綜合整治“內(nèi)卷式”競爭，規(guī)范地方政府和企業(yè)行為，是2024年中央經(jīng)濟工作會議明確提出的2025年重點任務之一。近十年來，我國地方政府在有力促進區(qū)域經(jīng)濟增長的同時，也導致了部分低效率投資和重復建設，甚至為追求短期政績而進行惡性競爭，對我國實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展帶來不利影響。

“內(nèi)卷式”競爭帶來效率損失

為應對2008年國際金融危機，我國實施一攬子救市計劃，對拉動全社會投資和穩(wěn)定經(jīng)濟增速發(fā)揮了重要作用。但也由此增強了地方政府以投資拉動內(nèi)需的動機，開啟了新一輪GDP“錦標賽”。隨之而來的是一些地方政府未能厘清市場與政府的邊界，攪亂了市場配置資源的決定性作用，形成了大量低效率投資和同質(zhì)化競爭，并加重了地方政府債務等系統(tǒng)性金融風險。

當前，中國經(jīng)濟發(fā)展已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念為核心遵循，其本質(zhì)要求體現(xiàn)在轉(zhuǎn)換增長動力即實現(xiàn)由全要素生產(chǎn)率提升驅(qū)動增長，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)即完成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的動態(tài)平衡等維度。然而，地方政府的“內(nèi)卷式”競爭呈現(xiàn)出政策工具異化、投資效率低下、資源配置扭曲、創(chuàng)新能力不足等典型特征，不僅不利于全國統(tǒng)一大市場建設，還成為我國實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的阻礙之一。

一是政策工具異化。不少地方政府采取違規(guī)減稅、財政獎補、零地價出讓等優(yōu)惠政策，加劇了行業(yè)的惡性競爭。例如，某地方新能源汽車產(chǎn)業(yè)園曾開出“十年免所得稅+零地價”的超常規(guī)優(yōu)惠，導致企業(yè)在全國“政策套利”式布局。一些地方通過對未達到上市條件企業(yè)進行大額獎補，促進企業(yè)快速上市，“拔苗助長”式的支持方式破壞了市場公平競爭。這種地方政府機會主義行為不僅沒有在宏觀層面對新質(zhì)生產(chǎn)力形成與發(fā)展予以扶持，還為微觀層面的企業(yè)的惡性競爭提供了外部支持，增加地方財政負擔，導致國有資產(chǎn)流失。

二是投資效率低下。一些地方政府曾大力主導的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)建設和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光園建設等經(jīng)營性項目投資中，有不少呈現(xiàn)出投資邊際回報負增長趨勢，未能達到預期的經(jīng)營性效果，已成為當前地方債務高筑的重要原因之一。我國財政部2023年審計報告披露，地方政府專項債較大比例投向同質(zhì)化園區(qū)建設。前期論證不充分、規(guī)劃和設計方案不合理等原因，導致園區(qū)資產(chǎn)閑置。一些縣市動輒耗資幾十億、上百億元的古城古鎮(zhèn)文旅項目，建成后經(jīng)營慘淡，最終淪為廢墟，形成巨額地方城投債務。

三是資源配置扭曲。為了讓地區(qū)生產(chǎn)總值和稅收留在當?shù)?，不少地方政府傾向于將資金、土地、稅收優(yōu)惠等資源優(yōu)先配置給本地企業(yè)，哪怕是傳統(tǒng)低效產(chǎn)業(yè)，而非更具創(chuàng)新潛力的科技企業(yè)或新興產(chǎn)業(yè)，導致大量資源流向低效領域。同時，各地“千城一面”地布局新能源、電動汽車、芯片等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，也造成大量資源錯配，甚至可能引發(fā)產(chǎn)能過剩。根據(jù)行業(yè)報告披露，光伏行業(yè)已經(jīng)進入嚴重的產(chǎn)能過剩階段，主鏈環(huán)節(jié)產(chǎn)能過剩度達60%以上。

四是創(chuàng)新抑制效應。地方保護導致的市場碎片化和市場分割限制技術(shù)交流，阻礙技術(shù)、人才和信息的跨區(qū)域流動，抑制知識溢出效應。在封閉式市場環(huán)境中，本地企業(yè)長期依賴政策庇護，缺乏與外部先進技術(shù)對接的機會，形成技術(shù)孤島，實際上抑制了創(chuàng)新。例如，某經(jīng)濟強市三年內(nèi)引進12個“院士工作站”，但成果轉(zhuǎn)化率不足5%，反映出地方封閉式重“掛牌”輕實效的形式主義創(chuàng)新。

