業(yè)主委員會的產(chǎn)生和發(fā)展，給城市基層治理注入了新的活力和動力元素，有力推動和促進(jìn)了基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。作為一種新型的基層自治形式，以業(yè)主委員會為核心載體的業(yè)主自治是建立在業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)的基礎(chǔ)之上的。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，業(yè)主大會是物業(yè)管理的權(quán)利主體，也是住宅小區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，根據(jù)業(yè)主大會的授權(quán)處理小區(qū)物權(quán)事務(wù)。由此，形成了一種“業(yè)主大會—業(yè)委會”的治理架構(gòu)。作為業(yè)主選舉產(chǎn)生的自治組織，業(yè)主委員會是依法組織和監(jiān)督住宅小區(qū)物業(yè)管理活動的法定主體。隨著物業(yè)管理服務(wù)越來越成為人民群眾幸福感和滿意度的聚焦點，住宅小區(qū)業(yè)主自治失靈愈益成為基層社會治理的重要難題，主要體現(xiàn)在四大方面。

“組織困境”：業(yè)委會成立比例較低

業(yè)委會成立難，嚴(yán)重影響和制約業(yè)主自治建設(shè)，也導(dǎo)致物業(yè)管理市場甲方主體長期缺位。雖然業(yè)委會制度的實施已有較長的一個時期，但其全國總體成立比例一直徘徊在較低水平，而能夠?qū)崿F(xiàn)正常有效運行的則更少。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國業(yè)委會成立比例大約為30%。業(yè)委會“難產(chǎn)”，主要體現(xiàn)在四個方面：

一是“選舉難”。從成立條件來看，一個小區(qū)動輒幾千甚至上萬人，要實現(xiàn)法定比例(雙2/3參與表決)的投票權(quán)數(shù)是相當(dāng)困難的。選舉投票程序本身的專業(yè)性和復(fù)雜性，也增加了難度和門檻。

二是“人選難”。業(yè)主普遍對小區(qū)公共事務(wù)參與度較低，要找到既具公益精神、公道正派，又具較強(qiáng)能力的候選委員相當(dāng)困難。從已成立的業(yè)委會來看，大多數(shù)以退休人員為主，中青年群體參與相對較少，且委員素質(zhì)和能力參差不齊。

三是“防范難”。從現(xiàn)實情況來看，業(yè)委會的發(fā)起和成立，大多源于業(yè)主自身利益受到侵害需要進(jìn)行維權(quán)，由此就會引發(fā)矛盾沖突乃至群體性事件。這也使得業(yè)委會容易受到開發(fā)商和物業(yè)公司等利益相關(guān)方打擊和破壞。

四是“備案難”。從行政合法性的角度來講，業(yè)委會選舉產(chǎn)生之后，須向基層政府相關(guān)部門完成備案程序方才正式成立。不少小區(qū)歷經(jīng)千辛萬苦選舉產(chǎn)生業(yè)委會之后，常會因各種原因在最后的備案環(huán)節(jié)無法通過而流產(chǎn)。導(dǎo)致業(yè)委會成立比例偏低的主要原因包括：一是在觀念意識上，對成立業(yè)委會的必要性和重要性還存在認(rèn)識偏差；二是在技術(shù)門檻方面，成立業(yè)委會客觀上具有較高難度；三是在利益影響上，成立業(yè)委會利益牽涉大，容易引發(fā)利益相關(guān)者的阻撓；四是從政策支持上，針對成立業(yè)委會的系統(tǒng)支持和扶持較為不足。

“制度困境”：業(yè)委會履職不夠規(guī)范

業(yè)委會履職存在較大的隨意性，普遍缺乏清晰明確的責(zé)任約定，也缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的評價機(jī)制。從現(xiàn)實調(diào)查情況來看，業(yè)委會履職不夠規(guī)范，主要表現(xiàn)在四個方面：

一是“撂挑子”。業(yè)委會主任或委員遇到問題產(chǎn)生矛盾就辭職，甚至集體辭職，直接致使業(yè)委會癱瘓解體。部分業(yè)主對業(yè)委會不滿，有時會以發(fā)起罷免的方式呈現(xiàn)出來，加劇小區(qū)業(yè)主內(nèi)部的“派系斗爭”。

