國家在處理三農問題的時候，要考慮什幺是可為的，什幺是不可為的。提高農民收入當然應該是國家政策的目標之一，但是，拔苗助長似地提高農民收入，其后果可能是災難性的。比如，1998-2000年實行的糧食購銷政策 —“敞開收購，順價銷售，封閉運行”— 為了提高農民收入，人為地抬高國家收購價格，結果是導致大量的糧食積壓，國家因此而承受的損失估計在3000億元。如此巨大的損失最終還是要老百姓負擔。

這里涉及到國家的角色問題。因此，在講三農問題之前，我先講一下國家問題。我想做的，是區(qū)分積極的國家和消極的國家。消極的國家有以下幾種。

一種是最小國家，這是像哈耶克和諾齊克那樣的古典自由主義者所認同的理想國家。在最小國家里，國家的唯一責任是制定和實施法律，在法律之下，人人都是平等和自由的，不多也不少。比如，比爾.蓋茨并不比非洲的饑民享有更多的自由，失業(yè)和破產的人應該自己負責，國家沒有責任。這種最小國家是不是可能的呢？

如果人是單面的、完全理性的，那幺最小國家是可能的。這里，我解釋一下理性人，理性人就是做了一件事不會后悔，用經濟學的詞語來說，就是要符合序貫理性。理性人不會出現(xiàn)反社會的行為。如果是這樣，最小國家是可能的，因為每個人都自覺地接受自己的命運，國家不用為他們擔心。但是，如果人是多面的，那他就會考慮多個方面，除了收入，他還要考慮地位、自我價值等等。事實上，每個文化都包含對公平的追求。正如1998年諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪?shù)賮?森所指出的，每種道德理論體系中都包括平等的內容，只是各自強調的方面不同。大多數(shù)人容易只強調一面，比如權利，而忽略其它方面。我們應該更全面地看待平等。中國的傳統(tǒng)思想“不患寡而患不均”體現(xiàn)了一種文化價值，不是人們常說的“紅眼病”，而是一種對公平的基本認識。西方基督教里也有基本的平等的思想。此時，最小國家就不成立了。

歷史也告訴我們，最小國家也是不存在的?？?波蘭尼在《偉大的轉變》里指出，資本主義的自由競爭不是像一般人所認為的那樣，是自發(fā)產生的，而是壟斷資本家有意設計的，因為自由競爭符合他們的利益。同時，自由競爭被限制在他們自己內部，對于外部競爭，他們極力反對。比如英國的自由貿易，它只是對自己、對本國自由；對其它國家，實際上是一種壟斷。相反，對工人的保護卻是社會為了保護自己而自發(fā)形成的。經濟學家認為，羅斯?？偨y(tǒng)的新政對緩解美國的經濟大危機沒有起到什幺作用，但是，羅斯福卻建立了美國的社會保障制度，這個制度在過去的七十多年里不斷完善，對美國平穩(wěn)地度過后來的經濟危機起到了重要作用。因此，歷史上不存在最小國家。

另一種消極的國家是被挾持的國家。被挾持的國家就是指被利益集團所左右的國家。比如，東歐的激進改革為什幺失敗呢？哈佛大學教授施萊佛做了很多研究，他認為東歐改革失敗的原因是政治勢力將經濟改革搞壞了。一個國家，不管是轉型期的國家還是民主程度發(fā)達如美國的國家，如果成為了利益集團的工具，那幺經濟勢必要受到破壞。比如印度，它是一個經濟落后的民主國家，是一個受利益集團左右的國家。我有一個在世界銀行工作的朋友，有一次應邀到印度訪問，介紹中國改革的經驗。印度同行要少講經濟改革的經驗，而講一講中國反腐敗的經驗(笑)。中國可以處決一個副委員長的官員，印度實際上該處決的人很多，但是無法做到。印度的政黨分左派和右派。右派執(zhí)政時想對為數(shù)不多的國有企業(yè)實行私有化，左派就帶領工人游行，使得右派的改革無法進行。但是當左派上臺后，它也想私有化，因為國有企業(yè)的虧空太大了。此時，右派也去發(fā)動工人游行，阻止改革。這樣造成的結果是，不管誰在臺上，改革都無法進行。國家被政黨政治所左右，就不能達到社會目標。

