人口問題始終是全局性、戰(zhàn)略性問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，必須全面認(rèn)識、正確看待我國人口發(fā)展新形勢。黨的二十屆三中全會提出，“完善生育支持政策體系和激勵機(jī)制，推動建設(shè)生育友好型社會”，強(qiáng)調(diào)生育支持政策的“激勵”屬性及“友好”特征，為適應(yīng)新時代人口發(fā)展形勢的政策設(shè)計提供了頂層思路，是面向長期經(jīng)濟(jì)社會全面均衡發(fā)展的前瞻性布局。

促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義包含質(zhì)與量兩個方面，需要以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃人口問題，在保持適度生育水平和人口規(guī)模的基礎(chǔ)上，建設(shè)覆蓋全人群、全生命周期的生育支持和人口發(fā)展政策。明確事權(quán)安排，形成激勵相容，是有效生育支持政策的基本要求。面向家庭構(gòu)建政策支持體系，促進(jìn)生育和就業(yè)的平衡，則是推動建設(shè)生育友好型社會的關(guān)鍵。

適應(yīng)新時代發(fā)展的生育政策目標(biāo)

人口問題是“國之大者”，生育政策的制定事關(guān)中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局。推動建設(shè)生育友好型社會，是適應(yīng)新時代人口發(fā)展新形勢而提出的政策目標(biāo)。改革開放以來，我國的人口發(fā)展態(tài)勢表現(xiàn)為生育率降低以及由此形成的人口撫養(yǎng)比下降、勞動年齡人口迅速增長等。在經(jīng)濟(jì)起飛階段，人口因素的主要作用體現(xiàn)于勞動投入。中國憑借充足的勞動力優(yōu)勢，獲得了制造業(yè)特別是沿海地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，以勞動年齡人口數(shù)量增長和較低撫養(yǎng)比為依托的人口紅利隨著人口結(jié)構(gòu)的變化而下降。作為生育率長期處于低水平的結(jié)果，2022年以來，我國人口發(fā)展進(jìn)入減量階段。我國人口轉(zhuǎn)變發(fā)生得十分迅速，其中既有生育率隨人均收入水平提高而趨于下降的一般性規(guī)律，也有計劃生育政策的疊加效果。生育率下降導(dǎo)致的勞動年齡人口減少，意味著推進(jìn)中國式現(xiàn)代化面臨的人口環(huán)境和條件發(fā)生了深刻變化，加上老齡化加劇等現(xiàn)象，對健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系、促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展提出了迫切要求。推動建設(shè)生育友好型社會，正是適應(yīng)人口快速變化、完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，是新時代人口工作的頂層設(shè)計。

貫穿人口高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)工程

黨的二十屆三中全會提出，“健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系”。促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展要求以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃人口問題，生育友好型社會建設(shè)始終貫穿其中。

首先，保持適度生育水平和人口規(guī)模，是生育友好型社會的基本目標(biāo)。人口規(guī)模是人力資本的基礎(chǔ)和載體，人口規(guī)模的適度增長會對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生不可或缺的正外部性。人口統(tǒng)計規(guī)律表明，總和生育率達(dá)到2.1是一個保證人口發(fā)展可持續(xù)的更替水平生育率。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年中國的總和生育率已低至1.29。而據(jù)《聯(lián)合國人口展望2022》的數(shù)據(jù)，中等收入國家的總和生育率平均為2.16，中國以外的中上收入國家平均為1.90，高收入國家平均為1.56。低生育率已成為中國人口發(fā)展中的突出問題。因此，要把提升生育率作為人口均衡發(fā)展的核心，抓住制約生育率提升的主要因素，實施針對性政策。一是解決生育行為與女性參與勞動力市場的沖突，有效提升生育意愿。二是加大嬰幼兒照料的社會化服務(wù)體系建設(shè)，通過增加公共服務(wù)的有效供給降低生育、養(yǎng)育的成本。只有有效提升生育率，才能促進(jìn)人口均衡發(fā)展，在保持人口規(guī)模適度增長的同時，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。

其次，建設(shè)覆蓋全人群、全生命周期的生育支持和人口發(fā)展政策，是生育友好型社會的內(nèi)在要求。人口構(gòu)成中的每一個年齡段分別對應(yīng)著特有的民生需求，且彼此相連、相互影響。以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃人口問題，切實降低生育、養(yǎng)育、教育成本，確保人力資本投資獲得應(yīng)有回報，建設(shè)人民滿意的教育和人力資本積累體系，成為促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)生育友好型社會的內(nèi)在要求。因此，要從人口發(fā)展的全生命周期入手制定針對性政策。第一，早期人力資本開發(fā)對于人力資本形成有著至關(guān)重要的影響。加大對0—3歲年齡段人力資本的公共投資，不僅有助于提升生育意愿，也能對提高全民素質(zhì)產(chǎn)生更有效的影響。第二，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的快速變遷，明確各階段教育的通用知識和專業(yè)技能的構(gòu)成，加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的動態(tài)匹配，成為完善教育體系頂層設(shè)計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第三，在現(xiàn)有教育體系下，面對技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，拓展終身教育和技能培訓(xùn)體系，充分發(fā)揮“干中學(xué)”機(jī)制，成為確保人力資本持續(xù)獲得應(yīng)有回報的必要手段。