二是“玩失聯(lián)”。業(yè)委會內(nèi)部，特別是主任、副主任之間產(chǎn)生矛盾分歧，有時會出現(xiàn)彼此失聯(lián)、無法聯(lián)系、不可治理的狀況。

三是“空掛名”。業(yè)委會雖然有多名委員，但經(jīng)常參與工作的一般就是較少的個別委員，甚至有時候主要就是主任一個人在忙活，其他的委員則基本不參與、不管事、不開會，只是掛個名。

四是“拒交接”。新舊業(yè)委會換屆改選，因利益糾葛時常會出現(xiàn)印章、賬冊無法及時交接，甚至拒不交接，影響業(yè)委會正常運轉(zhuǎn)。值得注意的是，在業(yè)委會履職失范中，呈現(xiàn)出兩種極端表現(xiàn)形式：一種是特別消極，沒有積極性和動力；另一種是特別積極（受到個人私利的驅(qū)使）。業(yè)主行動中呈現(xiàn)出復(fù)雜的公私交織的“混合動因”。導(dǎo)致業(yè)委會履職不夠規(guī)范的主要原因包括：一是履職篩選機(jī)制不足。業(yè)委會委員由選舉產(chǎn)生，對其任職資格條件無法硬性規(guī)定，缺乏有效篩選規(guī)則，造成委員能力素質(zhì)參差不齊，無法真正擔(dān)負(fù)起小區(qū)治理的職責(zé)。二是履職激勵機(jī)制不足。由于業(yè)余、兼職、志愿的性質(zhì)，業(yè)委會成員對物業(yè)管理知識的學(xué)習(xí)意愿不強(qiáng)，長期持續(xù)性正常履職意愿和能力較為不足。三是履職監(jiān)督機(jī)制不足。業(yè)委會內(nèi)部的責(zé)任監(jiān)督制度，要么缺乏，要么形同虛設(shè)，是否履職、履職好壞基本不承擔(dān)責(zé)任；業(yè)主對業(yè)委會的監(jiān)督手段有限，不少小區(qū)業(yè)主缺乏正常的監(jiān)督表達(dá)和反饋機(jī)制。

“結(jié)構(gòu)困境”：業(yè)委會的權(quán)責(zé)利失衡

從結(jié)構(gòu)體系來看，業(yè)委會治理普遍面臨權(quán)責(zé)利失衡困境，主要體現(xiàn)在如下方面：

一是“強(qiáng)權(quán)力—弱監(jiān)督”?，F(xiàn)行法律設(shè)定“業(yè)主大會—業(yè)委會”架構(gòu)，業(yè)主大會在現(xiàn)實中主要以書面表決而非組織實體運轉(zhuǎn)，缺乏日常的辦事機(jī)構(gòu)，這使得業(yè)委會在議題擬制、投票表決、決策執(zhí)行等方面容易操控業(yè)主大會，業(yè)主大會也難以對業(yè)委會進(jìn)行有效監(jiān)督。業(yè)委會在內(nèi)部事務(wù)上擁有很大的自主權(quán)，其處理的不少小區(qū)物權(quán)事項，所涉資金常常較大，存在各種利益尋租的空間，當(dāng)業(yè)委會運轉(zhuǎn)主要依賴于個別委員甚至單個主任時，業(yè)委會更容易出現(xiàn)內(nèi)部專權(quán)而無監(jiān)督、以權(quán)謀私的情形。

二是“強(qiáng)技能—弱配置”。業(yè)委會工作涉及多數(shù)人的利益和訴求，需要花費巨大的精力去思考和平衡，具有專業(yè)性、復(fù)雜性、難度大的特點，但業(yè)委會在人員配置上基本都是業(yè)余兼職型的，且人員素質(zhì)能力良莠不齊、流變性大，缺乏長期穩(wěn)定的人員隊伍。業(yè)主委員會只有具備較強(qiáng)的組織管理和協(xié)調(diào)能力，同時又熟悉物業(yè)管理相關(guān)政策法規(guī)，才能較好勝任職位、行使權(quán)力。