五是數(shù)字經(jīng)濟“虛化”。一些地方政府把數(shù)字經(jīng)濟及其新型基礎設施建設布局作為創(chuàng)新引領的戰(zhàn)略方向，但決策過程往往缺乏嚴謹?shù)目茖W論證和可行性分析，導致數(shù)據(jù)中心、算力平臺等新基建出現(xiàn)“村村點火”現(xiàn)象。例如，全國23個城市宣布建設“元宇宙產(chǎn)業(yè)園”，有不少仍停留在概念的宣傳上。

“內(nèi)卷式”競爭本質(zhì)是囚徒困境

這種“內(nèi)卷式”競爭正是博弈論中典型的囚徒困境，表現(xiàn)為地方局部投入持續(xù)增加但整體邊際效益遞減，地方分割市場表面繁榮掩蓋統(tǒng)一大市場結(jié)構(gòu)失衡，短期政績透支長期發(fā)展?jié)摿ΑＦ渖顚釉蛑饕幸韵路矫妗?/p>

其一，對新發(fā)展理念的認識偏差。將高質(zhì)量發(fā)展簡單等同于建設高端園區(qū)、引進世界500強企業(yè)等，忽視產(chǎn)業(yè)生態(tài)和創(chuàng)新生態(tài)培育。認識偏差導致能力鴻溝，在風險規(guī)避下往往選擇簡單模仿策略。

其二，激勵與約束機制失衡。政績考核的GDP導向?qū)е碌胤秸畬①Y源集中投向短期見效快的城市建設、園區(qū)開發(fā)等領域，忽視長期效益。分稅制下的地方財權(quán)與事權(quán)不匹配，土地財政依賴度持續(xù)高企，倒逼地方政府通過低價供地、稅收返還等方式爭奪企業(yè)落戶。

其三，傳統(tǒng)發(fā)展路徑依賴慣性。在傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能過剩的背景下，一些地方政府仍傾向通過稅收優(yōu)惠、財政補貼扶持本地企業(yè)，形成“低端鎖定”效應。土地、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)等要素跨區(qū)域流動存在隱性壁壘，不利于要素優(yōu)化配置與全要素生產(chǎn)率提高。

其四，債務驅(qū)動的增長邏輯。隱性債務擴張形成“投資—債務—再投資”循環(huán)，官員任期制的短視效應導致債務循環(huán)疊加。而短任期制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律又存在嚴重錯位，進一步加劇短視效應的負面影響。

其五，政策執(zhí)行中的合成謬誤。宏觀經(jīng)濟政策在地方執(zhí)行中常被異化為“政治任務”，經(jīng)濟改革試點被地方政府“錦標賽化”。特別是部分產(chǎn)業(yè)政策在實際執(zhí)行中演變?yōu)?ldquo;一哄而上”，自貿(mào)試驗區(qū)等改革平臺從制度創(chuàng)新場域異化為政策洼地爭奪的場所。

構(gòu)建地方政府“新型競合”關(guān)系

習近平總書記強調(diào)，主動破除地方保護、市場分割和“內(nèi)卷式”競爭。在現(xiàn)有制度框架下，地方政府既要應對經(jīng)濟增長考核壓力，又要解決財政可持續(xù)難題，還要防范社會風險，容易陷入“不競爭就落后”的囚徒困境。破解這一困局，需要在制度重構(gòu)中植入“激勵兼容”機制，在動能轉(zhuǎn)換中重塑比較優(yōu)勢，在治理創(chuàng)新中培育協(xié)同基因。

第一，優(yōu)化考核體系，構(gòu)建“激勵兼容”機制。按照高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵要求，建立“質(zhì)量型考核指標體系”，將研發(fā)投入強度、單位GDP能耗、園區(qū)畝均產(chǎn)值、民生支出占比等指標權(quán)重提升至60%以上。遵循新發(fā)展理念，建立“差異化考核+過程性評價”的復合指標體系，引入綠色GDP核算，將生態(tài)補償績效等納入考核。試點跨行政區(qū)域的“區(qū)域發(fā)展共同體”考核機制，對跨區(qū)域協(xié)作項目實行聯(lián)合考核。試點“任期功過追溯制度”，對重大投資項目的長期效益進行離任審計。建立重大決策終身追責制度，防范“政績工程”“新形象工程”，遏制短期政績沖動。

