【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

對于世界上的任何一個規(guī)模化的發(fā)展中經濟體而言，經濟發(fā)展的不平衡和不充分都普遍存在。受制于自然資源的天然稟賦，經濟發(fā)展的路徑依賴與宏觀政策的導向差異，大多數經濟體都會出現某些區(qū)域經濟增速和社會發(fā)展快于其他區(qū)域的現象，這些快速發(fā)展的地區(qū)又反過來形成“先發(fā)”優(yōu)勢，造成后續(xù)發(fā)展動能再度高于其他區(qū)域，最終形成區(qū)域經濟發(fā)展的“馬太效應”。這一現象同時發(fā)生在經濟體與經濟體之間，也同樣發(fā)生在經濟體內部的不同區(qū)域之間。

作為現今世界上最大的發(fā)展中經濟體，中國的經濟發(fā)展也同樣不可避免地經歷著發(fā)展的不平衡和不充分。受制于國土面積的遼闊，以及地理資源的天然稟賦差異，我國的發(fā)展從一開始就面臨著區(qū)域特征差異所帶來的種種限制。改革開放以來，我國樹立的發(fā)展戰(zhàn)略呈現出逐步開放、試點先行、差異改革的模式，即在部分區(qū)域小規(guī)模先行建立政策試點區(qū)域，按照從沿海到內陸的順序分批次開展改革。從改革開放初期“讓一部分人先富起來，帶動大部分地區(qū)，然后達到共同富裕”的戰(zhàn)略規(guī)劃來看，開放順序的先后，開放時間的差異，開放程度的不同，自然而然導致各地區(qū)的經濟發(fā)展出現不平衡的現象，并在長時間的發(fā)展中呈現出自發(fā)性的差距加大。我國各個地區(qū)經濟增長率存在差異，并逐漸演化為區(qū)域經濟的不平衡：東部沿海地區(qū)的發(fā)展增速遠超中西部地區(qū)，城市經濟發(fā)展效率遠超農村城鎮(zhèn)地區(qū)，第二、三產業(yè)增長動能遠高于第一產業(yè)等。為了協(xié)調區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展差異，中央相繼推出西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、鄉(xiāng)村振興等一系列發(fā)展戰(zhàn)略，這些政策實施在一定程度上改善了區(qū)域間經濟增速的極差。截止到2020年底，我國基本實現了全面脫貧，為實現共同富裕的偉大目標打下了堅實基礎。

從經濟發(fā)展的自然規(guī)律來看，區(qū)域間發(fā)展本就不可能是一個自發(fā)均衡的狀態(tài)，適當的不平衡性有利于區(qū)域間的發(fā)展追趕，激勵地方官員實施更有效的公共政策，從而改善地區(qū)經濟效益，實現良性競爭。但從宏觀角度而言，如果發(fā)展的不均衡持續(xù)擴大并長時間存在，則有可能導致區(qū)域間資本、勞動力和技術甚至政策要素出現向已發(fā)達地區(qū)的非均衡性聚集的現象，在穩(wěn)態(tài)環(huán)境下，這種非均衡性聚集無疑會進一步限制發(fā)展緩慢地區(qū)的追趕速度，甚至阻礙經濟欠發(fā)達地區(qū)的經濟追趕。而發(fā)展的不均衡最終導致收入的不均衡，最終將影響整個經濟體的經濟效率，導致整個社會福利水平的下降，與共同富裕的目標相行漸遠。因此，區(qū)域發(fā)展的非均衡性會反向抑制共同富裕，促進區(qū)域均衡發(fā)展是我國實現高質量發(fā)展、走向共同富裕的必然要求。

