國(guó)家與三農(nóng)問題

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國(guó)家與三農(nóng)問題

國(guó)家在處理三農(nóng)問題的時(shí)候,要考慮什幺是可為的,什幺是不可為的。提高農(nóng)民收入當(dāng)然應(yīng)該是國(guó)家政策的目標(biāo)之一,但是,拔苗助長(zhǎng)似地提高農(nóng)民收入,其后果可能是災(zāi)難性的。比如,1998-2000年實(shí)行的糧食購(gòu)銷政策 —“敞開收購(gòu),順價(jià)銷售,封閉運(yùn)行”— 為了提高農(nóng)民收入,人為地抬高國(guó)家收購(gòu)價(jià)格,結(jié)果是導(dǎo)致大量的糧食積壓,國(guó)家因此而承受的損失估計(jì)在3000億元。如此巨大的損失最終還是要老百姓負(fù)擔(dān)。

這里涉及到國(guó)家的角色問題。因此,在講三農(nóng)問題之前,我先講一下國(guó)家問題。我想做的,是區(qū)分積極的國(guó)家和消極的國(guó)家。消極的國(guó)家有以下幾種。

一種是最小國(guó)家,這是像哈耶克和諾齊克那樣的古典自由主義者所認(rèn)同的理想國(guó)家。在最小國(guó)家里,國(guó)家的唯一責(zé)任是制定和實(shí)施法律,在法律之下,人人都是平等和自由的,不多也不少。比如,比爾.蓋茨并不比非洲的饑民享有更多的自由,失業(yè)和破產(chǎn)的人應(yīng)該自己負(fù)責(zé),國(guó)家沒有責(zé)任。這種最小國(guó)家是不是可能的呢?

如果人是單面的、完全理性的,那幺最小國(guó)家是可能的。這里,我解釋一下理性人,理性人就是做了一件事不會(huì)后悔,用經(jīng)濟(jì)學(xué)的詞語來說,就是要符合序貫理性。理性人不會(huì)出現(xiàn)反社會(huì)的行為。如果是這樣,最小國(guó)家是可能的,因?yàn)槊總€(gè)人都自覺地接受自己的命運(yùn),國(guó)家不用為他們擔(dān)心。但是,如果人是多面的,那他就會(huì)考慮多個(gè)方面,除了收入,他還要考慮地位、自我價(jià)值等等。事實(shí)上,每個(gè)文化都包含對(duì)公平的追求。正如1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮?森所指出的,每種道德理論體系中都包括平等的內(nèi)容,只是各自強(qiáng)調(diào)的方面不同。大多數(shù)人容易只強(qiáng)調(diào)一面,比如權(quán)利,而忽略其它方面。我們應(yīng)該更全面地看待平等。中國(guó)的傳統(tǒng)思想“不患寡而患不均”體現(xiàn)了一種文化價(jià)值,不是人們常說的“紅眼病”,而是一種對(duì)公平的基本認(rèn)識(shí)。西方基督教里也有基本的平等的思想。此時(shí),最小國(guó)家就不成立了。

歷史也告訴我們,最小國(guó)家也是不存在的???波蘭尼在《偉大的轉(zhuǎn)變》里指出,資本主義的自由競(jìng)爭(zhēng)不是像一般人所認(rèn)為的那樣,是自發(fā)產(chǎn)生的,而是壟斷資本家有意設(shè)計(jì)的,因?yàn)樽杂筛?jìng)爭(zhēng)符合他們的利益。同時(shí),自由競(jìng)爭(zhēng)被限制在他們自己內(nèi)部,對(duì)于外部競(jìng)爭(zhēng),他們極力反對(duì)。比如英國(guó)的自由貿(mào)易,它只是對(duì)自己、對(duì)本國(guó)自由;對(duì)其它國(guó)家,實(shí)際上是一種壟斷。相反,對(duì)工人的保護(hù)卻是社會(huì)為了保護(hù)自己而自發(fā)形成的。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,羅斯福總統(tǒng)的新政對(duì)緩解美國(guó)的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)沒有起到什幺作用,但是,羅斯福卻建立了美國(guó)的社會(huì)保障制度,這個(gè)制度在過去的七十多年里不斷完善,對(duì)美國(guó)平穩(wěn)地度過后來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)起到了重要作用。因此,歷史上不存在最小國(guó)家。