第二，發(fā)揮大國優(yōu)勢，加快構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場。超大規(guī)模市場是中國大國優(yōu)勢在經(jīng)濟上的具體表現(xiàn)。打破市場分割、連接區(qū)域“斷點”，推動商品、服務、資金、技術(shù)和人才等各類資源要素有序流通。發(fā)揮超大規(guī)模市場優(yōu)勢，促進資源要素在更大范圍內(nèi)有效配置，有效吸引全球高端要素和市場資源，更好連通國內(nèi)與國際市場，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供強大支撐。破除地方保護主義和行業(yè)壟斷行為，堅決避免因強制稅源留在地方而阻礙企業(yè)自由遷移、要素自由流動，只顧地方“小循環(huán)”而忽視全國“一盤棋”的短視行為。優(yōu)化市場化、法治化營商環(huán)境，促使有為政府回歸到支持實體經(jīng)濟發(fā)展的本源上來。鼓勵地方政府深度融入“雙循環(huán)”體系，建設區(qū)域性國際消費中心城市，發(fā)展跨境電商、海外倉等新業(yè)態(tài)。

第三，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，扎實推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進科技創(chuàng)新、基礎設施、生態(tài)環(huán)境、公共服務一體化。加強產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局和產(chǎn)能監(jiān)測預警，促進不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展和良性競爭。借鑒長三角地區(qū)通過繪制“產(chǎn)業(yè)鏈圖譜”避免同類產(chǎn)能重復布局經(jīng)驗，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同機制，推廣跨區(qū)域“鏈長制”產(chǎn)業(yè)協(xié)同模式。建立GDP跨區(qū)域核算和稅收分成制度，推廣京津冀曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)的稅收分成模式。創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，完善跨區(qū)域生態(tài)補償標準體系。構(gòu)建“飛地經(jīng)濟”2.0模式，建立產(chǎn)值稅收共享、環(huán)保責任共擔機制。建立全國統(tǒng)一的技術(shù)交易市場，推動科技成果跨區(qū)域轉(zhuǎn)化。完善知識產(chǎn)權(quán)證券化交易平臺，構(gòu)建知識產(chǎn)權(quán)共享交易機制。

第四，擺脫路徑依賴，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力?；诒镜刭Y源、區(qū)位優(yōu)勢和市場需求，聚焦主導產(chǎn)業(yè)，科學規(guī)劃本區(qū)域現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和差異化發(fā)展路徑。推動本區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系深度重構(gòu)，實施傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“數(shù)智技改”工程，推動人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)制造業(yè)融合發(fā)展。同時，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，加快新興產(chǎn)業(yè)生態(tài)培育，前瞻布局量子科技、生物制造和具身智能等未來產(chǎn)業(yè)，搶占產(chǎn)業(yè)新賽道。構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)同的“創(chuàng)新集群+產(chǎn)業(yè)生態(tài)”，推動“產(chǎn)學研用”深度融合，支持龍頭企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈跨區(qū)域分工。依托現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系培育地方經(jīng)濟新發(fā)展引擎，通過制度變革打破路徑鎖定，依托技術(shù)創(chuàng)新和資源稟賦因地制宜培育新質(zhì)生產(chǎn)力，實現(xiàn)發(fā)展范式從“規(guī)模擴張”向“價值創(chuàng)造”的根本轉(zhuǎn)變。

第五，創(chuàng)新治理模式，構(gòu)建“新型競合”關(guān)系。構(gòu)建地方政府之間“競爭有邊界、合作有動力、發(fā)展有質(zhì)量”的新型治理體系，促進中央頂層設計與地方創(chuàng)新實踐的有機結(jié)合，通過制度創(chuàng)新釋放改革紅利，最終實現(xiàn)從“零和博弈”向“合作共贏”的根本轉(zhuǎn)變。建立區(qū)域合作收益顯性化機制，使協(xié)同發(fā)展真正成為地方政府的理性選擇。探索跨行政區(qū)域治理機制創(chuàng)新，建立大區(qū)協(xié)調(diào)委員會，賦予一定的跨區(qū)域規(guī)劃審批權(quán)限。建立競爭政策審查制度，對地方保護性政策進行合規(guī)性審查。地方政府之間的未來競爭應逐步轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新、公共服務、治理效能等高質(zhì)量維度，在動態(tài)平衡中實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展范式躍遷。

打破地方政府“內(nèi)卷式”競爭，本質(zhì)上是政府與市場關(guān)系的再平衡過程。需要通過制度創(chuàng)新將地方政府行為導向“質(zhì)量競爭”新賽道。這既需要頂層設計的系統(tǒng)改革，也離不開微觀機制的持續(xù)創(chuàng)新，最終形成高質(zhì)量發(fā)展與政府治理能力提升的良性互動。

（作者系懷化開放大學校長、研究員）