何包鋼：我們繼續(xù)討論。下一位是清華大學(xué)的彭宗超教授。彭宗超教授剛出了一本《聽(tīng)證制度》的書(shū)，汪教授也剛剛出了立法聽(tīng)證的書(shū)，這是新領(lǐng)域，大家都有專(zhuān)著出來(lái)了，我感到非常欽佩。彭教授有一個(gè)特點(diǎn)，他曾從政治參與的角度講聽(tīng)證，這一次是從公共治理的角度講聽(tīng)證制度。有請(qǐng)！

彭宗超：首先我非常感謝何教授對(duì)我的邀請(qǐng)，給我提供這么很好的機(jī)會(huì)，見(jiàn)到很多老朋友，并能夠結(jié)識(shí)很多新的朋友。但是很遺憾，今天上午我沒(méi)參加這個(gè)會(huì)，所以我錯(cuò)過(guò)了向大家學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。我想給大家介紹一下我們這幾年在聽(tīng)證方面的一些研究。其實(shí)，關(guān)于聽(tīng)證研究，國(guó)內(nèi)應(yīng)該說(shuō)做得比較早的是上海朱教授他們，甚至他們應(yīng)該說(shuō)是最早從學(xué)術(shù)的角度做的，他們得到了福特基金會(huì)的資助。從我們來(lái)說(shuō)，我1999年在北大畢業(yè)到清華做博士后，跟我的合作導(dǎo)師薛瀾教授一起關(guān)注我們中國(guó)剛剛興起的聽(tīng)證制度。主要進(jìn)行了兩年的研究，我們現(xiàn)在向大家展示的成果其實(shí)主要是在那個(gè)期間形成的。那么在這之后，我留清華以后實(shí)際上工作重心有所轉(zhuǎn)移，我對(duì)這塊已經(jīng)投入得很不夠了，所以能有今天學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)非常難得。那個(gè)期間做的研究我們大致是這么一個(gè)考慮。像朱教授他們比較關(guān)注的是行政處罰領(lǐng)域的聽(tīng)證。我們覺(jué)得在行政處罰領(lǐng)域沒(méi)有專(zhuān)長(zhǎng)，因?yàn)槲也皇菍W(xué)行政法的。我們當(dāng)時(shí)主要關(guān)注兩個(gè)領(lǐng)域，一個(gè)是價(jià)格聽(tīng)證，還有一個(gè)是立法聽(tīng)證。我們之所以這樣選擇，除了我們沒(méi)有行政法的背景之外，其實(shí)還有一個(gè)很重要的考量，我們覺(jué)得它們?cè)谝淮涡詻Q策當(dāng)中涉及的公眾的范圍更廣泛一點(diǎn)。我們更想從一個(gè)公共政策的角度把聽(tīng)證制度看作公共決策過(guò)程當(dāng)中的機(jī)制，從公共政策的角度來(lái)進(jìn)行分析。

那么初期的時(shí)候我們的研究主要是比較偏重從公眾參與的角度，看聽(tīng)證制度在政策過(guò)程當(dāng)中的參與和有了參與和沒(méi)有參與效果有什么一樣，這算前期的研究。但是后來(lái)我們發(fā)現(xiàn)它所帶來(lái)的社會(huì)影響比較廣泛。好比說(shuō)聽(tīng)證其實(shí)有一個(gè)核心的定位，不是在于參與，實(shí)際上它是要尋求一種社會(huì)公正。因?yàn)橛辛诉@么一個(gè)機(jī)制，各方面的利益主體，就有這么一個(gè)機(jī)會(huì)，就有這么一個(gè)平臺(tái)可以相互交流，然后進(jìn)而可能會(huì)影響最后的決策，使得我們往公共決策方面走。同時(shí)，這也實(shí)際上是向社會(huì)公開(kāi)了，透明了。雖然還有一些方面，我想可能會(huì)涉及到的是進(jìn)入決策過(guò)程當(dāng)中不僅是有關(guān)利益主體在參與，實(shí)際上有關(guān)專(zhuān)家也在參與，他們可能會(huì)使決策變得更加理性，或者我們通俗地話(huà)說(shuō)比較科學(xué)。然后還有一個(gè)，我們有了這個(gè)后，慢慢的老百姓對(duì)我們的要求就提高了，說(shuō)你既然搞的話(huà)就不能白搞，你要有效益，你要有規(guī)范，所以他對(duì)我們決策的規(guī)范性和有效性也進(jìn)而會(huì)產(chǎn)生影響。所以我們感覺(jué)到中國(guó)聽(tīng)證制度在它發(fā)展的過(guò)程當(dāng)中，初期最大的瓶頸是解決制度建構(gòu)。而制度建構(gòu)的背后，可能是功能的定位。我們要讓我們的聽(tīng)證制度干什么，要發(fā)揮什么樣的作用，是讓更多的人去發(fā)揮公正公開(kāi)透明參與，還是說(shuō)我們更讓它去實(shí)現(xiàn)專(zhuān)家的參與，理性的決策，規(guī)范的決策，還有有效的決策。到底是更集中于這些功能當(dāng)中的哪些方面。

