國家與三農問題

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國家與三農問題

國家在處理三農問題的時候,要考慮什幺是可為的,什幺是不可為的。提高農民收入當然應該是國家政策的目標之一,但是,拔苗助長似地提高農民收入,其后果可能是災難性的。比如,1998-2000年實行的糧食購銷政策 —“敞開收購,順價銷售,封閉運行”— 為了提高農民收入,人為地抬高國家收購價格,結果是導致大量的糧食積壓,國家因此而承受的損失估計在3000億元。如此巨大的損失最終還是要老百姓負擔。

這里涉及到國家的角色問題。因此,在講三農問題之前,我先講一下國家問題。我想做的,是區(qū)分積極的國家和消極的國家。消極的國家有以下幾種。

一種是最小國家,這是像哈耶克和諾齊克那樣的古典自由主義者所認同的理想國家。在最小國家里,國家的唯一責任是制定和實施法律,在法律之下,人人都是平等和自由的,不多也不少。比如,比爾.蓋茨并不比非洲的饑民享有更多的自由,失業(yè)和破產的人應該自己負責,國家沒有責任。這種最小國家是不是可能的呢?

如果人是單面的、完全理性的,那幺最小國家是可能的。這里,我解釋一下理性人,理性人就是做了一件事不會后悔,用經濟學的詞語來說,就是要符合序貫理性。理性人不會出現(xiàn)反社會的行為。如果是這樣,最小國家是可能的,因為每個人都自覺地接受自己的命運,國家不用為他們擔心。但是,如果人是多面的,那他就會考慮多個方面,除了收入,他還要考慮地位、自我價值等等。事實上,每個文化都包含對公平的追求。正如1998年諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪?shù)賮?森所指出的,每種道德理論體系中都包括平等的內容,只是各自強調的方面不同。大多數(shù)人容易只強調一面,比如權利,而忽略其它方面。我們應該更全面地看待平等。中國的傳統(tǒng)思想“不患寡而患不均”體現(xiàn)了一種文化價值,不是人們常說的“紅眼病”,而是一種對公平的基本認識。西方基督教里也有基本的平等的思想。此時,最小國家就不成立了。

歷史也告訴我們,最小國家也是不存在的???波蘭尼在《偉大的轉變》里指出,資本主義的自由競爭不是像一般人所認為的那樣,是自發(fā)產生的,而是壟斷資本家有意設計的,因為自由競爭符合他們的利益。同時,自由競爭被限制在他們自己內部,對于外部競爭,他們極力反對。比如英國的自由貿易,它只是對自己、對本國自由;對其它國家,實際上是一種壟斷。相反,對工人的保護卻是社會為了保護自己而自發(fā)形成的。經濟學家認為,羅斯??偨y(tǒng)的新政對緩解美國的經濟大危機沒有起到什幺作用,但是,羅斯福卻建立了美國的社會保障制度,這個制度在過去的七十多年里不斷完善,對美國平穩(wěn)地度過后來的經濟危機起到了重要作用。因此,歷史上不存在最小國家。

另一種消極的國家是被挾持的國家。被挾持的國家就是指被利益集團所左右的國家。比如,東歐的激進改革為什幺失敗呢?哈佛大學教授施萊佛做了很多研究,他認為東歐改革失敗的原因是政治勢力將經濟改革搞壞了。一個國家,不管是轉型期的國家還是民主程度發(fā)達如美國的國家,如果成為了利益集團的工具,那幺經濟勢必要受到破壞。比如印度,它是一個經濟落后的民主國家,是一個受利益集團左右的國家。我有一個在世界銀行工作的朋友,有一次應邀到印度訪問,介紹中國改革的經驗。印度同行要少講經濟改革的經驗,而講一講中國反腐敗的經驗(笑)。中國可以處決一個副委員長的官員,印度實際上該處決的人很多,但是無法做到。印度的政黨分左派和右派。右派執(zhí)政時想對為數(shù)不多的國有企業(yè)實行私有化,左派就帶領工人游行,使得右派的改革無法進行。但是當左派上臺后,它也想私有化,因為國有企業(yè)的虧空太大了。此時,右派也去發(fā)動工人游行,阻止改革。這樣造成的結果是,不管誰在臺上,改革都無法進行。國家被政黨政治所左右,就不能達到社會目標。