三是“高風(fēng)險—低保護(hù)”。業(yè)委會工作牽涉小區(qū)相關(guān)各方的利益，是一個較具風(fēng)險性的崗位，經(jīng)常要忍受不被理解，被無端的指責(zé)、糾纏、謾罵，甚至來自利益受損方的人身威脅和恐嚇，且無法及時得到有效的權(quán)力救濟(jì)。

四是“高成本—低回報”?，F(xiàn)行政策法規(guī)大多把業(yè)委會定位為公益性組織，實行“義工制”。很多業(yè)委會主任、委員為小區(qū)公共事務(wù)付出大量的時間、精力、金錢成本，但卻沒有制度化的物質(zhì)和精神回報，也很難獲得應(yīng)有的認(rèn)同和尊重。即使有些小區(qū)提供一些工作補(bǔ)貼，一般標(biāo)準(zhǔn)也較低。這種高成本、低回報的公益履職模式難以持續(xù)，也造成業(yè)委會委員在歷經(jīng)上任之初的激情之后，轉(zhuǎn)而尋求制度外的利益與心理補(bǔ)償、選擇退出或不作為。

“身份困境”：業(yè)委會法律地位不明

在城市社區(qū)中，居委會、物業(yè)公司和業(yè)委會是三個基本的治理主體，通常也被稱為“三駕馬車”。在這三個治理主體中，居委會屬于特別法人，物業(yè)公司屬于營利法人，業(yè)委會在現(xiàn)行法律中尚沒有明確的法律身份，從而處于一種不對等的法律地位。在地方司法實踐中，一些物業(yè)糾紛案件中，業(yè)委會有時也會被賦予訴訟主體資格?？傮w來看，業(yè)委會法律身份和地位不明，使得其在實際運行中產(chǎn)生一些治理盲區(qū)和難點，主要體現(xiàn)在：

一是難以有效監(jiān)管。業(yè)委會法律地位的不明確，使得其在實際履職過程中，其行為存在較大的隨意性，缺乏有效的監(jiān)管和規(guī)制。不論是街道社區(qū)，還是房管部門，對業(yè)委會的監(jiān)管普遍面臨人手不足、手段有限、被動消極等問題。對一些比較棘手的物業(yè)矛盾糾紛，有時束手無策，或者是躲避不理。

二是難以依法追責(zé)。由于業(yè)委會不具備法人資格，也就很難承擔(dān)相應(yīng)的民事主體法律責(zé)任和后果。針對一些業(yè)委會的非誠信行為，以及侵占業(yè)主利益或是利用職務(wù)之便牟取個人不法利益的行為，甚至是一些違法犯罪行為，無法得到及時規(guī)范和查處。

三是難獲正常薪酬。業(yè)委會作為公益性工作，其委員履職主要基于志愿奉獻(xiàn)。目前現(xiàn)有政策法規(guī)規(guī)定，業(yè)委會可以根據(jù)小區(qū)自身情況，通過業(yè)主大會表決通過的內(nèi)部規(guī)定提供一些工作補(bǔ)貼，但卻無法按照工作績效獲得正常薪酬。業(yè)委會聘用的專職工作人員則可正常領(lǐng)薪，不少小區(qū)實踐中一直都在實行。

四是難獲社會認(rèn)同。業(yè)委會法律地位的模糊以及體制地位的曖昧，影響了其社會形象的塑造。伴隨著物業(yè)矛盾糾紛的大量產(chǎn)生，業(yè)委會有時會被視為“麻煩制造者”和“不穩(wěn)定因素”，從而造成其社會形象敏感，基層政府普遍對其持有較強(qiáng)的防范和警惕心理。

總之，住宅小區(qū)物業(yè)管理關(guān)系到每個居民的切身利益，是人民安居樂業(yè)、社會和諧穩(wěn)定的重要基石。業(yè)委會發(fā)展與治理面臨的諸多難題和困境，亟待通過進(jìn)一步深化改革創(chuàng)新從深層次上予以破解，使得業(yè)委會成為更為積極有效、具有正能量的治理主體力量。

[作者為北京師范大學(xué)社會學(xué)院副教授。詳情請見《山西師大學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第2期《城市社區(qū)業(yè)委會治理困境及對策研究》一文]