甲型H1N1流感已傳入我國內(nèi)地，國家政府、社會團體及普通人都被這場大規(guī)模肆虐的流感所牽動。如何認(rèn)清流感的防控形勢？在整個社會體系中，如何培養(yǎng)公眾風(fēng)險意識，加強健康科普工作，如何應(yīng)對公共衛(wèi)生危機，以及建立在全社會基礎(chǔ)上的聯(lián)防機制如何協(xié)調(diào)運作等等，這些都成了迫切需要解決的問題，為此記者采訪了清華大學(xué)中國應(yīng)急管理研究基地主任彭宗超教授。

要建立內(nèi)外一體面向全社會全員的公共風(fēng)險溝通機制

記者：甲型H1N1流感爆發(fā)以來，疫情信息的溝通顯得非常重要，如何更好地應(yīng)對不斷變化的疫情，需要對政府的風(fēng)險溝通機制作一個審視，您怎么看待這個問題？

彭宗超:公共風(fēng)險溝通機制包含兩個方面，一個是政府內(nèi)部的溝通機制，這其中又包括政府縱向?qū)蛹夐g風(fēng)險溝通和政府橫向部門間的風(fēng)險溝通兩類；另一個是政府外部與大眾之間的公眾溝通機制。目前來說，黨中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)高度重視甲型流感及其未來可能的大流感風(fēng)險，但還有某些地方領(lǐng)導(dǎo)或部門領(lǐng)導(dǎo)對該風(fēng)險還缺乏足夠的認(rèn)知。公共風(fēng)險溝通機制不光要強調(diào)對民眾的溝通，政府內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)間的風(fēng)險溝通也非常重要。如果領(lǐng)導(dǎo)沒有足夠的風(fēng)險意識，那和民眾的溝通也無法進(jìn)行。不僅中央部門要引起足夠的重視，地方部門也要引起足夠的重視；不僅衛(wèi)生部門要重視，其他諸如鐵路、民航、農(nóng)業(yè)等等部門也都要聯(lián)動起來，這就需要各級政府都要建立內(nèi)外一體并面向全社會全員的公共風(fēng)險溝通機制。

既有政府內(nèi)部的，各個層級，各個部門之間的溝通，也有和普通民眾的風(fēng)險溝通。既要讓他們意識到疫情的有關(guān)風(fēng)險，提高他們的風(fēng)險認(rèn)知和警惕性，了解自我防護(hù)、家庭防護(hù)、地方及部門防護(hù)和各自業(yè)務(wù)持續(xù)的有關(guān)知識，還要幫助他們建立應(yīng)對未來風(fēng)險的信心。為此，我們公共風(fēng)險溝通也需要講究科學(xué)和策略。比如現(xiàn)階段根據(jù)甲型H1N1流感的傳播規(guī)律和致病情況，可以宣傳它“可防、可控、可治”，同時也要告知它具體的傳染能力、病死率、防控辦法及有效性、治療辦法及有效性，同時也不要諱言它在傳播與致病致死方面的特殊性，它的防控難度和治療難度以及它未來變異的不確定性。這就是說它目前雖然還是可防可控可治，但未來可能有變化，需要全社會既要充滿信心，遠(yuǎn)離恐慌，也要高度警惕并做好危機準(zhǔn)備。科學(xué)而策略的溝通方法應(yīng)該是多借助專業(yè)研究成果并通過可信的傳播與溝通渠道與方式客觀地把疫情本身眼下與未來的特點和風(fēng)險都普及到各個部門和普通大眾之中，讓各方都能做出自己的判斷。我們政府不能因為僅僅忌憚于危機本身可能引發(fā)社會恐慌，而急于幫助大眾直接作出簡單的判斷，這樣既不利于喚起各有關(guān)部門和社會大眾必要的警惕性，也不利于各方為未來的危機做好充分的準(zhǔn)備，甚至還可能給我們的危機應(yīng)對帶來不必要的麻煩。