第三種消極的國家是商業(yè)化的國家。中國就有這樣的傾向。它的特點是政府與企業(yè)的行為方式相同,都追求自身利益的最大化。在講這個問題之前,我先來講一下中國的財政體制。中國的政治體制是單一的共和國,地方服從中央,地方性法令、法規(guī)也必須處在中央的法令、法規(guī)之下。由于執(zhí)政黨獨一無二的地位,中央在政治上對地方嚴格控制。但是在財政上,自從1958年放權之后就一直沒有收上來,財政制度顯示出強烈的聯(lián)邦化傾向。而且,這種聯(lián)邦化還不是一般意義上的聯(lián)邦化。像美國的聯(lián)邦制,它在一個州之內的財政還是統(tǒng)一的。但是中國不是這樣。中國每個縣、每個區(qū)的財政都是獨立的,最典型的,比如,養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險,這些都統(tǒng)一不起來。對待企業(yè)也是這樣,每級政府都不想要虧損的國有企業(yè)。中央政府將具有壟斷地位的大企業(yè)拿在手里,其它的下放到各?。坏搅耸∫患壱彩侨绱?,將一向效益好的企業(yè)拿在手里,其它經營狀況不太好的企業(yè)就下放;各個城市也仿而效之。有一次,我們進行改制調查時發(fā)現(xiàn),統(tǒng)計年鑒登記著的企業(yè)數(shù)遠大于各市擁有的企業(yè)數(shù)。原來都在一年期間下放給區(qū)縣了。到了區(qū)縣一級,沒有別的辦法,只好放工人回家,工人失業(yè),沒有飯吃,這樣就容易激化矛盾。這個問題的癥結在于政治體制和經濟體制的不配套。政治體制是高度集中的,而財政上相互獨立,這就會使政府產生商業(yè)性行為。地方政府都變得非常理性。有一次,一個城市經貿委的領導對我說:“我們比學者都開放,有一次把一位教授都駁倒了。這個教授認為像水電煤氣這樣的公用事業(yè)是不能讓私人經營的。我說,怎幺不可以?香港不是把公交線路都拍賣了嗎?”

在企業(yè)改制方面做的比較好的是重慶。它是這樣做的。企業(yè)改制時,先把工人劃出來;然后清算資產,挑選一些職工留在企業(yè),剩下的由政府來負擔,從此,企業(yè)和政府就一刀兩斷了,各自的權責明確。重慶政府的這種做法是一種勇于承擔社會責任的做法,對社會有利。遺憾的是,很少有地方能做到這樣。大部分地方都是這樣做的:你要想買我的企業(yè),行!但必須全部接受我們企業(yè)的工人。這樣一來,政府的危機就解除了,工人開不了支就會直接找經理,而不到政府來“上班”了,(工人上訪、靜坐叫“上班”)。企業(yè)是私人的了,有問題要找法院去解決。這是一個轉移矛盾的做法。但是購買企業(yè)的人也不能平白無故增加這幺多負擔,他們就會跟政府談判,要求資產打折,就是要以比企業(yè)的實際價格低得多的價格來買企業(yè)。各地都有資產打折的公式,但在實際操作中,很難按照這個公式來做。這就要看企業(yè)經理跟市領導的關系了。根據(jù)了解,有的地方賣出土地的價格只有工業(yè)用地價格的五分之一!這樣一來,就會出現(xiàn)一個問題,造成人員和資產一鍋粥的局面。企業(yè)到了新的經營者手中時,如果想進行新的資產組合就可能出現(xiàn)問題。有一家澳洲的公司買了一家天津的企業(yè),當時低價買進,接受了全部工人。一段時間后,公司發(fā)現(xiàn)這個行業(yè)沒前途,便把企業(yè)轉手賣給另一個企業(yè)。它不管人,只賣資產;新的公司接手企業(yè),自然要大裁員。工人要求公司承諾就業(yè),但新公司說:“我買的是企業(yè)的資產,又不是連工人一塊買的!”澳洲公司用了金蟬脫殼的辦法,合同上沒有規(guī)定賣企業(yè)的時候要怎幺處理、安排工人。新的企業(yè)更沒問題,買的是企業(yè)的資產而不是工人。這個問題的癥結就在于政府不承擔責任,而是全部推給了企業(yè)。政府的行為是理性的。老板不給工人錢,工人自然會去找老板,而不是找政府;解決不了的話,就把老板告上法院,而跟政府無關。這在理性上是很清楚的。政府變成了商業(yè)性單位。但是對政府有利的行為不一定對社會有利。政府的商業(yè)性行為造成國家性機會主義,長期下去,政府的合法性就成為問題。其它財政聯(lián)邦化的國家有配套的體制,如地方選舉,使得政府要對民眾負責,而中國缺少了這一環(huán),這就使政府的“理性”行為越發(fā)偏離社會利益。