另一種消極的國(guó)家是被挾持的國(guó)家。被挾持的國(guó)家就是指被利益集團(tuán)所左右的國(guó)家。比如,東歐的激進(jìn)改革為什幺失敗呢?哈佛大學(xué)教授施萊佛做了很多研究,他認(rèn)為東歐改革失敗的原因是政治勢(shì)力將經(jīng)濟(jì)改革搞壞了。一個(gè)國(guó)家,不管是轉(zhuǎn)型期的國(guó)家還是民主程度發(fā)達(dá)如美國(guó)的國(guó)家,如果成為了利益集團(tuán)的工具,那幺經(jīng)濟(jì)勢(shì)必要受到破壞。比如印度,它是一個(gè)經(jīng)濟(jì)落后的民主國(guó)家,是一個(gè)受利益集團(tuán)左右的國(guó)家。我有一個(gè)在世界銀行工作的朋友,有一次應(yīng)邀到印度訪問,介紹中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)。印度同行要少講經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)驗(yàn),而講一講中國(guó)反腐敗的經(jīng)驗(yàn)(笑)。中國(guó)可以處決一個(gè)副委員長(zhǎng)的官員,印度實(shí)際上該處決的人很多,但是無法做到。印度的政黨分左派和右派。右派執(zhí)政時(shí)想對(duì)為數(shù)不多的國(guó)有企業(yè)實(shí)行私有化,左派就帶領(lǐng)工人游行,使得右派的改革無法進(jìn)行。但是當(dāng)左派上臺(tái)后,它也想私有化,因?yàn)閲?guó)有企業(yè)的虧空太大了。此時(shí),右派也去發(fā)動(dòng)工人游行,阻止改革。這樣造成的結(jié)果是,不管誰在臺(tái)上,改革都無法進(jìn)行。國(guó)家被政黨政治所左右,就不能達(dá)到社會(huì)目標(biāo)。

第三種消極的國(guó)家是商業(yè)化的國(guó)家。中國(guó)就有這樣的傾向。它的特點(diǎn)是政府與企業(yè)的行為方式相同,都追求自身利益的最大化。在講這個(gè)問題之前,我先來講一下中國(guó)的財(cái)政體制。中國(guó)的政治體制是單一的共和國(guó),地方服從中央,地方性法令、法規(guī)也必須處在中央的法令、法規(guī)之下。由于執(zhí)政黨獨(dú)一無二的地位,中央在政治上對(duì)地方嚴(yán)格控制。但是在財(cái)政上,自從1958年放權(quán)之后就一直沒有收上來,財(cái)政制度顯示出強(qiáng)烈的聯(lián)邦化傾向。而且,這種聯(lián)邦化還不是一般意義上的聯(lián)邦化。像美國(guó)的聯(lián)邦制,它在一個(gè)州之內(nèi)的財(cái)政還是統(tǒng)一的。但是中國(guó)不是這樣。中國(guó)每個(gè)縣、每個(gè)區(qū)的財(cái)政都是獨(dú)立的,最典型的,比如,養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn),這些都統(tǒng)一不起來。對(duì)待企業(yè)也是這樣,每級(jí)政府都不想要虧損的國(guó)有企業(yè)。中央政府將具有壟斷地位的大企業(yè)拿在手里,其它的下放到各??;到了省一級(jí)也是如此,將一向效益好的企業(yè)拿在手里,其它經(jīng)營(yíng)狀況不太好的企業(yè)就下放;各個(gè)城市也仿而效之。有一次,我們進(jìn)行改制調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),統(tǒng)計(jì)年鑒登記著的企業(yè)數(shù)遠(yuǎn)大于各市擁有的企業(yè)數(shù)。原來都在一年期間下放給區(qū)縣了。到了區(qū)縣一級(jí),沒有別的辦法,只好放工人回家,工人失業(yè),沒有飯吃,這樣就容易激化矛盾。這個(gè)問題的癥結(jié)在于政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的不配套。政治體制是高度集中的,而財(cái)政上相互獨(dú)立,這就會(huì)使政府產(chǎn)生商業(yè)性行為。地方政府都變得非常理性。有一次,一個(gè)城市經(jīng)貿(mào)委的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)我說:“我們比學(xué)者都開放,有一次把一位教授都駁倒了。這個(gè)教授認(rèn)為像水電煤氣這樣的公用事業(yè)是不能讓私人經(jīng)營(yíng)的。我說,怎幺不可以?香港不是把公交線路都拍賣了嗎?”