中國需要建立超越部委之上國家級的應(yīng)急協(xié)調(diào)機制

記者：在嚴(yán)峻的防控形勢下，政府的防控體系如何運作，內(nèi)部工作如何協(xié)調(diào)，統(tǒng)一步調(diào)，政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制應(yīng)該如何建構(gòu)？

彭宗超:中國的防控機制從中央來看，已經(jīng)建立了一個以衛(wèi)生部為主的跨部門聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)調(diào)機制。現(xiàn)在主要是衛(wèi)生、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、交通等部門的整合。但是國家層面的應(yīng)急指揮中心還沒有成立，這就需要我們加快步伐?，F(xiàn)在主要的防疫工作是衛(wèi)生部在協(xié)調(diào)，我擔(dān)心它對各部門的協(xié)調(diào)難度可能不小，在力度上還需要加強。國家需要建立以衛(wèi)生部為主體但又高于衛(wèi)生部的有效的應(yīng)急協(xié)調(diào)機制，一個國家層面規(guī)范化的應(yīng)急指揮部。非典時期建立的以副總理直接領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急指揮機制是非常好的經(jīng)驗，因為它非常好地協(xié)調(diào)了包含衛(wèi)生、鐵路、交通等各有關(guān)部門之間的關(guān)系。這次疫情防控過程中也暴露了一些問題，就是某些衛(wèi)生疾控部門沒有能夠很好地和鐵路系統(tǒng)和交通部門形成有效的協(xié)調(diào)機制，從而給出現(xiàn)疫情后的隔離觀察工作帶來不應(yīng)有的困難。

全民總動員機制的建立依賴于疫情的發(fā)展態(tài)勢

記者：有的應(yīng)急專家在這次甲型H1N1流感爆發(fā)時提出，要建立在國家層面的全民總動員的準(zhǔn)備，您怎么看這個提法？

彭宗超:這同樣也要看疫情發(fā)展的狀況，如果各個省，各個地區(qū)都有疫情爆發(fā)，那就要做好全民總動員的準(zhǔn)備。如何只是個案的話，則沒有必要做全民總動員。全民總動員的成本也是非常高的，現(xiàn)在做的工作主要是及早地對大眾進(jìn)行疫情防控的風(fēng)險溝通和宣傳教育，讓大眾了解甲型H1N1流感本身的一些特點，在國際上流行的趨勢和特征，如何防控。另外，對未來的大流感流行的風(fēng)險也要讓大眾有充分的認(rèn)知，這些是應(yīng)該對全民普及的方面。所以在發(fā)生全民大動員可能性之前，要做好這些工作，否則即便是全民總動員，也不一定能達(dá)到預(yù)想的目標(biāo)，民眾也可能會非常被動地參與進(jìn)來，從而影響疫情防控的實際效果。

要引入市場機制促進(jìn)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展

記者：您怎么看公共衛(wèi)生這個概念，國家在政策層面和指導(dǎo)方向上應(yīng)該如何支持公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，政府應(yīng)扮演什么角色？

彭宗超:公共衛(wèi)生不僅強調(diào)的是衛(wèi)生，更多強調(diào)的是公共衛(wèi)生事業(yè)。公共衛(wèi)生很大程度上是一種政府公共物品，政府的工作主要是投入同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。實際上，在衛(wèi)生領(lǐng)域分很多的內(nèi)容，在疫病的防治方面，這更應(yīng)該是一種公共物品，政府在這方面應(yīng)該是責(zé)無旁貸，要加強資金投入。但是，在醫(yī)療服務(wù)方面，除了基本醫(yī)療可以屬于公共物品外，其他可以歸屬準(zhǔn)公共物品和私人物品，諸如具體的住院條件和醫(yī)護(hù)條件，它們往往取決于每個人的不同需要層次。不能過分強調(diào)公共衛(wèi)生都應(yīng)該作為公共物品，這不利于吸引民間資本介入到提高衛(wèi)生服務(wù)整體水平的過程中。國家應(yīng)對公共衛(wèi)生事業(yè)中的公私物品做一個更加明確的界定，從而減輕政府在資金投入方面的壓力，并集中有限的資源到真正需要投入的公共物品領(lǐng)域黨中，并引入市場機制進(jìn)行公共衛(wèi)生資源的優(yōu)化配置。

