[中圖分類號] D63； F492 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2024）07-0039-04

當前，公共數(shù)據(jù)治理的注意力逐漸從共享開放轉移到開發(fā)利用。為了更好地推動數(shù)據(jù)資源的市場化開發(fā)利用，公共數(shù)據(jù)授權運營作為一種新型數(shù)據(jù)開發(fā)利用方式應運而生。相比外國聚焦政府數(shù)據(jù)開放，我國公共數(shù)據(jù)授權運營是“經公共數(shù)據(jù)管理部門和其他相關信息主體授權的具有專業(yè)化運營能力的機構，在構建安全可控開發(fā)環(huán)境的基礎上，按照一定規(guī)則組織產業(yè)鏈上下游相關機構圍繞公共數(shù)據(jù)進行加工處理、價值挖掘等運營活動，產生數(shù)據(jù)產品和服務的相關行為”。

2018年開始，一些地方為了更好地挖掘數(shù)據(jù)價值、釋放數(shù)據(jù)紅利，開啟了公共數(shù)據(jù)授權運營的探索之路。2022年12月，《中共中央國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)20條”）提出，要推進實施公共數(shù)據(jù)確權授權機制，推進數(shù)據(jù)分類分級確權授權使用和市場化流通交易。隨著“數(shù)據(jù)20條”的出臺，各地加快探索公共數(shù)據(jù)授權運營實踐路徑，形成了各有千秋的創(chuàng)新模式。例如，北京市于2023年12月印發(fā)了《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權運營管理辦法（試行）》，旨在對專區(qū)授權運營的管理機制、工作流程、單位管理要求、數(shù)據(jù)管理要求、安全管理和考核評估等進行指導和規(guī)范。2023年12月，國家數(shù)據(jù)局等多部門聯(lián)合印發(fā)了《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》，提出“加大公共數(shù)據(jù)資源供給，在重點領域、相關區(qū)域組織開展公共數(shù)據(jù)授權運營，探索部省協(xié)同的公共數(shù)據(jù)授權機制”。為進一步落實有關要求，強化高質量數(shù)據(jù)要素供給，健全完善公共數(shù)據(jù)授權運營機制成為當務之急。因此，要分析比較各地公共數(shù)據(jù)授權運營的實踐模式，總結存在的問題，進而有針對性地建言獻策。

公共數(shù)據(jù)授權運營的地方模式

各地在開展公共數(shù)據(jù)授權運營實踐的過程中，根據(jù)地方特點形成了多樣化的運營模式，主要可以概括為3種類型。

分散間接授權型。該模式的主要特點是各部門對外授權專業(yè)的運營機構進行公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，對內分散管理各自所掌握的數(shù)據(jù)。其優(yōu)勢在于提升了數(shù)據(jù)開發(fā)利用的專業(yè)性，但缺少數(shù)據(jù)的內部匯總，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)的融合和綜合運用。該類型的代表地區(qū)為北京市，其將公共數(shù)據(jù)專區(qū)分為領域類、區(qū)域類及綜合基礎類3類，相關行業(yè)主管部門和相關區(qū)政府分別指導、管理和監(jiān)督領域類和區(qū)域類公共數(shù)據(jù)專區(qū)的建設和運營，北京市大數(shù)據(jù)主管部門指導、管理和監(jiān)督綜合基礎類公共數(shù)據(jù)專區(qū)的建設和運營。各個政府部門授權不同主體分散運營各個專區(qū)的公共數(shù)據(jù)，不同運營主體則負責各領域內數(shù)據(jù)的加工處理、各類運營場景的開發(fā)管理，并提供可應用或可開發(fā)的數(shù)據(jù)產品和服務，從而提高公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的效率和專業(yè)性。