在企業(yè)改制方面做的比較好的是重慶。它是這樣做的。企業(yè)改制時(shí),先把工人劃出來;然后清算資產(chǎn),挑選一些職工留在企業(yè),剩下的由政府來負(fù)擔(dān),從此,企業(yè)和政府就一刀兩斷了,各自的權(quán)責(zé)明確。重慶政府的這種做法是一種勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的做法,對(duì)社會(huì)有利。遺憾的是,很少有地方能做到這樣。大部分地方都是這樣做的:你要想買我的企業(yè),行!但必須全部接受我們企業(yè)的工人。這樣一來,政府的危機(jī)就解除了,工人開不了支就會(huì)直接找經(jīng)理,而不到政府來“上班”了,(工人上訪、靜坐叫“上班”)。企業(yè)是私人的了,有問題要找法院去解決。這是一個(gè)轉(zhuǎn)移矛盾的做法。但是購(gòu)買企業(yè)的人也不能平白無故增加這幺多負(fù)擔(dān),他們就會(huì)跟政府談判,要求資產(chǎn)打折,就是要以比企業(yè)的實(shí)際價(jià)格低得多的價(jià)格來買企業(yè)。各地都有資產(chǎn)打折的公式,但在實(shí)際操作中,很難按照這個(gè)公式來做。這就要看企業(yè)經(jīng)理跟市領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系了。根據(jù)了解,有的地方賣出土地的價(jià)格只有工業(yè)用地價(jià)格的五分之一!這樣一來,就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問題,造成人員和資產(chǎn)一鍋粥的局面。企業(yè)到了新的經(jīng)營(yíng)者手中時(shí),如果想進(jìn)行新的資產(chǎn)組合就可能出現(xiàn)問題。有一家澳洲的公司買了一家天津的企業(yè),當(dāng)時(shí)低價(jià)買進(jìn),接受了全部工人。一段時(shí)間后,公司發(fā)現(xiàn)這個(gè)行業(yè)沒前途,便把企業(yè)轉(zhuǎn)手賣給另一個(gè)企業(yè)。它不管人,只賣資產(chǎn);新的公司接手企業(yè),自然要大裁員。工人要求公司承諾就業(yè),但新公司說:“我買的是企業(yè)的資產(chǎn),又不是連工人一塊買的!”澳洲公司用了金蟬脫殼的辦法,合同上沒有規(guī)定賣企業(yè)的時(shí)候要怎幺處理、安排工人。新的企業(yè)更沒問題,買的是企業(yè)的資產(chǎn)而不是工人。這個(gè)問題的癥結(jié)就在于政府不承擔(dān)責(zé)任,而是全部推給了企業(yè)。政府的行為是理性的。老板不給工人錢,工人自然會(huì)去找老板,而不是找政府;解決不了的話,就把老板告上法院,而跟政府無關(guān)。這在理性上是很清楚的。政府變成了商業(yè)性單位。但是對(duì)政府有利的行為不一定對(duì)社會(huì)有利。政府的商業(yè)性行為造成國(guó)家性機(jī)會(huì)主義,長(zhǎng)期下去,政府的合法性就成為問題。其它財(cái)政聯(lián)邦化的國(guó)家有配套的體制,如地方選舉,使得政府要對(duì)民眾負(fù)責(zé),而中國(guó)缺少了這一環(huán),這就使政府的“理性”行為越發(fā)偏離社會(huì)利益。