政府需主動承擔(dān)提供風(fēng)險信息和溝通的責(zé)任

記者：目前國家對甲型H1N1流感的防控正全面有序的開展，但是大眾對這場可能爆發(fā)的危機認(rèn)識好像還不太夠，沒有足夠的風(fēng)險意識，同時在防控工作中部分公民也沒有表現(xiàn)出應(yīng)有的社會責(zé)任感，您如何看待這個現(xiàn)象和問題？

彭宗超:首要要明確公民風(fēng)險意識如何產(chǎn)生？公民的風(fēng)險意識除了自身主動學(xué)習(xí)以外，很重要的一個渠道，需要政府和媒體主動提供有關(guān)的風(fēng)險信息。如果政府和媒體沒有能夠及時準(zhǔn)確提供有關(guān)疫情的全面信息，公眾自然也就無法建立我們期望的風(fēng)險意識。如今疫情發(fā)生過程中一些公民的風(fēng)險意識不夠一方面是公民自身缺少對風(fēng)險信息的學(xué)習(xí)，而更重要的是要反思政府還需加強風(fēng)險溝通工作。根據(jù)我們已有的公民大流感風(fēng)險認(rèn)知調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾獲得風(fēng)險信息的主要來源是政府和報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾媒體。因此政府和大眾媒體必須必須積極主動承擔(dān)風(fēng)險信息提供和溝通的責(zé)任，這樣，公眾才能真正提高風(fēng)險意識和危機意識。在幫助公民建立正確的風(fēng)險意識的同時，還要幫助公民建立社會責(zé)任感。對公民社會責(zé)任感教育也是政府和公眾進(jìn)行風(fēng)險溝通中的一項重要工作?？傊陲L(fēng)險溝通中需要做的工作就是兩點，一是提供足夠的風(fēng)險信息，另一個就是對公民提出明確的行為標(biāo)準(zhǔn)，包括道德標(biāo)準(zhǔn)和法律標(biāo)準(zhǔn)等。

國家應(yīng)盡快出臺緊急狀態(tài)的專門法律

記者：諸如在甲型H1N1流感之類的緊急或危機情況下，我們可能會遇到許多平時沒有顯現(xiàn)的特殊社會問題，政府可能需要采用一些特別的緊急干預(yù)行動，迫切需要緊急狀態(tài)下的法律支撐，您怎么看這個問題？

彭宗超:雖然我們的法律比以前取得了非常大的進(jìn)步，在衛(wèi)生應(yīng)急方面的法律與預(yù)案也比較健全了。但是在危機極端化情況下的法律規(guī)范還沒有很好地建立起來。同時憲法和相關(guān)法律中的許多概念還沒有具體的法律界定。例如，如何界定緊急狀態(tài)，在什么條件下可以適用緊急狀態(tài)的憲法和法律條款？因此，在未來應(yīng)對大流感的準(zhǔn)備計劃里面，我們應(yīng)該把大流感可能導(dǎo)致的在現(xiàn)有突發(fā)事件應(yīng)對法不能很好解決的極端嚴(yán)重局面納入法制準(zhǔn)備戰(zhàn)略考量。國家最好盡快出臺緊急狀態(tài)方面的專門法律，或者在現(xiàn)有突發(fā)事件應(yīng)對法中細(xì)化其中有關(guān)緊急狀態(tài)的相關(guān)條款。只有這樣，才能在應(yīng)對將來的極端情況時立于主動地位。相反，如果出現(xiàn)極端情況，沒有緊急狀態(tài)方面相應(yīng)的法律法規(guī)可以支持或者援引，我們的應(yīng)急或危機管理就很難完全做到有法可依和有法必依。應(yīng)該意識到，如果爆發(fā)大流感的疫情，有可能大面積使用隔離和部分限制人身自由的措施。因此，提前考慮出臺有關(guān)緊急狀態(tài)方面的專門立法顯然非常必要。