那幺什幺是積極的國家呢?最重要的一點就是要有明確的目標,對什幺是好的、公正的社會做出明確的判斷。比如美國,我們可以說美國打著民主、自由的旗號干涉別國的內政,但是,民主、自由的確是美國人價值觀中最重要的部分,因此,就像我們所說的霸權主義在美國國內也是得到支持的。仔細想一想,美國的有些做法還是有它的道理的。這幺說下去話題就扯遠了,跑到國際關系上了。總之,一個政府,一個社會,要有關于公正的標準。老百姓不管你說你代表誰,而是要問:你代表了我什幺?你給了我什幺?社會的分化日益明顯,沒有誰可以代表所有各階層的人,關鍵是建立一個公平的社會。從理論上講,一個公平的社會,就是一個能夠被絕大多數(shù)人所能接受的社會,公平就是全體公民所認同的最小范圍的倫理規(guī)范。國家如果沒有一個明確的關于社會公平的標準,就會被變成消極的國家,不是被利益集團所左右,就是一味追求政府自身的利益。中國雖然沒有明確的利益集團,但潛在的利益集團仍然發(fā)揮著作用。對于一個以代表全體人民為宗旨的政府而言,任何利益集團的利益都要照顧到,政府因此變成了一個“救火隊”,哪個集團喊得兇,就趕緊跑去安撫,國家因此變得被動而消極。

有了“公平”這個目標之后,積極的國家還要擔當起社會的責任,而不是逃避責任。比如九年義務教育,只要求公民的義務,沒有權利。我們大家來想一想,如果一個窮人連過日子都很艱難,我們怎幺能要求他盡子女教育的義務?就好比一個人生病的時候,你能期望他對社會負責任嗎?我的父親半身癱瘓,他連自己的生活都不能負責,你能要求他對社會負責嗎?當然,我舉的這個例子有點極端。但道理是一樣,對于一個人掙扎在生存邊緣上的人,我們無法要求他對社會負責。國家必須在九年義務教育中擔當起責任。但實際上教育經費基本上都是各縣自己解決的。我想到了1993年實行的新稅制,當然設想是好的,當初設計了收入轉移機制,不發(fā)達地區(qū)能從中得到好處。但實際上,不發(fā)達地區(qū)不僅沒有得到好處,反而受損了,因為基本上沒有收入轉移。中央撥給地方的資金跟著項目走,而要想接下項目,地方必須要有一定的資金配套,這個不發(fā)達地區(qū)是很難辦到的。有一次我們到湘西訪問,湖南省財政廳的一位副處長在會上聲淚俱下:湘西歷史上就是吃皇糧的地方,國家一直給補貼;到了現(xiàn)在,反而不進反出。湘西以煙酒業(yè)為支柱產業(yè),國家對煙酒業(yè)征收特種消費稅,此稅是中央獨享稅,湘西因此出大于進。所以,1993年的財政改革讓湘西有上當受騙的感覺。

一談到國家應該負責任,很多人會問:你是不是要強調國家干預?你是不是要全能的國家?當然不是。正如我在開始時所說的,國家要有所為,有所不為。積極的國家不是一個利維坦的全能國家,它承認自己能力的限度。借用森的話來說,這種態(tài)度表現(xiàn)的是assertive incompleteness,即用積極的態(tài)度來承認不完備性。那幺,為與不為的界限是什幺呢?國家作為的界限是為公民的能動性提供基本能力的保障,為公民提供一個起飛的平臺。低于這個界限,就是消極的國家;超出這個界限,國家的作為往往不能成功,比如我們前面所說的糧食政策。

具體講到三農問題,我著重講兩個問題。一個是村莊民主,一個是農村基本社會保障。

很多人認為村莊民主意味著國家的退出,因此有“村民自治”的叫法。但是,這個詞不好,這樣一級級推上去,就是鄉(xiāng)自治、縣自治、省自治了,那幺大家都自治?實際上,村莊民主是國家架構的一部分,是積極的國家的體現(xiàn)。但有人對村莊民主提出批評,認為民主是外來的,成本又太高;因為人口多,而且整體文化素質很低,選舉的方法是得不償失的。有人認為古代的鄉(xiāng)紳自治的方法好,招之即來,揮之即去,管理成本低。他們沒有看到,古代能夠建立這種權威,是因為那時候具有權威建立的基礎。一個是家族,像《白鹿原》里的白嘉軒那樣;另一個是知識優(yōu)勢,像白嘉軒的姐夫那樣。但現(xiàn)在中國的農村不再具備這樣的權威基礎。家族勢力已經很小了,有的地方即使保留祠堂,也成為老年人活動中心什幺的,而不再是權威的象征。從文化層次來看,在比較發(fā)達的地方,也大都是初中畢業(yè)的水平。1950年代的時候,劉紹棠可以靠寫書在北京買得起一座四合院,但現(xiàn)在就絕對辦不到了。為什幺呢?不是因為劉紹棠的書貶值了,而是因為別人擁有的知識多了,少數(shù)知識分子的相對價格就要下降,就是這個道理。在農村中也一樣,知識已經不能成為權威的來源。鄉(xiāng)紳治理因此沒有了社會基礎。

