人口問(wèn)題始終是全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，必須全面認(rèn)識(shí)、正確看待我國(guó)人口發(fā)展新形勢(shì)。黨的二十屆三中全會(huì)提出，“完善生育支持政策體系和激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)”，強(qiáng)調(diào)生育支持政策的“激勵(lì)”屬性及“友好”特征，為適應(yīng)新時(shí)代人口發(fā)展形勢(shì)的政策設(shè)計(jì)提供了頂層思路，是面向長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面均衡發(fā)展的前瞻性布局。

促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義包含質(zhì)與量?jī)蓚€(gè)方面，需要以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃人口問(wèn)題，在保持適度生育水平和人口規(guī)模的基礎(chǔ)上，建設(shè)覆蓋全人群、全生命周期的生育支持和人口發(fā)展政策。明確事權(quán)安排，形成激勵(lì)相容，是有效生育支持政策的基本要求。面向家庭構(gòu)建政策支持體系，促進(jìn)生育和就業(yè)的平衡，則是推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)的關(guān)鍵。

適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的生育政策目標(biāo)

人口問(wèn)題是“國(guó)之大者”，生育政策的制定事關(guān)中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局。推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)，是適應(yīng)新時(shí)代人口發(fā)展新形勢(shì)而提出的政策目標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的人口發(fā)展態(tài)勢(shì)表現(xiàn)為生育率降低以及由此形成的人口撫養(yǎng)比下降、勞動(dòng)年齡人口迅速增長(zhǎng)等。在經(jīng)濟(jì)起飛階段，人口因素的主要作用體現(xiàn)于勞動(dòng)投入。中國(guó)憑借充足的勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，獲得了制造業(yè)特別是沿海地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，以勞動(dòng)年齡人口數(shù)量增長(zhǎng)和較低撫養(yǎng)比為依托的人口紅利隨著人口結(jié)構(gòu)的變化而下降。作為生育率長(zhǎng)期處于低水平的結(jié)果，2022年以來(lái)，我國(guó)人口發(fā)展進(jìn)入減量階段。我國(guó)人口轉(zhuǎn)變發(fā)生得十分迅速，其中既有生育率隨人均收入水平提高而趨于下降的一般性規(guī)律，也有計(jì)劃生育政策的疊加效果。生育率下降導(dǎo)致的勞動(dòng)年齡人口減少，意味著推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化面臨的人口環(huán)境和條件發(fā)生了深刻變化，加上老齡化加劇等現(xiàn)象，對(duì)健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系、促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展提出了迫切要求。推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)，正是適應(yīng)人口快速變化、完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，是新時(shí)代人口工作的頂層設(shè)計(jì)。

貫穿人口高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)工程

黨的二十屆三中全會(huì)提出，“健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系”。促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展要求以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃人口問(wèn)題，生育友好型社會(huì)建設(shè)始終貫穿其中。

首先，保持適度生育水平和人口規(guī)模，是生育友好型社會(huì)的基本目標(biāo)。人口規(guī)模是人力資本的基礎(chǔ)和載體，人口規(guī)模的適度增長(zhǎng)會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生不可或缺的正外部性。人口統(tǒng)計(jì)規(guī)律表明，總和生育率達(dá)到2.1是一個(gè)保證人口發(fā)展可持續(xù)的更替水平生育率。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2020年中國(guó)的總和生育率已低至1.29。而據(jù)《聯(lián)合國(guó)人口展望2022》的數(shù)據(jù)，中等收入國(guó)家的總和生育率平均為2.16，中國(guó)以外的中上收入國(guó)家平均為1.90，高收入國(guó)家平均為1.56。低生育率已成為中國(guó)人口發(fā)展中的突出問(wèn)題。因此，要把提升生育率作為人口均衡發(fā)展的核心，抓住制約生育率提升的主要因素，實(shí)施針對(duì)性政策。一是解決生育行為與女性參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的沖突，有效提升生育意愿。二是加大嬰幼兒照料的社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，通過(guò)增加公共服務(wù)的有效供給降低生育、養(yǎng)育的成本。只有有效提升生育率，才能促進(jìn)人口均衡發(fā)展，在保持人口規(guī)模適度增長(zhǎng)的同時(shí)，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。

其次，建設(shè)覆蓋全人群、全生命周期的生育支持和人口發(fā)展政策，是生育友好型社會(huì)的內(nèi)在要求。人口構(gòu)成中的每一個(gè)年齡段分別對(duì)應(yīng)著特有的民生需求，且彼此相連、相互影響。以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃人口問(wèn)題，切實(shí)降低生育、養(yǎng)育、教育成本，確保人力資本投資獲得應(yīng)有回報(bào)，建設(shè)人民滿(mǎn)意的教育和人力資本積累體系，成為促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)生育友好型社會(huì)的內(nèi)在要求。因此，要從人口發(fā)展的全生命周期入手制定針對(duì)性政策。第一，早期人力資本開(kāi)發(fā)對(duì)于人力資本形成有著至關(guān)重要的影響。加大對(duì)0—3歲年齡段人力資本的公共投資，不僅有助于提升生育意愿，也能對(duì)提高全民素質(zhì)產(chǎn)生更有效的影響。第二，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的快速變遷，明確各階段教育的通用知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能的構(gòu)成，加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的動(dòng)態(tài)匹配，成為完善教育體系頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第三，在現(xiàn)有教育體系下，面對(duì)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，拓展終身教育和技能培訓(xùn)體系，充分發(fā)揮“干中學(xué)”機(jī)制，成為確保人力資本持續(xù)獲得應(yīng)有回報(bào)的必要手段。