第三種消極的國家是商業(yè)化的國家。中國就有這樣的傾向。它的特點是政府與企業(yè)的行為方式相同，都追求自身利益的最大化。在講這個問題之前，我先來講一下中國的財政體制。中國的政治體制是單一的共和國，地方服從中央，地方性法令、法規(guī)也必須處在中央的法令、法規(guī)之下。由于執(zhí)政黨獨一無二的地位，中央在政治上對地方嚴格控制。但是在財政上，自從1958年放權之后就一直沒有收上來，財政制度顯示出強烈的聯(lián)邦化傾向。而且，這種聯(lián)邦化還不是一般意義上的聯(lián)邦化。像美國的聯(lián)邦制，它在一個州之內的財政還是統(tǒng)一的。但是中國不是這樣。中國每個縣、每個區(qū)的財政都是獨立的，最典型的，比如，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，這些都統(tǒng)一不起來。對待企業(yè)也是這樣，每級政府都不想要虧損的國有企業(yè)。中央政府將具有壟斷地位的大企業(yè)拿在手里，其它的下放到各?。坏搅耸∫患壱彩侨绱?，將一向效益好的企業(yè)拿在手里，其它經營狀況不太好的企業(yè)就下放；各個城市也仿而效之。有一次，我們進行改制調查時發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)計年鑒登記著的企業(yè)數(shù)遠大于各市擁有的企業(yè)數(shù)。原來都在一年期間下放給區(qū)縣了。到了區(qū)縣一級，沒有別的辦法，只好放工人回家，工人失業(yè)，沒有飯吃，這樣就容易激化矛盾。這個問題的癥結在于政治體制和經濟體制的不配套。政治體制是高度集中的，而財政上相互獨立，這就會使政府產生商業(yè)性行為。地方政府都變得非常理性。有一次，一個城市經貿委的領導對我說：“我們比學者都開放，有一次把一位教授都駁倒了。這個教授認為像水電煤氣這樣的公用事業(yè)是不能讓私人經營的。我說，怎幺不可以？香港不是把公交線路都拍賣了嗎？”

在企業(yè)改制方面做的比較好的是重慶。它是這樣做的。企業(yè)改制時，先把工人劃出來；然后清算資產，挑選一些職工留在企業(yè)，剩下的由政府來負擔，從此，企業(yè)和政府就一刀兩斷了，各自的權責明確。重慶政府的這種做法是一種勇于承擔社會責任的做法，對社會有利。遺憾的是，很少有地方能做到這樣。大部分地方都是這樣做的：你要想買我的企業(yè)，行！但必須全部接受我們企業(yè)的工人。這樣一來，政府的危機就解除了，工人開不了支就會直接找經理，而不到政府來“上班”了，(工人上訪、靜坐叫“上班”)。企業(yè)是私人的了，有問題要找法院去解決。這是一個轉移矛盾的做法。但是購買企業(yè)的人也不能平白無故增加這幺多負擔，他們就會跟政府談判，要求資產打折，就是要以比企業(yè)的實際價格低得多的價格來買企業(yè)。各地都有資產打折的公式，但在實際操作中，很難按照這個公式來做。這就要看企業(yè)經理跟市領導的關系了。根據(jù)了解，有的地方賣出土地的價格只有工業(yè)用地價格的五分之一！這樣一來，就會出現(xiàn)一個問題，造成人員和資產一鍋粥的局面。企業(yè)到了新的經營者手中時，如果想進行新的資產組合就可能出現(xiàn)問題。有一家澳洲的公司買了一家天津的企業(yè)，當時低價買進，接受了全部工人。一段時間后，公司發(fā)現(xiàn)這個行業(yè)沒前途，便把企業(yè)轉手賣給另一個企業(yè)。它不管人，只賣資產；新的公司接手企業(yè)，自然要大裁員。工人要求公司承諾就業(yè)，但新公司說：“我買的是企業(yè)的資產，又不是連工人一塊買的！”澳洲公司用了金蟬脫殼的辦法，合同上沒有規(guī)定賣企業(yè)的時候要怎幺處理、安排工人。新的企業(yè)更沒問題，買的是企業(yè)的資產而不是工人。這個問題的癥結就在于政府不承擔責任，而是全部推給了企業(yè)。政府的行為是理性的。老板不給工人錢，工人自然會去找老板，而不是找政府；解決不了的話，就把老板告上法院，而跟政府無關。這在理性上是很清楚的。政府變成了商業(yè)性單位。但是對政府有利的行為不一定對社會有利。政府的商業(yè)性行為造成國家性機會主義，長期下去，政府的合法性就成為問題。其它財政聯(lián)邦化的國家有配套的體制，如地方選舉，使得政府要對民眾負責，而中國缺少了這一環(huán)，這就使政府的“理性”行為越發(fā)偏離社會利益。