那幺什幺是積極的國(guó)家呢?最重要的一點(diǎn)就是要有明確的目標(biāo),對(duì)什幺是好的、公正的社會(huì)做出明確的判斷。比如美國(guó),我們可以說美國(guó)打著民主、自由的旗號(hào)干涉別國(guó)的內(nèi)政,但是,民主、自由的確是美國(guó)人價(jià)值觀中最重要的部分,因此,就像我們所說的霸權(quán)主義在美國(guó)國(guó)內(nèi)也是得到支持的。仔細(xì)想一想,美國(guó)的有些做法還是有它的道理的。這幺說下去話題就扯遠(yuǎn)了,跑到國(guó)際關(guān)系上了。總之,一個(gè)政府,一個(gè)社會(huì),要有關(guān)于公正的標(biāo)準(zhǔn)。老百姓不管你說你代表誰,而是要問:你代表了我什幺?你給了我什幺?社會(huì)的分化日益明顯,沒有誰可以代表所有各階層的人,關(guān)鍵是建立一個(gè)公平的社會(huì)。從理論上講,一個(gè)公平的社會(huì),就是一個(gè)能夠被絕大多數(shù)人所能接受的社會(huì),公平就是全體公民所認(rèn)同的最小范圍的倫理規(guī)范。國(guó)家如果沒有一個(gè)明確的關(guān)于社會(huì)公平的標(biāo)準(zhǔn),就會(huì)被變成消極的國(guó)家,不是被利益集團(tuán)所左右,就是一味追求政府自身的利益。中國(guó)雖然沒有明確的利益集團(tuán),但潛在的利益集團(tuán)仍然發(fā)揮著作用。對(duì)于一個(gè)以代表全體人民為宗旨的政府而言,任何利益集團(tuán)的利益都要照顧到,政府因此變成了一個(gè)“救火隊(duì)”,哪個(gè)集團(tuán)喊得兇,就趕緊跑去安撫,國(guó)家因此變得被動(dòng)而消極。

有了“公平”這個(gè)目標(biāo)之后,積極的國(guó)家還要擔(dān)當(dāng)起社會(huì)的責(zé)任,而不是逃避責(zé)任。比如九年義務(wù)教育,只要求公民的義務(wù),沒有權(quán)利。我們大家來想一想,如果一個(gè)窮人連過日子都很艱難,我們?cè)蹒勰芤笏M子女教育的義務(wù)?就好比一個(gè)人生病的時(shí)候,你能期望他對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)任嗎?我的父親半身癱瘓,他連自己的生活都不能負(fù)責(zé),你能要求他對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)嗎?當(dāng)然,我舉的這個(gè)例子有點(diǎn)極端。但道理是一樣,對(duì)于一個(gè)人掙扎在生存邊緣上的人,我們無法要求他對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)。國(guó)家必須在九年義務(wù)教育中擔(dān)當(dāng)起責(zé)任。但實(shí)際上教育經(jīng)費(fèi)基本上都是各縣自己解決的。我想到了1993年實(shí)行的新稅制,當(dāng)然設(shè)想是好的,當(dāng)初設(shè)計(jì)了收入轉(zhuǎn)移機(jī)制,不發(fā)達(dá)地區(qū)能從中得到好處。但實(shí)際上,不發(fā)達(dá)地區(qū)不僅沒有得到好處,反而受損了,因?yàn)榛旧蠜]有收入轉(zhuǎn)移。中央撥給地方的資金跟著項(xiàng)目走,而要想接下項(xiàng)目,地方必須要有一定的資金配套,這個(gè)不發(fā)達(dá)地區(qū)是很難辦到的。有一次我們到湘西訪問,湖南省財(cái)政廳的一位副處長(zhǎng)在會(huì)上聲淚俱下:湘西歷史上就是吃皇糧的地方,國(guó)家一直給補(bǔ)貼;到了現(xiàn)在,反而不進(jìn)反出。湘西以煙酒業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè),國(guó)家對(duì)煙酒業(yè)征收特種消費(fèi)稅,此稅是中央獨(dú)享稅,湘西因此出大于進(jìn)。所以,1993年的財(cái)政改革讓湘西有上當(dāng)受騙的感覺。