統(tǒng)一直接授權型。該模式的主要特點是各數(shù)源部門將數(shù)據(jù)匯聚于數(shù)據(jù)主管部門由其統(tǒng)一管理，并采用直接授權的方式，將加工處理后的公共數(shù)據(jù)授權給市場和社會主體進行開發(fā)利用。該類型的代表地區(qū)為長沙市，其數(shù)據(jù)主管部門先在內部進行數(shù)據(jù)加工處理，然后將形成的數(shù)據(jù)產品和服務提供給市場和社會主體進行開發(fā)利用。該類型的優(yōu)勢在于保障了數(shù)據(jù)的安全性，但政府部門需投入較高成本和較多精力，對于數(shù)據(jù)處理和平臺運維的技術要求也較高。

統(tǒng)一間接授權型。該模式是前兩種模式的融合，其主要特點是對內實現(xiàn)了各部門的數(shù)據(jù)匯聚，對外采用授權專業(yè)運營機構的方式進行公共數(shù)據(jù)的運營管理和開發(fā)利用。該類型的代表地區(qū)為上海、成都等地，其優(yōu)勢在于由數(shù)據(jù)主管部門統(tǒng)一管理數(shù)據(jù)能夠形成統(tǒng)一的制度規(guī)范與管理方式，授權專業(yè)運營機構進行公共數(shù)據(jù)的運營開發(fā)能夠提升數(shù)據(jù)開發(fā)利用的專業(yè)性，但采用該模式需防范單一主體運營可能造成的壟斷風險。該模式也是目前各地普遍采用的公共數(shù)據(jù)授權運營模式。

以上模式的主要區(qū)別在于運營主體的唯一性與多樣性、授權方式的直接性與間接性。若各部門數(shù)據(jù)匯聚于數(shù)據(jù)主管部門并由其統(tǒng)一管理，通常由數(shù)據(jù)主管部門授權單一主體統(tǒng)一運營公共數(shù)據(jù)，這有利于實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的共享和整體開發(fā)利用，但也可能因效率較低、投資收益周期太長而面臨財政審計壓力，同時由單一主體運營也容易造成壟斷；若由不同部門分散授權相關主體運營公共數(shù)據(jù)，有利于提高數(shù)據(jù)開發(fā)利用的效率和專業(yè)性，同時也能避免單一主體壟斷的可能，但不利于公共數(shù)據(jù)的匯聚共享。

直接授權運營方式，意味著數(shù)據(jù)管理部門或數(shù)據(jù)提供部門能夠直接面對市場和社會主體提供可應用或可開發(fā)的數(shù)據(jù)產品和服務，這樣更能確保數(shù)據(jù)的安全性和保密性，但相關政府部門需承擔數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)安全以及應用場景開發(fā)等一系列工作。間接授權運營方式主要是政府部門授權運營主體面向市場和社會主體提供可應用或可開發(fā)的數(shù)據(jù)產品和服務，政府則側重于制度設計、監(jiān)督管理等方面。

公共數(shù)據(jù)授權運營的發(fā)展困境

以上3種模式是各地適應自身發(fā)展需要而探索出來的創(chuàng)新模式，但在實踐中也面臨一些共同的問題，主要包括4個方面。

缺乏公共數(shù)據(jù)授權運營的頂層設計與政策指導。目前，我國已有一些地方出臺了公共數(shù)據(jù)授權運營的相關政策，但政策內容仍有進一步完善的空間。比如，一些地方初步明確了公共數(shù)據(jù)的提供主體、授權主體、運營主體以及監(jiān)督主體的權責，但并未明確數(shù)據(jù)使用主體的具體權責；一些地方設計了完整的公共數(shù)據(jù)授權運營流程，但卻沒有制定授權運營單位的評估辦法，未形成閉環(huán)操作。未來如何推動這些地方完善相關制度，推動其余地方制定相關制度，需要國家層面給予系統(tǒng)的政策指導。

