積極財(cái)政政策的構(gòu)成、調(diào)控與退出

4萬億投資是對還是錯(cuò)？現(xiàn)在來看真是對錯(cuò)參半，有好處也有壞處。中央政府先拿1040億托住企業(yè)過多的存貨，企業(yè)當(dāng)時(shí)存貨有7500億，中央政府打進(jìn)去1040億以后，大約可以帶動(dòng)5000億到6000億社會(huì)投資，基本上解決企業(yè)的過量存貨問題。但是沒有想到地方政府一跟進(jìn)，就把整個(gè)大格局改變了，導(dǎo)致把保增長放第一位，調(diào)結(jié)構(gòu)遙遙無期。

中央政府拿出最不愿意動(dòng)的增值稅進(jìn)行改革，增值稅減稅一開始估計(jì)可能減1230億，事實(shí)上的測算是1461億，再加上所得稅減稅、購置稅減免等，在2009年總共減掉了5500億的稅，這些稅帶動(dòng)的是企業(yè)投資。正常的政府投資和社會(huì)投資的比大約是1：7，5500億投出去，大約帶動(dòng)了4萬億的社會(huì)投資，因此我們認(rèn)為減稅也拉動(dòng)了4萬億投資的增長。

中央還啟動(dòng)了一個(gè)重要的機(jī)制——社會(huì)穩(wěn)定器機(jī)制。經(jīng)濟(jì)學(xué)中有一個(gè)概念叫自動(dòng)穩(wěn)定器，以所得稅為例，經(jīng)濟(jì)好的時(shí)候，大家收入高，交的稅就高，有一部分稅就進(jìn)入了政府財(cái)政，這種情況下個(gè)人可支配的收入就下降了，就沒有預(yù)估中增長得那么好，就會(huì)克制消費(fèi)、投資，在經(jīng)濟(jì)過熱的時(shí)候有利于平抑總需求，保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。當(dāng)經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，因?yàn)槭杖胨较陆?，交的稅額減少，而事實(shí)可支配收入并沒有意想當(dāng)中減少得那么多，于是就支撐了消費(fèi)、投資，這樣一種機(jī)制就是自動(dòng)穩(wěn)定器機(jī)制。過去這個(gè)機(jī)制一般都集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，現(xiàn)在我們也像美國那樣，引入了第二套自動(dòng)穩(wěn)定器機(jī)制，就是社會(huì)自動(dòng)穩(wěn)定器機(jī)制。美國的社會(huì)穩(wěn)定器主要依靠其社會(huì)保障系統(tǒng)自動(dòng)發(fā)揮作用，所以美國的社會(huì)穩(wěn)定器也是一種自動(dòng)穩(wěn)定器。中國的社會(huì)穩(wěn)定器是給政府投資提供一個(gè)出路，政府發(fā)行了那么多的國債，得有一個(gè)出路，去年啟動(dòng)了8500億公共醫(yī)療改革，中央政府拿3000億剩下的由地方政府配套，再加上其他一系列的社會(huì)保障體系改革投入大約是3500億，兩塊兒加起來也應(yīng)該能拉動(dòng)配套資金4萬億。

接下來我們看一下財(cái)政政策與其他宏觀政策的協(xié)同。

第一，財(cái)政政策和貨幣政策。

貨幣政策是寬松的，財(cái)政政策也是寬松的，這種“雙松搭配”的政策有喜有悲。喜的是人民銀行成功的為財(cái)政創(chuàng)造了一個(gè)非常好的低成本的財(cái)政擴(kuò)張空間，利率很低很穩(wěn)定，財(cái)政發(fā)的國債只要比市場利率高那么一點(diǎn)點(diǎn)就能迅速發(fā)出去。而且央行采用央票的方式大規(guī)模支撐了市場上金融機(jī)構(gòu)之間的需要，在財(cái)政部還沒有把短期國債醞釀成熟的情況下，央行先采用央行票據(jù)的方式介入進(jìn)來，也彌補(bǔ)了金融市場的不足。但央行票據(jù)最重要的缺點(diǎn)之一就是央行票據(jù)只能在銀行之間流動(dòng)，不能把票據(jù)流動(dòng)到企業(yè)和個(gè)人手里，而國債可以流動(dòng)到個(gè)人和企業(yè)手里。

2009年央行票據(jù)出了力，2010年想啟動(dòng)國債市場又面臨央行很大的阻力，央行不愿意看到短期國債替代央票，央行覺得自己發(fā)自己收挺好的。政策磨合總是一點(diǎn)一點(diǎn)的來，相關(guān)的調(diào)研基本上已經(jīng)完成了，包括在銀行間市場發(fā)國債和交易所市場發(fā)國債也基本上已經(jīng)完成了，如果兩個(gè)政策決策部門之間調(diào)和的好，明年上半年大家就可以除了股票、銀行存款之外再多一個(gè)國債可以投資，現(xiàn)在的國債在銀行間市場出不來。