為此在我們的研究里面，就是說(shuō)我們想用功能定位統(tǒng)帥制度的建構(gòu)，從這么一個(gè)總線(xiàn)，或者是總體的思路去觀(guān)察我們中國(guó)現(xiàn)有的制度。當(dāng)然我們選擇的領(lǐng)域是價(jià)格聽(tīng)證和立法聽(tīng)證。那么在這兩個(gè)領(lǐng)域的研究當(dāng)中我們的一個(gè)最主要的發(fā)現(xiàn)是，我們覺(jué)得在價(jià)格聽(tīng)證這個(gè)領(lǐng)域，就是說(shuō)從我們?nèi)ズ芏嗟胤阶鰧?shí)地調(diào)研來(lái)看，我們發(fā)現(xiàn)很大的問(wèn)題是在于我們的價(jià)格聽(tīng)證做得早，但是我們的功能定位比較偏重于我們剛才所說(shuō)的后三項(xiàng)功能。就是說(shuō)實(shí)際上是偏重于相對(duì)技術(shù)化的功能，就是怎么樣做得讓更多的專(zhuān)家參與，相對(duì)規(guī)范一點(diǎn)，然后決策效率高一點(diǎn)。而對(duì)聽(tīng)證的前三項(xiàng)價(jià)值性更重要的功能定位，像公正，還有參與透明這些方面，做得相對(duì)來(lái)說(shuō)要差一些。

而立法聽(tīng)證跟這個(gè)恰恰相反，立法聽(tīng)證從我們的調(diào)研來(lái)看，各個(gè)地方恰恰是更多地去偏重前三項(xiàng)功能。我們?cè)谧非竺裰?，看起?lái)聽(tīng)證更多的是談民主的問(wèn)題，那么跟民主更相關(guān)的前三項(xiàng)功能里面我們立法聽(tīng)證更突出。我們當(dāng)時(shí)想為什么有這樣的差別，后來(lái)我們總結(jié)，我們發(fā)現(xiàn)因?yàn)槁?tīng)證在中國(guó)是處于一個(gè)早期的，是一個(gè)初創(chuàng)的一個(gè)階段，大家對(duì)這個(gè)東西都還很不了解。特別是我們的物價(jià)部門(mén)就是價(jià)格管理部門(mén)，他們很多是在被動(dòng)地執(zhí)行我們國(guó)家的有關(guān)政策，國(guó)家的法律，國(guó)家的立法，國(guó)家的價(jià)格法。然后他們對(duì)聽(tīng)證要做什么一開(kāi)始了解不夠，我們的聽(tīng)證組織者在這塊了解不夠，就是功能定位到底是干什么的，他們了解不夠。有一些地方價(jià)格聽(tīng)證的組織者甚至覺(jué)得聽(tīng)證還是一個(gè)推卸責(zé)任的辦法，因?yàn)檫^(guò)去都是政府做，大家不滿(mǎn)意最后都推到政府身上，現(xiàn)在有了聽(tīng)證，好了，你看你不接受也不行，如果出了問(wèn)題那也是大家出了問(wèn)題。

所以他們對(duì)前三項(xiàng)功能方面真正公開(kāi)做得少，在公正決策這塊相對(duì)差一些。當(dāng)然我們也不排斥說(shuō)有些地方后來(lái)做了很好的嘗試，像青島、廣州，還有我們國(guó)家的鐵路票價(jià)聽(tīng)證會(huì)，像這些他們做得比較透明一些。而我們的立法部門(mén)為什么功能定位做得相對(duì)好一點(diǎn)呢，更多地偏重于前面的三項(xiàng)功能呢？一個(gè)很重要的原因是聽(tīng)證工作者本身是學(xué)法律的，他們對(duì)聽(tīng)證的核心精神是什么等理解得比較到位。所以他們做的時(shí)候更多的是偏前三項(xiàng)功能。但是他們也有一個(gè)很大的問(wèn)題，就是對(duì)具體的要求規(guī)定得不健全。往往在具體的一次立法聽(tīng)證實(shí)踐當(dāng)中才做這個(gè)事情。這些是我們?cè)谟^(guān)察立法聽(tīng)證和價(jià)格聽(tīng)證，得出的一些主要的看法。那么最后實(shí)際上我們?cè)趯?duì)這么一個(gè)聽(tīng)證來(lái)做分析的時(shí)候，很想找一個(gè)理論的視角來(lái)進(jìn)行觀(guān)察。后來(lái)我們就覺(jué)得治理的理論好像是比較合適一點(diǎn)，當(dāng)然這是我們的看法，不一定合適，大家能夠給我們提出批評(píng)是最好的。