一談到國(guó)家應(yīng)該負(fù)責(zé)任,很多人會(huì)問:你是不是要強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)?你是不是要全能的國(guó)家?當(dāng)然不是。正如我在開始時(shí)所說的,國(guó)家要有所為,有所不為。積極的國(guó)家不是一個(gè)利維坦的全能國(guó)家,它承認(rèn)自己能力的限度。借用森的話來說,這種態(tài)度表現(xiàn)的是assertive incompleteness,即用積極的態(tài)度來承認(rèn)不完備性。那幺,為與不為的界限是什幺呢?國(guó)家作為的界限是為公民的能動(dòng)性提供基本能力的保障,為公民提供一個(gè)起飛的平臺(tái)。低于這個(gè)界限,就是消極的國(guó)家;超出這個(gè)界限,國(guó)家的作為往往不能成功,比如我們前面所說的糧食政策。

具體講到三農(nóng)問題,我著重講兩個(gè)問題。一個(gè)是村莊民主,一個(gè)是農(nóng)村基本社會(huì)保障。

很多人認(rèn)為村莊民主意味著國(guó)家的退出,因此有“村民自治”的叫法。但是,這個(gè)詞不好,這樣一級(jí)級(jí)推上去,就是鄉(xiāng)自治、縣自治、省自治了,那幺大家都自治?實(shí)際上,村莊民主是國(guó)家架構(gòu)的一部分,是積極的國(guó)家的體現(xiàn)。但有人對(duì)村莊民主提出批評(píng),認(rèn)為民主是外來的,成本又太高;因?yàn)槿丝诙啵艺w文化素質(zhì)很低,選舉的方法是得不償失的。有人認(rèn)為古代的鄉(xiāng)紳自治的方法好,招之即來,揮之即去,管理成本低。他們沒有看到,古代能夠建立這種權(quán)威,是因?yàn)槟菚r(shí)候具有權(quán)威建立的基礎(chǔ)。一個(gè)是家族,像《白鹿原》里的白嘉軒那樣;另一個(gè)是知識(shí)優(yōu)勢(shì),像白嘉軒的姐夫那樣。但現(xiàn)在中國(guó)的農(nóng)村不再具備這樣的權(quán)威基礎(chǔ)。家族勢(shì)力已經(jīng)很小了,有的地方即使保留祠堂,也成為老年人活動(dòng)中心什幺的,而不再是權(quán)威的象征。從文化層次來看,在比較發(fā)達(dá)的地方,也大都是初中畢業(yè)的水平。1950年代的時(shí)候,劉紹棠可以靠寫書在北京買得起一座四合院,但現(xiàn)在就絕對(duì)辦不到了。為什幺呢?不是因?yàn)閯⒔B棠的書貶值了,而是因?yàn)閯e人擁有的知識(shí)多了,少數(shù)知識(shí)分子的相對(duì)價(jià)格就要下降,就是這個(gè)道理。在農(nóng)村中也一樣,知識(shí)已經(jīng)不能成為權(quán)威的來源。鄉(xiāng)紳治理因此沒有了社會(huì)基礎(chǔ)。

村莊民主是建立新型的村莊文化的一個(gè)突破口。通過村莊民主來治理的成本并不高,投票率低也不是個(gè)問題。投票率低不能說明不民主,不能用投票率的高低來衡量民主的程度。有的人不投票是認(rèn)為誰當(dāng)選都行:天下太平,誰當(dāng)選都一樣,這難道不是制度的勝利嗎?村莊民主不應(yīng)該向后退,而應(yīng)該向前推進(jìn);不是做得過火了,而是做得還不夠。現(xiàn)在是村莊民主可以叫做“孤島民主”,因?yàn)橹荒茉谝淮宓霓r(nóng)民之間實(shí)行,到了村外就不行了;而且,按照法律,村委會(huì)還要受黨支部的支配。然而,現(xiàn)實(shí)正在沖破這種格局。廣東省有一個(gè)村長(zhǎng),是選舉出來的,得到村里的新興商業(yè)階層的支持,因此很有信心,敢向支部書記挑戰(zhàn),如不列席黨支部的會(huì)議等。選舉一年后,支部書記坦言,下屆書記他不會(huì)做了,他要推薦全體村委會(huì)成員當(dāng)黨支部成員。