那幺什幺是積極的國家呢？最重要的一點就是要有明確的目標，對什幺是好的、公正的社會做出明確的判斷。比如美國，我們可以說美國打著民主、自由的旗號干涉別國的內政，但是，民主、自由的確是美國人價值觀中最重要的部分，因此，就像我們所說的霸權主義在美國國內也是得到支持的。仔細想一想，美國的有些做法還是有它的道理的。這幺說下去話題就扯遠了，跑到國際關系上了。總之，一個政府，一個社會，要有關于公正的標準。老百姓不管你說你代表誰，而是要問：你代表了我什幺？你給了我什幺？社會的分化日益明顯，沒有誰可以代表所有各階層的人，關鍵是建立一個公平的社會。從理論上講，一個公平的社會，就是一個能夠被絕大多數(shù)人所能接受的社會，公平就是全體公民所認同的最小范圍的倫理規(guī)范。國家如果沒有一個明確的關于社會公平的標準，就會被變成消極的國家，不是被利益集團所左右，就是一味追求政府自身的利益。中國雖然沒有明確的利益集團，但潛在的利益集團仍然發(fā)揮著作用。對于一個以代表全體人民為宗旨的政府而言，任何利益集團的利益都要照顧到，政府因此變成了一個“救火隊”，哪個集團喊得兇，就趕緊跑去安撫，國家因此變得被動而消極。

有了“公平”這個目標之后，積極的國家還要擔當起社會的責任，而不是逃避責任。比如九年義務教育，只要求公民的義務，沒有權利。我們大家來想一想，如果一個窮人連過日子都很艱難，我們怎幺能要求他盡子女教育的義務？就好比一個人生病的時候，你能期望他對社會負責任嗎？我的父親半身癱瘓，他連自己的生活都不能負責，你能要求他對社會負責嗎？當然，我舉的這個例子有點極端。但道理是一樣，對于一個人掙扎在生存邊緣上的人，我們無法要求他對社會負責。國家必須在九年義務教育中擔當起責任。但實際上教育經費基本上都是各縣自己解決的。我想到了1993年實行的新稅制，當然設想是好的，當初設計了收入轉移機制，不發(fā)達地區(qū)能從中得到好處。但實際上，不發(fā)達地區(qū)不僅沒有得到好處，反而受損了，因為基本上沒有收入轉移。中央撥給地方的資金跟著項目走，而要想接下項目，地方必須要有一定的資金配套，這個不發(fā)達地區(qū)是很難辦到的。有一次我們到湘西訪問，湖南省財政廳的一位副處長在會上聲淚俱下：湘西歷史上就是吃皇糧的地方，國家一直給補貼；到了現(xiàn)在，反而不進反出。湘西以煙酒業(yè)為支柱產業(yè)，國家對煙酒業(yè)征收特種消費稅，此稅是中央獨享稅，湘西因此出大于進。所以，1993年的財政改革讓湘西有上當受騙的感覺。

一談到國家應該負責任，很多人會問：你是不是要強調國家干預？你是不是要全能的國家？當然不是。正如我在開始時所說的，國家要有所為，有所不為。積極的國家不是一個利維坦的全能國家，它承認自己能力的限度。借用森的話來說，這種態(tài)度表現(xiàn)的是assertive incompleteness，即用積極的態(tài)度來承認不完備性。那幺，為與不為的界限是什幺呢？國家作為的界限是為公民的能動性提供基本能力的保障，為公民提供一個起飛的平臺。低于這個界限，就是消極的國家；超出這個界限，國家的作為往往不能成功，比如我們前面所說的糧食政策。

具體講到三農問題，我著重講兩個問題。一個是村莊民主，一個是農村基本社會保障。

很多人認為村莊民主意味著國家的退出，因此有“村民自治”的叫法。但是，這個詞不好，這樣一級級推上去，就是鄉(xiāng)自治、縣自治、省自治了，那幺大家都自治？實際上，村莊民主是國家架構的一部分，是積極的國家的體現(xiàn)。但有人對村莊民主提出批評，認為民主是外來的，成本又太高；因為人口多，而且整體文化素質很低，選舉的方法是得不償失的。有人認為古代的鄉(xiāng)紳自治的方法好，招之即來，揮之即去，管理成本低。他們沒有看到，古代能夠建立這種權威，是因為那時候具有權威建立的基礎。一個是家族，像《白鹿原》里的白嘉軒那樣；另一個是知識優(yōu)勢，像白嘉軒的姐夫那樣。但現(xiàn)在中國的農村不再具備這樣的權威基礎。家族勢力已經很小了，有的地方即使保留祠堂，也成為老年人活動中心什幺的，而不再是權威的象征。從文化層次來看，在比較發(fā)達的地方，也大都是初中畢業(yè)的水平。1950年代的時候，劉紹棠可以靠寫書在北京買得起一座四合院，但現(xiàn)在就絕對辦不到了。為什幺呢？不是因為劉紹棠的書貶值了，而是因為別人擁有的知識多了，少數(shù)知識分子的相對價格就要下降，就是這個道理。在農村中也一樣，知識已經不能成為權威的來源。鄉(xiāng)紳治理因此沒有了社會基礎。