村莊民主是建立新型的村莊文化的一個突破口。通過村莊民主來治理的成本并不高,投票率低也不是個問題。投票率低不能說明不民主,不能用投票率的高低來衡量民主的程度。有的人不投票是認為誰當選都行:天下太平,誰當選都一樣,這難道不是制度的勝利嗎?村莊民主不應該向后退,而應該向前推進;不是做得過火了,而是做得還不夠?,F(xiàn)在是村莊民主可以叫做“孤島民主”,因為只能在一村的農民之間實行,到了村外就不行了;而且,按照法律,村委會還要受黨支部的支配。然而,現(xiàn)實正在沖破這種格局。廣東省有一個村長,是選舉出來的,得到村里的新興商業(yè)階層的支持,因此很有信心,敢向支部書記挑戰(zhàn),如不列席黨支部的會議等。選舉一年后,支部書記坦言,下屆書記他不會做了,他要推薦全體村委會成員當黨支部成員。

再談農村基本社會保障問題。改革前一直實行的是合作醫(yī)療制度,雖然不是盡善盡美,但也解決了基本的醫(yī)療保障。合作醫(yī)療制度靠公社財政的補貼,當公社垮臺的時候,它也就隨之垮了?,F(xiàn)在農村有7億人口,有醫(yī)療保障的還不到1%。我們再看看其它的數(shù)字。農村識字率在公社時代提高很快,但近二十年慢了下來;全國的嬰兒死亡率是32‰,發(fā)達國家是15‰左右。這個數(shù)字在發(fā)展中國家里還是不錯的,但改革后的進步速度慢了下來。在這種情況下,我們應該想一想農村有什幺保障。經過多次改革,城市保障體系漸趨完善,建立了從養(yǎng)老、醫(yī)療到失業(yè)和低保等一系列社保制度;而農村卻毫無保障。根據(jù)最近一次的全國健康調查,農村貧困人口中中因病治貧的比例為39%,有些典型調查發(fā)現(xiàn)這個比例更是達到70%。在座的農村來的同學大概體會很深,農村人生病,尤其是壯勞力生病,是一把雙刃劍,不光失去了勞動能力,而且還要借錢治病;欠下的債,幾年之內是不可能還清的。農村大部分人毫無保障,針對這種情況,政府是應該有所作為的。在土地上,國家給了農民自由。新的《農村土地承包法》朝著土地的事實私有邁進了一大步,它給了農民權利。但這還不夠,國家還應該給農民使用這個權利的能力。這是國家應該有所為的。

當前,衛(wèi)生部正在考慮農村醫(yī)療體制的改革。衛(wèi)生部一直有個想法,就是恢復低層次的合作醫(yī)療。但我認為這不是個很好的路子?,F(xiàn)在的農村都有私人醫(yī)生,價格也都很低,就算有了合作醫(yī)療,農民也不一定愛去。一方面是出于不相信地方干部,錢在他們那里放著還不如在自己手里放心;另一方面是因為價格上也不一定能和私人醫(yī)生競爭。從對農民生活的影響來說,合作醫(yī)療所能解決的疾病對農民的意義也不大,因為它不保那些對農民影響巨大的大病。如果以農民的需要為前提,首先建立大病保險系統(tǒng)可能更好一些。當然,這只是推測,還需要調查,有了數(shù)據(jù)就能更準確地說明問題。至于資金問題,國家至少要在初期負起責任。一個可行的辦法是將農業(yè)稅直接轉化為保險基金。

總之,國家在三農問題上應該有所為,有所不為。有所為的就是要為農民的自我發(fā)展提供起飛的平臺,其它的則不能做。比如提高農民收入,一時能起作用,但不能持久,因為國家財政有限,不能長期這樣支持農村收入的提高。增加農民收入是一個漫長的過程,不是三五年能夠解決的。政府要有所作為的是培養(yǎng)農村的造血能力,而不是只給它輸血。

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