落實(shí)面向家庭的支持是關(guān)鍵

在建設(shè)生育友好型社會(huì)的具體舉措中，促進(jìn)生育率向適度水平回升的工作需要更加注重對(duì)家庭生育、養(yǎng)育的支持和激勵(lì)。只有滿(mǎn)足家庭多元化的生育意愿，才能真正體現(xiàn)“生育友好”特征，實(shí)現(xiàn)人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。鼓勵(lì)和支持生育政策的主要目標(biāo)是改變家庭的生育決策，提高女性的生育意愿，而相關(guān)政策要真正發(fā)揮作用效果，必須在微觀層面使政策的作用與生育行為直接掛鉤，提高政策瞄準(zhǔn)和實(shí)施的效率。厘清事權(quán)關(guān)系，形成有效的激勵(lì)相容機(jī)制，是有效推動(dòng)生育支持政策的基本要求。

家庭的生育、養(yǎng)育行為具有正向的社會(huì)收益，獲得外部收益的最明確主體是國(guó)家。因此，鼓勵(lì)和支持生育的政策主要屬于中央事權(quán)，其成本也相應(yīng)地主要由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。生育支持政策有效的關(guān)鍵，在于通過(guò)激勵(lì)相容的政策設(shè)計(jì)，由中央政府承擔(dān)主要責(zé)任，形成面向家庭構(gòu)建激勵(lì)相容的政策支持體系。生育支持政策的形式多種多樣，但要想達(dá)到更好的政策效果，在設(shè)計(jì)時(shí)需要考慮以下三個(gè)方面。首先，支持和鼓勵(lì)生育的目標(biāo)具有長(zhǎng)期性，以最小代價(jià)實(shí)現(xiàn)最佳瞄準(zhǔn)的生育支持政策更具可持續(xù)性。其次，除現(xiàn)金成本外，如何減少政策執(zhí)行過(guò)程中行政成本的支出，也是設(shè)計(jì)生育支持政策時(shí)應(yīng)該考慮的問(wèn)題。最后，鑒于生育支持政策的長(zhǎng)期性，其政策設(shè)計(jì)需要統(tǒng)籌考慮政策的瞄準(zhǔn)、執(zhí)行成本和融資問(wèn)題，從而保證政策實(shí)施的可持續(xù)性。

只有切實(shí)解決女性生育與勞動(dòng)參與之間的沖突，鼓勵(lì)生育的相關(guān)舉措才能達(dá)到理想的激勵(lì)效果。黨的二十屆三中全會(huì)提出的“加大個(gè)人所得稅抵扣力度”，成為建設(shè)生育友好型社會(huì)的有效措施之一。首先，這一政策能夠解決職業(yè)—家庭的兼容性難題，抓住了當(dāng)前制約生育率提升的主要矛盾。其次，這一政策體現(xiàn)了生育支持政策主要屬于中央事權(quán)的原則。最后，從執(zhí)行成本和政策融資的角度看，個(gè)人所得稅專(zhuān)項(xiàng)附加扣除已有現(xiàn)成的操作框架，之后進(jìn)一步調(diào)整的操作成本很低。這一政策兼顧了女性的勞動(dòng)供給行為和生育養(yǎng)育行為，具有明確的“激勵(lì)”效果和“生育友好”屬性，可以提高女性勞動(dòng)參與水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，并可以在長(zhǎng)期通過(guò)“拉弗曲線(xiàn)效應(yīng)”形成政策紅利，產(chǎn)生的收益可自行覆蓋其成本。

以實(shí)現(xiàn)生育與就業(yè)平衡為著力點(diǎn)

推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)，是一項(xiàng)面向長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面均衡發(fā)展的前瞻性頂層設(shè)計(jì)。20世紀(jì)60年代以來(lái)，世界主要低生育率國(guó)家開(kāi)始探索提升生育率的政策。近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了一些轉(zhuǎn)折性的變化，生育率與女性勞動(dòng)參與率呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系，人口發(fā)展更加均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加和諧。實(shí)現(xiàn)職業(yè)與家庭的兼容已成為影響發(fā)達(dá)國(guó)家生育率的關(guān)鍵因素，也是這些國(guó)家鼓勵(lì)生育政策的主要著力點(diǎn)。

部分發(fā)達(dá)國(guó)家托育服務(wù)的市場(chǎng)化以及公共教育體系等社會(huì)化服務(wù)的完善，實(shí)現(xiàn)了對(duì)家庭的有效支持，是生育友好型社會(huì)制度建設(shè)的主要原因。北歐的瑞典、挪威等國(guó)較早實(shí)施了支持女性兼顧就業(yè)和家庭的公共政策，包括靈活休假和彈性工作制度、已婚夫婦單獨(dú)繳稅制度、靈活的育嬰假制度等。其托育服務(wù)體系也具有較為完備的制度建設(shè)和質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，為職業(yè)女性平衡就業(yè)和家庭提供了有力支持，使得這些國(guó)家生育率接近更替水平。

家庭的生育決策機(jī)制具有共同規(guī)律，生育支持政策的作用機(jī)制也具有普遍意義。盡管中國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家尚有一定差距，但由于人口轉(zhuǎn)變過(guò)程領(lǐng)先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，中國(guó)部分女性群體的生育決策已表現(xiàn)出與發(fā)達(dá)國(guó)家女性相似的特征。從世界主要國(guó)家和當(dāng)前我國(guó)鼓勵(lì)生育相關(guān)舉措來(lái)看，有助于女性實(shí)現(xiàn)生育和就業(yè)的平衡、對(duì)家庭形成有效支持的政策，對(duì)于提升生育率具有較好的效果，政策的精準(zhǔn)性和財(cái)政可持續(xù)性成為有效生育支持政策的重要保證。在明確的建設(shè)思路下，推動(dòng)生育友好型社會(huì)建設(shè)需要持之以恒、久久為功。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員）