村莊民主是建立新型的村莊文化的一個突破口。通過村莊民主來治理的成本并不高，投票率低也不是個問題。投票率低不能說明不民主，不能用投票率的高低來衡量民主的程度。有的人不投票是認為誰當選都行：天下太平，誰當選都一樣，這難道不是制度的勝利嗎？村莊民主不應該向后退，而應該向前推進；不是做得過火了，而是做得還不夠?，F(xiàn)在是村莊民主可以叫做“孤島民主”，因為只能在一村的農民之間實行，到了村外就不行了；而且，按照法律，村委會還要受黨支部的支配。然而，現(xiàn)實正在沖破這種格局。廣東省有一個村長，是選舉出來的，得到村里的新興商業(yè)階層的支持，因此很有信心，敢向支部書記挑戰(zhàn)，如不列席黨支部的會議等。選舉一年后，支部書記坦言，下屆書記他不會做了，他要推薦全體村委會成員當黨支部成員。

再談農村基本社會保障問題。改革前一直實行的是合作醫(yī)療制度，雖然不是盡善盡美，但也解決了基本的醫(yī)療保障。合作醫(yī)療制度靠公社財政的補貼，當公社垮臺的時候，它也就隨之垮了?，F(xiàn)在農村有7億人口，有醫(yī)療保障的還不到1%。我們再看看其它的數(shù)字。農村識字率在公社時代提高很快，但近二十年慢了下來；全國的嬰兒死亡率是32‰，發(fā)達國家是15‰左右。這個數(shù)字在發(fā)展中國家里還是不錯的，但改革后的進步速度慢了下來。在這種情況下，我們應該想一想農村有什幺保障。經過多次改革，城市保障體系漸趨完善，建立了從養(yǎng)老、醫(yī)療到失業(yè)和低保等一系列社保制度；而農村卻毫無保障。根據(jù)最近一次的全國健康調查，農村貧困人口中中因病治貧的比例為39%，有些典型調查發(fā)現(xiàn)這個比例更是達到70%。在座的農村來的同學大概體會很深，農村人生病，尤其是壯勞力生病，是一把雙刃劍，不光失去了勞動能力，而且還要借錢治病；欠下的債，幾年之內是不可能還清的。農村大部分人毫無保障，針對這種情況，政府是應該有所作為的。在土地上，國家給了農民自由。新的《農村土地承包法》朝著土地的事實私有邁進了一大步，它給了農民權利。但這還不夠，國家還應該給農民使用這個權利的能力。這是國家應該有所為的。

當前，衛(wèi)生部正在考慮農村醫(yī)療體制的改革。衛(wèi)生部一直有個想法，就是恢復低層次的合作醫(yī)療。但我認為這不是個很好的路子?，F(xiàn)在的農村都有私人醫(yī)生，價格也都很低，就算有了合作醫(yī)療，農民也不一定愛去。一方面是出于不相信地方干部，錢在他們那里放著還不如在自己手里放心；另一方面是因為價格上也不一定能和私人醫(yī)生競爭。從對農民生活的影響來說，合作醫(yī)療所能解決的疾病對農民的意義也不大，因為它不保那些對農民影響巨大的大病。如果以農民的需要為前提，首先建立大病保險系統(tǒng)可能更好一些。當然，這只是推測，還需要調查，有了數(shù)據(jù)就能更準確地說明問題。至于資金問題，國家至少要在初期負起責任。一個可行的辦法是將農業(yè)稅直接轉化為保險基金。

總之，國家在三農問題上應該有所為，有所不為。有所為的就是要為農民的自我發(fā)展提供起飛的平臺，其它的則不能做。比如提高農民收入，一時能起作用，但不能持久，因為國家財政有限，不能長期這樣支持農村收入的提高。增加農民收入是一個漫長的過程，不是三五年能夠解決的。政府要有所作為的是培養(yǎng)農村的造血能力，而不是只給它輸血。