經(jīng)暴露。1月下旬在災(zāi)害情況已經(jīng)非常嚴(yán)重的情況下,國家層面啟動的自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案只是四級,因為它的標(biāo)準(zhǔn)所關(guān)注的是一個省范圍內(nèi)的人員和財產(chǎn)損失狀況,而沒有站在跨區(qū)域、甚至全國范圍的角度來設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。如果單看各個省,可能問題還不是很嚴(yán)重,也許四級就可以了,但如果已經(jīng)威脅到一個更大的范圍了,那么再遵循這一套標(biāo)準(zhǔn)就不行了。所以,這就反映了我們必須盡快修正自然災(zāi)害應(yīng)急救助預(yù)案中的預(yù)警與響應(yīng)分級標(biāo)準(zhǔn)。
第二,本次災(zāi)害后,我們已經(jīng)是全國動員,全黨動員,《人民日報》發(fā)表社論文章《緊急行動起來!》,并且有軍事力量的大規(guī)模介入,但在這種情況下,我們并沒有宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。雖然我們的《突發(fā)事件應(yīng)對法》里面有規(guī)定,當(dāng)一般的應(yīng)急預(yù)案不能解決問題的時候,可以宣布進(jìn)入緊急狀態(tài);憲法也規(guī)定了緊急狀態(tài)的相關(guān)條款。但到目前為止,我們在適用緊急狀態(tài)方面并沒有具體的法律規(guī)定。我們甚至有一種傾向認(rèn)為,這種緊急狀態(tài)等同于戒嚴(yán)狀態(tài),并擔(dān)心宣布緊急狀態(tài)會產(chǎn)生負(fù)面影響。實際上,現(xiàn)在就是一個緊急狀態(tài),政府又不去宣布,而是用黨和政府號召的方式來代替。這從長遠(yuǎn)來講并不規(guī)范。更加規(guī)范化的應(yīng)對則是,在特大災(zāi)害即將來臨或已經(jīng)來臨時,當(dāng)一般的國家突發(fā)事件應(yīng)對法和應(yīng)急預(yù)案都不能或可能不足于解決問題時,由國務(wù)院或全國人大常委會宣布某些地區(qū)、行業(yè)或者全國范圍進(jìn)入緊急狀態(tài)。政府如果不宣布,后期的許多法律和跟進(jìn)措施就不容易及時到位或者沒有法律根據(jù)。及時宣布則既能起到法律動員的作用,也能為隨后及時跟進(jìn)有關(guān)特別強制措施提供充分的法律根據(jù),同時還能規(guī)范有關(guān)強制措施的運用,保護(hù)公民和有關(guān)法人的合法權(quán)益,避免對社會造成不必要的過當(dāng)傷害。
第三,這次災(zāi)害的初期應(yīng)對過程中,發(fā)揮抗震救災(zāi)及其他有關(guān)領(lǐng)域?qū)<易饔玫膽?yīng)急決策咨詢機制啟動滯后。本來災(zāi)害一發(fā)生,我們就應(yīng)該啟動有關(guān)的專家咨詢機制,但直到5月21日,國家汶川地震專家委員會才宣告正式成立。這對我們的初期科學(xué)應(yīng)對有關(guān)的災(zāi)害是不利的。第四,我們固有最大的脆弱性是事發(fā)前的風(fēng)險感知往往很慢。這一次我們的初期應(yīng)急響應(yīng)很成功固然讓我們很欣慰,但也不可沾沾自喜,對自己應(yīng)急管理中固有的脆弱性視而不見。我們平常最大的問題是事前的風(fēng)險感知往往較慢。這次地震的總體震情是不需要逐級匯報的,中央政府可以第一時間獲知信息,而其后的具體災(zāi)情及其有關(guān)次生災(zāi)害、其他種類的災(zāi)害或突發(fā)事件的有關(guān)信息往往都需要逐級向上匯報以后中央政府才能感知。在這種情況下,政府的反應(yīng)通常會比較慢。因此我們這方面的弱點依然急需改進(jìn)。這就需要我們能全面引入風(fēng)險管理的有關(guān)理念與機制,真正關(guān)口前移,在包括地震在內(nèi)的各個領(lǐng)域加強風(fēng)險信息的監(jiān)測、報告、分析、預(yù)警與發(fā)布,才能提高政府和我們整個社會及早的風(fēng)險感知能力,我們的應(yīng)急管理體系才能真正健全和完善。
下一步的思考
目前救災(zāi)工作雖然依然要繼續(xù)搜救幸存者,但工作重心要轉(zhuǎn)為災(zāi)區(qū)群眾的妥善安置和有關(guān)的災(zāi)后重建。這將是一個更為長期更加復(fù)雜和更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這里主要提出以下六點建議供有關(guān)方面參考:
第一,繼續(xù)充分發(fā)揮政府內(nèi)部、政府和社會、國內(nèi)與國際等多方協(xié)同應(yīng)對機制的作用,充分利用外部援助和上級政府的有關(guān)支持,同時也更需要強調(diào)我們國家特別是災(zāi)區(qū)政府和當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位及每位百姓的自立自強精神。從中央政府及外部援助力量的角度看,他們有責(zé)任有義務(wù)為災(zāi)區(qū)及時提供一切必要的援助,但從災(zāi)區(qū)政府和當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位及百姓的角度看,他們也絕不能停留在等靠要上,還要充分發(fā)揮自身的積極性和能動性,盡一切努力自我救助、互相救助,從而真正自立自強,提高災(zāi)區(qū)群眾的安置效率和恢復(fù)重建速度,提升地方形象,以獲得更多的外部理解、支持和幫助。