全社會的防控體系包含四大主體

記者：您認(rèn)為全社會的防控體系，應(yīng)該包括哪些方面，他們各自如何分工，各自起著什么樣的作用？

彭宗超:作為一個整體的防控體系，不僅包括政府和非政府組織，還包括企業(yè)和市場，這些力量都需要充分利用。一個整體的危機應(yīng)對會卷入很多的主體，政府各層級各部門，非政府組織的各種類各部門都會加入其中。非政府組織不同類型的主體所起的作用是不同的，但是如果大流感的爆發(fā)，他們的界限可能就沒有那么明顯。比如，非政府組織中的和醫(yī)療相關(guān)的組織要發(fā)揮自身的作用，同時其他非政府組織也要在防控體系中找到定位，協(xié)助搞好防控工作。除了政府和非政府組織的作用之外，企業(yè)也要擔(dān)負(fù)著重要作用，需要協(xié)助政府的防控工作，一方面做好企業(yè)內(nèi)部的防控工作，另外還要積極地為社會排憂解難，提供力所能及的社會捐助等等。還有一個重要主體是市場。一般而言，在危機爆發(fā)時，強調(diào)的是政府對市場的規(guī)制，但同時我們也要充分看到市場的自身調(diào)節(jié)作用。在危機爆發(fā)時，如果資源在總量上很充足，只是因為這些資源在地區(qū)分布的供求關(guān)系上的有一定的矛盾，那么市場的調(diào)節(jié)作用會比政府更加有效率。對此，政府可以適度允許這些資源的價格有一定范圍的波動，同時做好必要的市場價格監(jiān)督工作。但是，如果資源在總量上是非常稀缺的，那么市場的作用就非常微弱了，因此，只有政府才能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)這些稀缺資源的優(yōu)化配置。當(dāng)然，同時政府在資源的稀缺的情況下，必須注意資源配置的公正性，以防止特權(quán)者和特殊利益群體侵占稀缺資源從而導(dǎo)致社會不公和社會不滿現(xiàn)象。

政府應(yīng)建立正常的疫情預(yù)警與預(yù)警發(fā)布機制

記者：面對當(dāng)前形勢，國家應(yīng)該如何應(yīng)對可能出現(xiàn)的大危機，應(yīng)該把應(yīng)對策略提升到什么樣的級別，國家預(yù)警機制應(yīng)該如何運行？

彭宗超:我特別呼吁政府在應(yīng)對甲型H1N1流感時應(yīng)建立正常的疫情預(yù)警與預(yù)警發(fā)布機制。許多國家已經(jīng)建立了相應(yīng)的預(yù)警發(fā)布制度，發(fā)布諸如藍(lán)色、黃色、橙色、紅色等等的預(yù)警級別。這種預(yù)警機制會根據(jù)疫情的發(fā)展態(tài)勢進(jìn)行相應(yīng)的升級或者降級的調(diào)整。中國內(nèi)地已經(jīng)出現(xiàn)了3例病例，應(yīng)該在國家層面或者城市層面非常及時的建立疫情預(yù)警及預(yù)警發(fā)布機制。建立預(yù)警機制本身也是法制化應(yīng)對危機的過程，有了相應(yīng)的疫情預(yù)警機制，那么相應(yīng)的預(yù)警響應(yīng)行動就有了充分的法律根據(jù)。我們不能過分擔(dān)心疫情發(fā)布的預(yù)警機制是否會引起社會恐慌。試想如果不能及時地發(fā)布疫情預(yù)警級別，讓公眾更早地關(guān)注風(fēng)險并做好響應(yīng)，真到疫情突然嚴(yán)重時才告知公眾，反倒可能引起公眾心理更大的恐慌。如果國家衛(wèi)生部門能根據(jù)疫情發(fā)展，逐漸提升預(yù)警級別，公眾就能從心理層面和行動層面做好應(yīng)對疫情的各種準(zhǔn)備。在外國爆發(fā)疫情同時我國存在危機風(fēng)險的時候，我們就應(yīng)該啟動我們的疫情預(yù)警機制，現(xiàn)在已經(jīng)有了國外輸入型病例，則應(yīng)該及時提升預(yù)警級別，將來一旦出現(xiàn)內(nèi)部型病例，更應(yīng)提升預(yù)警級別。及時啟動和運用公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)警及預(yù)警響應(yīng)機制，是完全符合我們國家有關(guān)法律和預(yù)案規(guī)定的，也是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理國際化規(guī)范化的行為。