為什么說(shuō)治理的理論跟我們講的相合呢。治理關(guān)注的是一個(gè)決策，一個(gè)公共事物的治理，不僅僅是政府一家的管理，它實(shí)際上是需要政府、社會(huì)和企業(yè)各方來(lái)有效地、有機(jī)地、協(xié)調(diào)地參與。而我們聽(tīng)證是公共決策當(dāng)中重要的環(huán)節(jié)之一。而公共決策恰巧是公共治理當(dāng)中最核心的手段。所以我們覺(jué)得這個(gè)聽(tīng)證最后其實(shí)跟這種治理的機(jī)制是很合拍的。我們看了一下關(guān)于治理主要的原則跟我們剛才所說(shuō)的聽(tīng)證的那幾個(gè)功能的定位，它們有很強(qiáng)的一種對(duì)應(yīng)關(guān)系。我們對(duì)這個(gè)也做了理論上的探索，我們發(fā)現(xiàn)他們之間的確是有很強(qiáng)的對(duì)應(yīng)關(guān)系。所以我們選擇公共治理的角度來(lái)作為我們最后的理論支撐?？梢哉f(shuō)我們這個(gè)研究基本上采取了一個(gè)歸納法，不是演繹法，不是一開(kāi)始拿治理的理論來(lái)研究它，而是先從一個(gè)視角出發(fā)，做實(shí)地的研究，然后我們從理論上做一個(gè)研究，做一個(gè)提升，最后我們總體上來(lái)說(shuō)認(rèn)為，聽(tīng)證是中國(guó)公共治理，或者叫公共治理結(jié)構(gòu)，或者叫公共治理方式的一個(gè)重大變化。那么盡管現(xiàn)在它影響的范圍，像史教授講的并不是很廣泛，特別是國(guó)家層面實(shí)際上運(yùn)用的還不多，但畢竟它是一個(gè)開(kāi)端。而且十六大把它作為推薦的一個(gè)制度設(shè)計(jì)提出來(lái)的。所以我個(gè)人覺(jué)得在將來(lái)的時(shí)間里面，這個(gè)制度設(shè)計(jì)可能不僅會(huì)在我們今天的行政處罰中推行，就是行政處罰聽(tīng)證現(xiàn)在可能也面臨擴(kuò)大范圍的問(wèn)題，今天這里有提案涉及到這個(gè)問(wèn)題。也就是說(shuō)聽(tīng)證肯定要擴(kuò)大范圍，不僅是在行政處罰領(lǐng)域，在價(jià)格決策領(lǐng)域，在立法領(lǐng)域，可能都會(huì)在更廣泛的領(lǐng)域，甚至我們的一個(gè)看法是有可能在我們的黨的人事政策里面將來(lái)也有拓展的必要空間。這是我們希望看到的一個(gè)情況。

當(dāng)然這并不是說(shuō)我們有了聽(tīng)證就能夠解決所有的問(wèn)題，未必是這樣。因?yàn)槁?tīng)證一旦成為決策的制度規(guī)則，它就可能會(huì)形成一種新的制度下面的博弈行為的負(fù)面的效益。好比說(shuō)，可能很多人在新的規(guī)則下面都盡可能地影響聽(tīng)證代表，這樣，聽(tīng)證代表選拔及其工作的公正性、合理性、有效性慢慢都會(huì)成為很大的問(wèn)題。所以這里一系列的問(wèn)題可能都會(huì)隨之而來(lái)。但是我想它是作為實(shí)現(xiàn)我們目的的至少說(shuō)是有效的一種機(jī)制，那么根據(jù)成本收益，將來(lái)我們做很好分析的話(huà)或許我們可以實(shí)現(xiàn)的收益多大，將來(lái)能對(duì)我們公共決策的效益，公共治理的效益到底有什么樣的影響，這方面說(shuō)實(shí)話(huà)我們的研究還沒(méi)有涉及，但是讓我們后面的學(xué)生，我們的MPA學(xué)生，實(shí)際上是我們秦皇島市物價(jià)局的楊局長(zhǎng)，我強(qiáng)烈地建議他做這個(gè)問(wèn)題的研究。因?yàn)樗泻芎玫牟牧希瑢?shí)戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)。然后從成本-收益分析的角度能夠做一個(gè)深入的研究，這可能對(duì)我們將來(lái)的制度建構(gòu)提供強(qiáng)有力的依據(jù)。我希望看到有這一天，看到我們聽(tīng)證制度研究和民主制度研究有一個(gè)很好的發(fā)展。謝謝各位！