第二,既要充分發(fā)揮國家及地方專業(yè)防疫部門的作用,更要加大對災(zāi)區(qū)群眾防疫和應(yīng)對可能疫情的宣教工作,以避免大災(zāi)之后有大疫。要把我們的防疫戰(zhàn)略策略落到實處,就必須特別關(guān)注對各個安置點群眾的防疫宣傳教育,讓他們養(yǎng)成個人衛(wèi)生的好習(xí)慣,知曉有哪些公共衛(wèi)生風(fēng)險,也了解如何規(guī)避這些風(fēng)險,還知道萬一大的流行病爆發(fā)該如何理性行動。第三,充分發(fā)揮已在救災(zāi)前線的專業(yè)心理救援專家對當(dāng)?shù)刂驹刚叩呐嘤?xùn)作用,在當(dāng)?shù)亟M織起更大規(guī)模的心理干預(yù)隊伍,以滿足災(zāi)區(qū)群眾未來長期大量的心理救助及撫慰需要。并且可以要求當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門制定工作機制,并組織社會力量建立心理撫慰基金,為災(zāi)后長期的心理撫慰工作提供人力與資金保障。具體而言,其一,地震造成許多家庭破碎,對喪失家庭成員的民眾,尤其是地震中孤兒、孤殘、孤老、喪失孩子的父母的心理撫慰工作需要長期開展下去。其二,正在組織實施救援的專業(yè)心理救援隊所能覆蓋的范圍有限、滯留的時間有限,因此,需要及早組織當(dāng)?shù)氐男睦砭仍驹刚哧犖?,并請這些專家對他們進(jìn)行快速而有效的專業(yè)培訓(xùn),便于災(zāi)后一對一心理撫慰工作的持續(xù)開展。
第三,要充分利用社會上致力于慈善事業(yè)的知名人士與基金組織,爭取為災(zāi)后的心理撫慰與孤兒收養(yǎng)等工作儲備專項基金。
第四,切實貫徹“以人為本”的執(zhí)政理念,積極探索改變地震預(yù)警信息發(fā)布方面的傳統(tǒng)觀念與做法?,F(xiàn)在臨震預(yù)報很難,但中長期地震預(yù)報的可靠性較高。因此我們可以更加重視發(fā)布一定區(qū)域的中長期地震預(yù)報,以便讓社會各方對所在區(qū)域未來可能的地震風(fēng)險及早認(rèn)知并自發(fā)采取相應(yīng)的準(zhǔn)備舉措。如果某些個別時候能比較準(zhǔn)確地做臨震預(yù)報,也可以考慮采用類似天氣預(yù)報的做法,對地震預(yù)測信息采用“幾率為百分之多少”的方式告知,或采取其他婉轉(zhuǎn)的方式告知公眾有關(guān)的臨震風(fēng)險及自救互救知識。這樣雖然也可能有一定的經(jīng)濟(jì)社會成本,但可以大大減少我們防震減災(zāi)方面的脆弱性,也可以大大化解我們政府的有關(guān)責(zé)任風(fēng)險,更能體現(xiàn)我們對生命價值的高度關(guān)心。
第五,充分研究建立政策性巨災(zāi)風(fēng)險保障機制問題,提高巨災(zāi)風(fēng)險應(yīng)對能力。年初冰雪災(zāi)害造成了1516.5億元的巨額經(jīng)濟(jì)損失,但由于沒有巨災(zāi)保險體制,目前預(yù)計保險公司僅可賠付35.19億元。此次地震損失的最終評估結(jié)果尚未得出,但是財產(chǎn)險一般將海嘯、地震等巨災(zāi)風(fēng)險列為除外責(zé)任條款,人身險一般不單獨涉及地震內(nèi)容,巨災(zāi)風(fēng)險的共擔(dān)機制缺乏,最終影響恢復(fù)重建能力。國際上的有關(guān)做法是建立政府支持下的巨災(zāi)保險制度,在財政、稅收方面給與優(yōu)惠,并通過再保險機制進(jìn)行更廣范圍內(nèi)的風(fēng)險分?jǐn)?。鑒于此,首先,按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》的要求,盡快建立國家巨災(zāi)風(fēng)險保障體系,提高災(zāi)害應(yīng)對的國家能力。其次,利用政府財政資金作為種子基金,通過財政撥款、發(fā)行特定巨災(zāi)公債、社會資金、保險費用,建立巨災(zāi)保險基金。第三,考慮充分利用國內(nèi)、國際再保險資源問題。充分利用國內(nèi)、國際再保險市場機制,將巨災(zāi)風(fēng)險在更大的的范圍內(nèi)分散,使國家應(yīng)對巨災(zāi)的基金獲得更高程度的保障。
第六,充分吸取近來我們突發(fā)事件應(yīng)對當(dāng)中的有關(guān)經(jīng)驗與教訓(xùn),盡快修改完善我們國家的突發(fā)事件應(yīng)對法、國家總體應(yīng)急預(yù)案、自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案及其他相關(guān)專項預(yù)案和部門預(yù)案,特別是對其中的預(yù)警與相應(yīng)分級的標(biāo)準(zhǔn)要進(jìn)行必要的修改,并且在條件成熟時盡快制定并頒布專門的緊急狀態(tài)立法,以充分準(zhǔn)備并有效應(yīng)對比目前法律界定的特別重大事件災(zāi)害還要嚴(yán)重的個別極端巨災(zāi)事件。
(作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策研究所副所長、副教授)
已有0人發(fā)表了評論