落實面向家庭的支持是關(guān)鍵

在建設(shè)生育友好型社會的具體舉措中，促進(jìn)生育率向適度水平回升的工作需要更加注重對家庭生育、養(yǎng)育的支持和激勵。只有滿足家庭多元化的生育意愿，才能真正體現(xiàn)“生育友好”特征，實現(xiàn)人口增長與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。鼓勵和支持生育政策的主要目標(biāo)是改變家庭的生育決策，提高女性的生育意愿，而相關(guān)政策要真正發(fā)揮作用效果，必須在微觀層面使政策的作用與生育行為直接掛鉤，提高政策瞄準(zhǔn)和實施的效率。厘清事權(quán)關(guān)系，形成有效的激勵相容機(jī)制，是有效推動生育支持政策的基本要求。

家庭的生育、養(yǎng)育行為具有正向的社會收益，獲得外部收益的最明確主體是國家。因此，鼓勵和支持生育的政策主要屬于中央事權(quán)，其成本也相應(yīng)地主要由中央財政負(fù)擔(dān)。生育支持政策有效的關(guān)鍵，在于通過激勵相容的政策設(shè)計，由中央政府承擔(dān)主要責(zé)任，形成面向家庭構(gòu)建激勵相容的政策支持體系。生育支持政策的形式多種多樣，但要想達(dá)到更好的政策效果，在設(shè)計時需要考慮以下三個方面。首先，支持和鼓勵生育的目標(biāo)具有長期性，以最小代價實現(xiàn)最佳瞄準(zhǔn)的生育支持政策更具可持續(xù)性。其次，除現(xiàn)金成本外，如何減少政策執(zhí)行過程中行政成本的支出，也是設(shè)計生育支持政策時應(yīng)該考慮的問題。最后，鑒于生育支持政策的長期性，其政策設(shè)計需要統(tǒng)籌考慮政策的瞄準(zhǔn)、執(zhí)行成本和融資問題，從而保證政策實施的可持續(xù)性。

只有切實解決女性生育與勞動參與之間的沖突，鼓勵生育的相關(guān)舉措才能達(dá)到理想的激勵效果。黨的二十屆三中全會提出的“加大個人所得稅抵扣力度”，成為建設(shè)生育友好型社會的有效措施之一。首先，這一政策能夠解決職業(yè)—家庭的兼容性難題，抓住了當(dāng)前制約生育率提升的主要矛盾。其次，這一政策體現(xiàn)了生育支持政策主要屬于中央事權(quán)的原則。最后，從執(zhí)行成本和政策融資的角度看，個人所得稅專項附加扣除已有現(xiàn)成的操作框架，之后進(jìn)一步調(diào)整的操作成本很低。這一政策兼顧了女性的勞動供給行為和生育養(yǎng)育行為，具有明確的“激勵”效果和“生育友好”屬性，可以提高女性勞動參與水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，并可以在長期通過“拉弗曲線效應(yīng)”形成政策紅利，產(chǎn)生的收益可自行覆蓋其成本。

以實現(xiàn)生育與就業(yè)平衡為著力點

推動建設(shè)生育友好型社會，是一項面向長期經(jīng)濟(jì)社會全面均衡發(fā)展的前瞻性頂層設(shè)計。20世紀(jì)60年代以來，世界主要低生育率國家開始探索提升生育率的政策。近年來，發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了一些轉(zhuǎn)折性的變化，生育率與女性勞動參與率呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系，人口發(fā)展更加均衡、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更加和諧。實現(xiàn)職業(yè)與家庭的兼容已成為影響發(fā)達(dá)國家生育率的關(guān)鍵因素，也是這些國家鼓勵生育政策的主要著力點。

部分發(fā)達(dá)國家托育服務(wù)的市場化以及公共教育體系等社會化服務(wù)的完善，實現(xiàn)了對家庭的有效支持，是生育友好型社會制度建設(shè)的主要原因。北歐的瑞典、挪威等國較早實施了支持女性兼顧就業(yè)和家庭的公共政策，包括靈活休假和彈性工作制度、已婚夫婦單獨繳稅制度、靈活的育嬰假制度等。其托育服務(wù)體系也具有較為完備的制度建設(shè)和質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，為職業(yè)女性平衡就業(yè)和家庭提供了有力支持，使得這些國家生育率接近更替水平。

家庭的生育決策機(jī)制具有共同規(guī)律，生育支持政策的作用機(jī)制也具有普遍意義。盡管中國的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家尚有一定差距，但由于人口轉(zhuǎn)變過程領(lǐng)先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，中國部分女性群體的生育決策已表現(xiàn)出與發(fā)達(dá)國家女性相似的特征。從世界主要國家和當(dāng)前我國鼓勵生育相關(guān)舉措來看，有助于女性實現(xiàn)生育和就業(yè)的平衡、對家庭形成有效支持的政策，對于提升生育率具有較好的效果，政策的精準(zhǔn)性和財政可持續(xù)性成為有效生育支持政策的重要保證。在明確的建設(shè)思路下，推動生育友好型社會建設(shè)需要持之以恒、久久為功。

（作者系中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所研究員）