我國區(qū)域發(fā)展的非均衡分析

改革開放所規(guī)劃的兩個試點先行區(qū)域分別是東部長三角地區(qū)和南部珠三角地區(qū)，這兩大區(qū)域加上京津冀城市帶區(qū)域，依靠自然資源的稟賦和政策的人為干預取得了先發(fā)性的經濟增長，伴隨著三大區(qū)域的經濟發(fā)展，不同區(qū)域城市帶發(fā)展的協(xié)同效應也有所不同，總體呈現出“虹吸效應”和“帶動效應”兩種截然不同的增長外部性。與此同時，地區(qū)發(fā)展差距問題也開始日漸明晰。20世紀90年代開始，我國的東中西部差距逐漸呈現出擴大的趨勢。黨的十八大以來，我國區(qū)域發(fā)展呈現出新格局，伴隨著各項區(qū)域協(xié)調政策的持續(xù)發(fā)力，沿海和內陸區(qū)域的差異呈現出縮小趨勢。但隨著產業(yè)分工的進一步分化，全國經濟重心有南移的趨勢，由此，東西向的“沿海-內陸”差距逐漸轉向“南北差距”，形成了區(qū)域發(fā)展非均衡新趨勢。

地區(qū)差異

東西差異。東部與西部地區(qū)，也可以視為沿海與內陸地區(qū)的區(qū)域經濟差異，是由改革開放戰(zhàn)略規(guī)劃所形成的我國經濟區(qū)域差異的基本格局。

按國家統(tǒng)計局的劃分，我國大陸區(qū)域整體上劃分為三大經濟地區(qū)（地帶）。截止到2020年，東部經濟帶以40%的人口貢獻了超過50%的國民生產總值，人均GDP貢獻率顯著高于中西部地區(qū)。從近些年的數據來看，我國東西部區(qū)域經濟差距有所減緩，但人民生活水平差距反而有擴大的趨勢，具體表現為以下兩個特點：

第一，經濟發(fā)展差異的收斂性。從宏觀數據而言，我國東部與西部區(qū)域間經濟發(fā)展水平的差異呈現出逐漸縮小的趨勢，這一結果與西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施密不可分。在進入新世紀的20年間，東部地區(qū)人均GDP與西部地區(qū)人均GDP的比值由2.34下降到1.76。

第二，人均收入差異的發(fā)散性。與經濟發(fā)展差異的收斂性所截然不同的是，東部與西部區(qū)域間人民生活水平的差距呈現出逐漸增大的趨勢。這種生活水平的差異表現在多個維度。從人均可支配收入來進行測算，東部比西部地區(qū)的人均可支配收入絕對差距在20年內擴大了4倍；從地區(qū)居民消費價格指數（CPI）來進行測算，東部與西部地區(qū)的CPI差從上世紀的基本持平，達到了2020年的相差近16.7%；從公共服務均等化來進行測算，東部地區(qū)的教育、醫(yī)療、基礎設施建設資源分配均明顯高于西部。中國人民大學財稅研究所2021年的報告指出，在醫(yī)療資源的投入分配中，東部地區(qū)每千人口衛(wèi)生技術人員指標高于中部和西部地區(qū)。從公路密度指標來看，東部地區(qū)的道路密度遠高于中西部地區(qū)。從每千人口民政機構床位數指標來看，東中部地區(qū)的每千人口民政機構床位數為4張左右，而西部地區(qū)僅為2.61張。這些公共服務指標和公共產品資源差異背后的邏輯，是區(qū)域間經濟發(fā)展水平差異和地方政府財力差異所導致的財權與事權不匹配所造成的扭曲。

南北差異。進入21世紀后，南北差異越發(fā)成為我國區(qū)域發(fā)展格局的一個新的差異趨勢。值得注意的是，新中國成立后以東北工業(yè)區(qū)為核心構建起的第二產業(yè)經濟帶，帶動了北方經濟帶和城市群的發(fā)展，因此，在較長的一段時間內，北方地區(qū)的人均GDP一直是高于南方地區(qū)的，這一現狀直到2015年以后才伴隨著產業(yè)轉移而被打破。在2010-2021年間，北方地區(qū)的經濟占全國總量從42.8%快速下降至35.2%，南北經濟總量差距從14.4個百分點迅速擴大至29.6個百分點，截止到2020年，我國南方地區(qū)的人均GDP達到7.8萬元，比北方高1.3萬元，人均GDP差距從0.97擴大為1.27倍。

