何包鋼：我們繼續(xù)討論。下一位是清華大學的彭宗超教授。彭宗超教授剛出了一本《聽證制度》的書，汪教授也剛剛出了立法聽證的書，這是新領域，大家都有專著出來了，我感到非常欽佩。彭教授有一個特點，他曾從政治參與的角度講聽證，這一次是從公共治理的角度講聽證制度。有請！

彭宗超：首先我非常感謝何教授對我的邀請，給我提供這么很好的機會，見到很多老朋友，并能夠結(jié)識很多新的朋友。但是很遺憾，今天上午我沒參加這個會，所以我錯過了向大家學習的機會。我想給大家介紹一下我們這幾年在聽證方面的一些研究。其實，關于聽證研究，國內(nèi)應該說做得比較早的是上海朱教授他們，甚至他們應該說是最早從學術(shù)的角度做的，他們得到了福特基金會的資助。從我們來說，我1999年在北大畢業(yè)到清華做博士后，跟我的合作導師薛瀾教授一起關注我們中國剛剛興起的聽證制度。主要進行了兩年的研究，我們現(xiàn)在向大家展示的成果其實主要是在那個期間形成的。那么在這之后，我留清華以后實際上工作重心有所轉(zhuǎn)移，我對這塊已經(jīng)投入得很不夠了，所以能有今天學習的機會非常難得。那個期間做的研究我們大致是這么一個考慮。像朱教授他們比較關注的是行政處罰領域的聽證。我們覺得在行政處罰領域沒有專長，因為我不是學行政法的。我們當時主要關注兩個領域，一個是價格聽證，還有一個是立法聽證。我們之所以這樣選擇，除了我們沒有行政法的背景之外，其實還有一個很重要的考量，我們覺得它們在一次性決策當中涉及的公眾的范圍更廣泛一點。我們更想從一個公共政策的角度把聽證制度看作公共決策過程當中的機制，從公共政策的角度來進行分析。

那么初期的時候我們的研究主要是比較偏重從公眾參與的角度，看聽證制度在政策過程當中的參與和有了參與和沒有參與效果有什么一樣，這算前期的研究。但是后來我們發(fā)現(xiàn)它所帶來的社會影響比較廣泛。好比說聽證其實有一個核心的定位，不是在于參與，實際上它是要尋求一種社會公正。因為有了這么一個機制，各方面的利益主體，就有這么一個機會，就有這么一個平臺可以相互交流，然后進而可能會影響最后的決策，使得我們往公共決策方面走。同時，這也實際上是向社會公開了，透明了。雖然還有一些方面，我想可能會涉及到的是進入決策過程當中不僅是有關利益主體在參與，實際上有關專家也在參與，他們可能會使決策變得更加理性，或者我們通俗地話說比較科學。然后還有一個，我們有了這個后，慢慢的老百姓對我們的要求就提高了，說你既然搞的話就不能白搞，你要有效益，你要有規(guī)范，所以他對我們決策的規(guī)范性和有效性也進而會產(chǎn)生影響。所以我們感覺到中國聽證制度在它發(fā)展的過程當中，初期最大的瓶頸是解決制度建構(gòu)。而制度建構(gòu)的背后，可能是功能的定位。我們要讓我們的聽證制度干什么，要發(fā)揮什么樣的作用，是讓更多的人去發(fā)揮公正公開透明參與，還是說我們更讓它去實現(xiàn)專家的參與，理性的決策，規(guī)范的決策，還有有效的決策。到底是更集中于這些功能當中的哪些方面。

為此在我們的研究里面，就是說我們想用功能定位統(tǒng)帥制度的建構(gòu)，從這么一個總線，或者是總體的思路去觀察我們中國現(xiàn)有的制度。當然我們選擇的領域是價格聽證和立法聽證。那么在這兩個領域的研究當中我們的一個最主要的發(fā)現(xiàn)是，我們覺得在價格聽證這個領域，就是說從我們?nèi)ズ芏嗟胤阶鰧嵉卣{(diào)研來看，我們發(fā)現(xiàn)很大的問題是在于我們的價格聽證做得早，但是我們的功能定位比較偏重于我們剛才所說的后三項功能。就是說實際上是偏重于相對技術(shù)化的功能，就是怎么樣做得讓更多的專家參與，相對規(guī)范一點，然后決策效率高一點。而對聽證的前三項價值性更重要的功能定位，像公正，還有參與透明這些方面，做得相對來說要差一些。