公共數(shù)據(jù)授權運營的主體界定問題。當前，各地對于公共數(shù)據(jù)授權運營主體的界定有差異，并未形成共識。一般而言，公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用分為兩個階段：一級開發(fā)階段由政府部門授權國有企業(yè)作為運營主體處理和開發(fā)公共數(shù)據(jù)資源，其主要承擔運營平臺建設、公共數(shù)據(jù)加工處理以及運營管理等工作；二級開發(fā)階段由運營主體負責挖掘各類應用場景，并向各個場景開發(fā)主體提供初階的數(shù)據(jù)產品和服務，場景開發(fā)主體根據(jù)這些初階產品和服務進行二次開發(fā)形成最終的數(shù)據(jù)產品和服務。在以上過程中，各地對于運營主體的界定主要存在兩種方式。一是將一級開發(fā)階段的國有企業(yè)作為運營主體，由其負責整體運營環(huán)節(jié)的流程管理，二級開發(fā)階段的場景開發(fā)主體可以看作運營主體的合作對象，主要負責最終數(shù)據(jù)產品和服務的開發(fā)與經營。這種界定方式較為普遍，上海、成都等地都是采用這種方式。二是將二級開發(fā)階段的場景開發(fā)主體作為授權運營主體，負責數(shù)據(jù)的加工處理、數(shù)據(jù)產品和服務的開發(fā)與經營，而一級開發(fā)階段的國有企業(yè)作為平臺運營主體，主要負責運營平臺的建設、數(shù)據(jù)的安全保障等。這種界定方式并不常見，主要代表地區(qū)為杭州。各地對于授權運營主體的界定不一致，可能導致對國家政策理解的偏差。

定價與收益分配機制不清晰。明確的定價方案與收益分配機制是公共數(shù)據(jù)授權運營實踐得以長效開展的基礎。目前，關于定價方案，各地主要采取兩種方式。一是保本微利方式，即運營主體以保本為主，在一級開發(fā)階段消耗的基礎設施、算力等開發(fā)成本基礎上獲取少許收益。二是還數(shù)于民的方式，即運營主體將數(shù)據(jù)產品和服務無償提供給場景開發(fā)主體，用于滿足民生需求、發(fā)展公益事業(yè)。關于收益分配機制，也存在兩種方式。一是運營主體通過建設基礎設施的方式“反哺”政府部門，二是運營主體根據(jù)協(xié)議與政府部門進行收益分配。目前，各地關于定價方案和收益分配機制的探索并不深入，需要國家出臺相關政策進行指導。

公共數(shù)據(jù)授權運營的生態(tài)系統(tǒng)不健全。各地在實踐中主要存在以下兩方面問題。一是數(shù)據(jù)服務機構培育不到位、發(fā)展緩慢。數(shù)據(jù)服務機構主要提供數(shù)據(jù)產品的合規(guī)性審查、數(shù)據(jù)安全審查等服務，但目前各地對數(shù)據(jù)服務機構培育不足，第三方數(shù)據(jù)服務環(huán)節(jié)運行不暢，這將影響公共數(shù)據(jù)授權運營整體環(huán)節(jié)的銜接性和連貫性。二是場景開發(fā)主體大多為國有企業(yè)，無法形成多元主體共同開發(fā)數(shù)據(jù)資源的局面。一般而言，運營主體對接各類場景開發(fā)主體，他們共同挖掘各種應用場景。在這一過程中，場景開發(fā)主體應是國有企業(yè)、民營企業(yè)、科研機構等多元主體，這有利于形成多元主體共同開發(fā)合作的生態(tài)運營機制。但目前各地的場景開發(fā)主體主要為運營主體的子公司或其他國有企業(yè)，市場和社會力量參與較少。

優(yōu)化我國公共數(shù)據(jù)授權運營體系的對策建議

完善政策體系，創(chuàng)新地方模式。在政策制定方面，國家應結合地方實踐探索，出臺公共數(shù)據(jù)授權運營的指導辦法，統(tǒng)一授權運營原則和基本流程以指導地方實踐。在模式創(chuàng)新方面，國家應鼓勵各地根據(jù)自身發(fā)展情況和目標，選擇適合的授權運營模式，推進公共數(shù)據(jù)授權運營模式的創(chuàng)新和多樣發(fā)展。不論采用何種授權運營模式，鼓勵多元數(shù)據(jù)匯聚、多方主體共同開發(fā)是公共數(shù)據(jù)授權運營創(chuàng)新實踐的根本。