第二，財(cái)政政策與產(chǎn)業(yè)政策。

我認(rèn)為這一輪十大產(chǎn)業(yè)振興過于粗放了一些，但我們要看到這個(gè)粗放的政策安排中有一個(gè)精細(xì)的部分，就是首次使用了兩個(gè)帶有自動(dòng)退出意思的機(jī)制，一是內(nèi)在機(jī)制，二是臨時(shí)機(jī)制。比如給鋼鐵產(chǎn)業(yè)一個(gè)減稅政策，但只減稅兩年，兩年以后這個(gè)機(jī)制就自動(dòng)沒有了。陷入虧損的企業(yè)可以接受政府的補(bǔ)貼，但隨著經(jīng)濟(jì)的好轉(zhuǎn)，陷入虧損的企業(yè)越來越少，政府的投資自然而然就退了出來。這就是在產(chǎn)業(yè)政策安排過程中內(nèi)嵌了兩種很好的機(jī)制，這是很重要的一個(gè)創(chuàng)新安排，從現(xiàn)在來看效果比較好，而且在退出的過程中沒有引發(fā)大的社會(huì)波動(dòng)，也沒有引發(fā)其他職能部門的反感或利益博弈，為政策的退出探索了一條新的途徑。

第三，財(cái)政政策與貿(mào)易政策。

主要是穩(wěn)出口，然后是保企業(yè)，其實(shí)也是通過消除過量企業(yè)庫存的方式來保住外貿(mào)企業(yè)，使其具有流動(dòng)性，然后是促創(chuàng)新。有一個(gè)外貿(mào)發(fā)展基金，過去他的資金籌集渠道來自于商務(wù)部賣出的配額和許可證的收入，但隨著中國加入世貿(mào)組織后過渡期的完成，允許采用配額和許可證的地方越來越少了，所以配額和許可證的量越來越少，外貿(mào)發(fā)展基金就不足。從2009年末開始，我們已經(jīng)跟商務(wù)部達(dá)成了協(xié)議，從預(yù)算內(nèi)直接向外貿(mào)發(fā)展基金注入支持資金。

如何看積極財(cái)政政策的退出問題？

首先，積極的財(cái)政政策總要退出，不能一直執(zhí)行下去，如果一直執(zhí)行下去，債務(wù)累積就會(huì)越來越大，這個(gè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是誰都不敢擔(dān)保的。從財(cái)政本身的角度來講需要退出，從經(jīng)濟(jì)的角度來講，當(dāng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)恢復(fù)到正常狀態(tài)，如果再次增加財(cái)政投入，只會(huì)導(dǎo)致一些不好的后果。一是對經(jīng)濟(jì)自身配置資源能力的擠出，我們認(rèn)為市場配置資源的能力要高于財(cái)政政策配置資源的能力。二是可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過熱。

其次，何時(shí)退出、什么情況下退出呢？要在世界經(jīng)濟(jì)形勢已經(jīng)基本穩(wěn)定，換句話說就是美歐已經(jīng)開始步入增長期，中國國內(nèi)的自主投資能力已經(jīng)形成，就是政府撤資以后不會(huì)導(dǎo)致市場投資自然萎縮，大的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)基本完成，比如對房地產(chǎn)市場的調(diào)控已經(jīng)基本完成，這種情況才能退出。在這種情況下就不需要拿積極財(cái)政政策作為一個(gè)對沖手段，可以考慮啟動(dòng)退出程序，預(yù)計(jì)在2012年末或2013年末啟動(dòng)退出程序。

再次，如何退出呢？一是財(cái)政政策和貨幣政策誰先退的問題。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，有的是貨幣政策先退，有的是財(cái)政政策先退。我們認(rèn)為，正常情況下貨幣政策先行退出，如果貨幣政策年初退出，財(cái)政政策年末退出，財(cái)政政策多支撐一年。因?yàn)楹芏嘭?cái)政支出是剛性的，再者財(cái)政政策的投資往往時(shí)間比較長，需要逐步遞進(jìn)延續(xù)，還有財(cái)政政策往往還承擔(dān)了金融最后一道防火墻的穩(wěn)定作用，中國的金融穩(wěn)定主要不在人民銀行，而在財(cái)政部門，所以財(cái)政部門還有觀察貨幣政策退出以后市場環(huán)境變化的作用。

如果地方債風(fēng)險(xiǎn)大幅度累積，財(cái)政政策將先行退出。因?yàn)槿绻胄邢韧顺觯隙ㄌ岣呃?，收縮銀根，這很可能進(jìn)一步加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政政策先退出的話，央行的利率比較低，市場流動(dòng)性比較充裕，可以使財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)得到一定程度的緩沖。

當(dāng)然，還有一種情況是財(cái)政政策和央行一起退出，如果通貨膨脹率嚴(yán)重高于財(cái)政部今年年初4%的預(yù)期，財(cái)政部可能協(xié)調(diào)央行一起啟動(dòng)退出程序。按照現(xiàn)在物價(jià)的漲幅，估計(jì)通貨膨脹率預(yù)期還得調(diào)高，可能要到5%。