而立法聽證跟這個恰恰相反，立法聽證從我們的調(diào)研來看，各個地方恰恰是更多地去偏重前三項功能。我們在追求民主，看起來聽證更多的是談民主的問題，那么跟民主更相關的前三項功能里面我們立法聽證更突出。我們當時想為什么有這樣的差別，后來我們總結(jié)，我們發(fā)現(xiàn)因為聽證在中國是處于一個早期的，是一個初創(chuàng)的一個階段，大家對這個東西都還很不了解。特別是我們的物價部門就是價格管理部門，他們很多是在被動地執(zhí)行我們國家的有關政策，國家的法律，國家的立法，國家的價格法。然后他們對聽證要做什么一開始了解不夠，我們的聽證組織者在這塊了解不夠，就是功能定位到底是干什么的，他們了解不夠。有一些地方價格聽證的組織者甚至覺得聽證還是一個推卸責任的辦法，因為過去都是政府做，大家不滿意最后都推到政府身上，現(xiàn)在有了聽證，好了，你看你不接受也不行，如果出了問題那也是大家出了問題。

所以他們對前三項功能方面真正公開做得少，在公正決策這塊相對差一些。當然我們也不排斥說有些地方后來做了很好的嘗試，像青島、廣州，還有我們國家的鐵路票價聽證會，像這些他們做得比較透明一些。而我們的立法部門為什么功能定位做得相對好一點呢，更多地偏重于前面的三項功能呢？一個很重要的原因是聽證工作者本身是學法律的，他們對聽證的核心精神是什么等理解得比較到位。所以他們做的時候更多的是偏前三項功能。但是他們也有一個很大的問題，就是對具體的要求規(guī)定得不健全。往往在具體的一次立法聽證實踐當中才做這個事情。這些是我們在觀察立法聽證和價格聽證，得出的一些主要的看法。那么最后實際上我們在對這么一個聽證來做分析的時候，很想找一個理論的視角來進行觀察。后來我們就覺得治理的理論好像是比較合適一點，當然這是我們的看法，不一定合適，大家能夠給我們提出批評是最好的。

為什么說治理的理論跟我們講的相合呢。治理關注的是一個決策，一個公共事物的治理，不僅僅是政府一家的管理，它實際上是需要政府、社會和企業(yè)各方來有效地、有機地、協(xié)調(diào)地參與。而我們聽證是公共決策當中重要的環(huán)節(jié)之一。而公共決策恰巧是公共治理當中最核心的手段。所以我們覺得這個聽證最后其實跟這種治理的機制是很合拍的。我們看了一下關于治理主要的原則跟我們剛才所說的聽證的那幾個功能的定位，它們有很強的一種對應關系。我們對這個也做了理論上的探索，我們發(fā)現(xiàn)他們之間的確是有很強的對應關系。所以我們選擇公共治理的角度來作為我們最后的理論支撐?？梢哉f我們這個研究基本上采取了一個歸納法，不是演繹法，不是一開始拿治理的理論來研究它，而是先從一個視角出發(fā)，做實地的研究，然后我們從理論上做一個研究，做一個提升，最后我們總體上來說認為，聽證是中國公共治理，或者叫公共治理結(jié)構(gòu)，或者叫公共治理方式的一個重大變化。那么盡管現(xiàn)在它影響的范圍，像史教授講的并不是很廣泛，特別是國家層面實際上運用的還不多，但畢竟它是一個開端。而且十六大把它作為推薦的一個制度設計提出來的。所以我個人覺得在將來的時間里面，這個制度設計可能不僅會在我們今天的行政處罰中推行，就是行政處罰聽證現(xiàn)在可能也面臨擴大范圍的問題，今天這里有提案涉及到這個問題。也就是說聽證肯定要擴大范圍，不僅是在行政處罰領域，在價格決策領域，在立法領域，可能都會在更廣泛的領域，甚至我們的一個看法是有可能在我們的黨的人事政策里面將來也有拓展的必要空間。這是我們希望看到的一個情況。

當然這并不是說我們有了聽證就能夠解決所有的問題，未必是這樣。因為聽證一旦成為決策的制度規(guī)則，它就可能會形成一種新的制度下面的博弈行為的負面的效益。好比說，可能很多人在新的規(guī)則下面都盡可能地影響聽證代表，這樣，聽證代表選拔及其工作的公正性、合理性、有效性慢慢都會成為很大的問題。所以這里一系列的問題可能都會隨之而來。但是我想它是作為實現(xiàn)我們目的的至少說是有效的一種機制，那么根據(jù)成本收益，將來我們做很好分析的話或許我們可以實現(xiàn)的收益多大，將來能對我們公共決策的效益，公共治理的效益到底有什么樣的影響，這方面說實話我們的研究還沒有涉及，但是讓我們后面的學生，我們的MPA學生，實際上是我們秦皇島市物價局的楊局長，我強烈地建議他做這個問題的研究。因為他有很好的材料，實戰(zhàn)的經(jīng)驗。然后從成本-收益分析的角度能夠做一個深入的研究，這可能對我們將來的制度建構(gòu)提供強有力的依據(jù)。我希望看到有這一天，看到我們聽證制度研究和民主制度研究有一個很好的發(fā)展。謝謝各位！