再談農(nóng)村基本社會(huì)保障問題。改革前一直實(shí)行的是合作醫(yī)療制度,雖然不是盡善盡美,但也解決了基本的醫(yī)療保障。合作醫(yī)療制度靠公社財(cái)政的補(bǔ)貼,當(dāng)公社垮臺(tái)的時(shí)候,它也就隨之垮了。現(xiàn)在農(nóng)村有7億人口,有醫(yī)療保障的還不到1%。我們?cè)倏纯雌渌臄?shù)字。農(nóng)村識(shí)字率在公社時(shí)代提高很快,但近二十年慢了下來;全國(guó)的嬰兒死亡率是32‰,發(fā)達(dá)國(guó)家是15‰左右。這個(gè)數(shù)字在發(fā)展中國(guó)家里還是不錯(cuò)的,但改革后的進(jìn)步速度慢了下來。在這種情況下,我們應(yīng)該想一想農(nóng)村有什幺保障。經(jīng)過多次改革,城市保障體系漸趨完善,建立了從養(yǎng)老、醫(yī)療到失業(yè)和低保等一系列社保制度;而農(nóng)村卻毫無保障。根據(jù)最近一次的全國(guó)健康調(diào)查,農(nóng)村貧困人口中中因病治貧的比例為39%,有些典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)這個(gè)比例更是達(dá)到70%。在座的農(nóng)村來的同學(xué)大概體會(huì)很深,農(nóng)村人生病,尤其是壯勞力生病,是一把雙刃劍,不光失去了勞動(dòng)能力,而且還要借錢治??;欠下的債,幾年之內(nèi)是不可能還清的。農(nóng)村大部分人毫無保障,針對(duì)這種情況,政府是應(yīng)該有所作為的。在土地上,國(guó)家給了農(nóng)民自由。新的《農(nóng)村土地承包法》朝著土地的事實(shí)私有邁進(jìn)了一大步,它給了農(nóng)民權(quán)利。但這還不夠,國(guó)家還應(yīng)該給農(nóng)民使用這個(gè)權(quán)利的能力。這是國(guó)家應(yīng)該有所為的。

當(dāng)前,衛(wèi)生部正在考慮農(nóng)村醫(yī)療體制的改革。衛(wèi)生部一直有個(gè)想法,就是恢復(fù)低層次的合作醫(yī)療。但我認(rèn)為這不是個(gè)很好的路子?,F(xiàn)在的農(nóng)村都有私人醫(yī)生,價(jià)格也都很低,就算有了合作醫(yī)療,農(nóng)民也不一定愛去。一方面是出于不相信地方干部,錢在他們那里放著還不如在自己手里放心;另一方面是因?yàn)閮r(jià)格上也不一定能和私人醫(yī)生競(jìng)爭(zhēng)。從對(duì)農(nóng)民生活的影響來說,合作醫(yī)療所能解決的疾病對(duì)農(nóng)民的意義也不大,因?yàn)樗槐D切?duì)農(nóng)民影響巨大的大病。如果以農(nóng)民的需要為前提,首先建立大病保險(xiǎn)系統(tǒng)可能更好一些。當(dāng)然,這只是推測(cè),還需要調(diào)查,有了數(shù)據(jù)就能更準(zhǔn)確地說明問題。至于資金問題,國(guó)家至少要在初期負(fù)起責(zé)任。一個(gè)可行的辦法是將農(nóng)業(yè)稅直接轉(zhuǎn)化為保險(xiǎn)基金。

總之,國(guó)家在三農(nóng)問題上應(yīng)該有所為,有所不為。有所為的就是要為農(nóng)民的自我發(fā)展提供起飛的平臺(tái),其它的則不能做。比如提高農(nóng)民收入,一時(shí)能起作用,但不能持久,因?yàn)閲?guó)家財(cái)政有限,不能長(zhǎng)期這樣支持農(nóng)村收入的提高。增加農(nóng)民收入是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程,不是三五年能夠解決的。政府要有所作為的是培養(yǎng)農(nóng)村的造血能力,而不是只給它輸血。

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