客觀的看待非典經(jīng)驗

記者：您能不能談一下非典經(jīng)驗對應(yīng)對甲型H1N1流感這種危機有什么可以借鑒的？

彭宗超:首先，非典之后，我們各級組織在由平常狀態(tài)轉(zhuǎn)為應(yīng)急狀態(tài)的過程中已經(jīng)可以做得更加及時和有序。在此次應(yīng)對甲型H1N1流感過程中，非典的許多經(jīng)驗是可以借鑒的。其中最突出的亮點經(jīng)驗是全社會的動員機制和全民防控，這是在非典中被證明非常有效的，現(xiàn)在也可以用來應(yīng)對甲型H1N1流感。但是，我們也要看到非典和甲型H1N1流感還是有很多不一樣的，相應(yīng)對應(yīng)對措施的要求也應(yīng)有所不同。非典被證明僅僅在感染者發(fā)病以后才有傳染性，而甲型H1N1流感可能在潛伏期，也即發(fā)病前一天就有傳播的危險，這就會大大加大我們防控的難度。非典并沒有出現(xiàn)多波連續(xù)攻擊的情況，而甲型H1N1流感可能會有第二波和第三波更具威脅性的攻擊，這也使得我們對于甲型流感的防控更加艱難。因此我們決不能因為有非典的經(jīng)驗而對甲型H1N1流感的防控盲目樂觀，而應(yīng)該把預(yù)案做得更加充分，出臺更有針對性和更有效的防控策略。

要關(guān)注疫情不同階段對經(jīng)濟不同行業(yè)的具體影響

記者：您曾經(jīng)呼吁過在應(yīng)對危機時，要做多方面的預(yù)案工作，其中提到了要做經(jīng)濟預(yù)案，這種經(jīng)濟預(yù)案的出發(fā)點和著力點是什么？

彭宗超:這要看疫情本身發(fā)展的態(tài)勢，我們曾經(jīng)也做過相應(yīng)的專門研究，把可能的大流感暴發(fā)分為溫和式和嚴(yán)重性兩類爆發(fā)?，F(xiàn)在的甲型H1N1流感是否會引發(fā)大流感還有一些不確定性，還需要進(jìn)一步的觀察，不能說今天的甲型H1N1流感會對經(jīng)濟造成非常嚴(yán)重的后果。目前要觀察一下疫情的未來發(fā)展態(tài)勢，從而在以前研究的基礎(chǔ)上做好相應(yīng)的準(zhǔn)備。同時，我們現(xiàn)在研究的重點不能僅僅探討疫情對GDP的總體影響，還應(yīng)該特別關(guān)注疫情發(fā)生發(fā)展的過程，疫情的不同階段對經(jīng)濟不同行業(yè)的具體影響，這些研究能對政府部門有力、有序和有效地應(yīng)對可能的經(jīng)濟危機提供有價值的政策參考。

記者：清華大學(xué)中國應(yīng)急管理研究基地在甲型H1N1流感國外爆發(fā)時就突出關(guān)注了疫情，您能不能介紹一下您們對疫情研究的相關(guān)情況？

彭宗超:我們前期有了一些相關(guān)研究，對甲型H1N1流感也非常關(guān)注。關(guān)注本身最重要的出發(fā)點是考慮到本次疫情可能會對公眾的健康產(chǎn)生巨大威脅。自從疫情爆發(fā)以來，基地的《危機管理通訊》出了六期甲型H1N1流感特刊，對相關(guān)的問題已經(jīng)及時提出了一些政策建議，上報給相關(guān)部門，有些已經(jīng)受到高度重視。我們希望通過基地的研究工作，幫助我們的政府和社會及早地了解疫情的相關(guān)風(fēng)險，對疫情的未來發(fā)展做好更系統(tǒng)和更充分的準(zhǔn)備。