界定明晰主體間關系和權責。公共數(shù)據(jù)授權運營主體權責的明確，有利于國家政策的有效執(zhí)行和地方相互學習借鑒。一般而言，一級開發(fā)階段的國有企業(yè)應為公共數(shù)據(jù)的運營主體，二級開發(fā)階段的各個場景開發(fā)主體為運營主體的合作對象或公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的參與主體。國家應明晰公共數(shù)據(jù)授權運營過程中的主體關系及其權責。具體而言，可以從數(shù)字生態(tài)視角明確公共數(shù)據(jù)授權運營體系的主體組成要素，包括數(shù)據(jù)提供主體、數(shù)據(jù)授權主體、數(shù)據(jù)監(jiān)督主體、數(shù)據(jù)運營主體、數(shù)據(jù)使用主體、數(shù)據(jù)服務主體、場景開發(fā)主體等，并明確他們在數(shù)據(jù)授權、數(shù)據(jù)運營、交易流通、應用追溯以及效果評估等整體環(huán)節(jié)中的分工與權責劃分，從而形成完整的公共數(shù)據(jù)授權運營生態(tài)政策體系。

明確定價方案和收益分配機制。在定價方案方面，國家應盡快出臺指導措施，推進地方在統(tǒng)一定價原則基礎上創(chuàng)新發(fā)展。具體而言，可探索保本微利和還數(shù)于民相結合的定價方式，即若場景開發(fā)主體將形成的數(shù)據(jù)產品和服務用于市場經營和行業(yè)發(fā)展時，運營主體可采用保本微利方式收取一定費用；若用于滿足民生需求和發(fā)展公益事業(yè)時，運營主體應采用還數(shù)于民的方式，無償向場景開發(fā)主體提供數(shù)據(jù)產品和服務。在收益分配方面，國家也應出臺指導措施，鼓勵和推動地方建立相關收益分配機制。具體而言，運營單位與政府部門之間可探索定額分配與按比例分成相結合的收益分配方式；政府部門之間依據(jù)各部門提供數(shù)據(jù)的貢獻率探索收益分配機制以用于各部門建設發(fā)展。

完善公共數(shù)據(jù)授權運營的生態(tài)系統(tǒng)。公共數(shù)據(jù)授權運營是我國頗具特色的新型公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用方式，涉及多元主體的參與協(xié)作，統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)授權運營體系有利于規(guī)范和引導各地實踐創(chuàng)新，完善的公共數(shù)據(jù)授權運營生態(tài)系統(tǒng)有利于確保公共數(shù)據(jù)授權運營實踐的長效發(fā)展。因此，一方面，要加大數(shù)據(jù)服務機構培育力度，鼓勵其主動參與和融入公共數(shù)據(jù)授權運營實踐之中；另一方面，要鼓勵運營主體主動對接多元場景開發(fā)主體，推動更多主體共同參與公共數(shù)據(jù)運營場景的開發(fā)和挖掘，以更好地服務于市場和社會發(fā)展。

（本文是國家自然科學基金應急項目“公共數(shù)據(jù)授權運營機制與方案設計”〈項目編號：72241429〉、“國家資助博士后研究人員計劃”資助項目〈資助編號：GZC20231386〉、中國博士后科學基金第74批面上資助項目“大數(shù)據(jù)驅動的政務場景類型化治理路徑研究”〈項目編號：043200000〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]中國軟件評測中心.公共數(shù)據(jù)運營模式研究[J].軟件和集成電路，2022，（06）.

（作者簡介：孟天廣，清華大學社會科學學院副院長，教授、博士生導師，清華大學計算社會科學與國家治理實驗室副主任；門鈺璐，清華大學社會科學學院博士后）