根據樊杰等（2019）對我國區(qū)域經濟格局的研究，我國的經濟帶可以大致劃分為四個區(qū)域：即“京津冀、長三角、珠三角、成渝”四大經濟帶，四大經濟區(qū)域的地緣邊際合圍形成了菱形區(qū)域，該區(qū)域內的人口總量和國民生產總值幾乎占到了我國的80%。在此空間分布的基礎上，北方京津冀經濟帶的經濟表現和帶動效應總體低于南方長三角和珠三角經濟帶。一方面，京津冀經濟帶的國民生產總值占北方地區(qū)的22%；而長三角城市群、珠三角兩大經濟帶國民生產總值占南方地區(qū)的48%。另一方面，京津冀經濟帶在2010-2020年間的平均經濟增長率約為6%-7%，長三角城市群、珠三角經濟帶的同期增長率均高于9%。更重要的是，南北經濟帶的人均GDP差距也呈現出擴大態(tài)勢，在2000年間，京津冀與長三角經濟帶的人均GDP差距僅為4500元，與珠三角經濟帶差距僅為1.3萬元，但截至2020年，這兩項數據已經激增到5.2萬元和6.2萬元。與珠三角和長三角城市群相比，京津冀經濟帶沒有將其強力的政策優(yōu)勢和人口要素充分發(fā)揮，加之近些年東三省經濟增速下降和人口大量流出，造成東北老工業(yè)區(qū)城市經濟帶發(fā)展動能嚴重不足，在綠色低碳發(fā)展的背景下，北方地區(qū)先發(fā)于傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)的區(qū)域普遍處于新舊產業(yè)交替的動蕩時期。以上種種因素，造成了以長三角、粵港澳大灣區(qū)為核心增長極的南方地區(qū)發(fā)展勢頭強勁，最終呈現出南增北減、南強北弱的區(qū)域發(fā)展非均衡態(tài)勢。

省份差異

與相對宏觀層面區(qū)域發(fā)展不均衡同步顯現的，是我國行政省份劃分下的發(fā)展不均衡現象。從總體發(fā)展極差來看，我國各省GDP規(guī)模的最大值與最小值比值自改革開放后的40倍，上升到1995年的100倍之多并達到峰值，隨后逐漸收斂至2020年的58倍左右。

從省級經濟體的規(guī)模來看，東部省份的經濟規(guī)模顯著高于其他區(qū)域的省份，且省份差異越發(fā)擴大，2020年我國省域GDP的總額數據顯示，僅廣東和江蘇兩大省份的GDP總額就超過了20萬億元，而同期的甘肅、海南、寧夏、青海、西藏等五省區(qū)GDP總額不足1萬億元。另一方面，從2020年各省人均GDP數據來看，2020年東部地區(qū)各省人均GDP均值超過10萬元，是中部省份的1.7倍，西部省份的1.8倍；其中，北京、上海兩個直轄市遙遙領先，2020年人均GDP均超過15萬元，而河北、貴州、廣西、黑龍江、甘肅等五省區(qū)人均GDP低于5萬元。

另一個值得注意的數據是，各個省份內的收入差異倍數。如表2所示，2020年我國各省份內人均收入最高和最低的地級市，其收入差距最高有3倍之多，且平均收入差距約為2倍，這意味著即使是在產業(yè)和經濟發(fā)展具有相當協(xié)同和整體性的省內，發(fā)展不平衡所帶來的收入差距仍然較大，伴隨著以城市為微觀單位的經濟體越發(fā)成為經濟發(fā)展的主要支柱，實現城市與城市間的要素流動同樣是克服區(qū)域發(fā)展不均衡的重要任務。

城鄉(xiāng)差異

區(qū)域間發(fā)展不均衡的另一個主要表現，是城鄉(xiāng)二元制帶來的居民收入差異。數據表明，2020年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入約為4.3萬元，是農村地區(qū)居民可支配收入1.7萬元的2.5倍之多，在西部地區(qū)，這一比率達到了近2.7倍。因此，實現共同富裕、實現包容性增長，需縮小城鎮(zhèn)居民與農村居民的收入差距。

我國是一個農業(yè)大國，相關數據表明，截止到2022年，我國第一產業(yè)的就業(yè)人口接近總人口的1/4，卻只產生了不到8%的經濟貢獻，與之同步的是農村居民可支配收入顯著低于城鎮(zhèn)居民可支配收入，在考慮CPI和貨幣購買力水平后，這一現象依然存在，農村轉移人口、農業(yè)轉移人口的市民化程度也相對比較低。當前階段，我國城鄉(xiāng)差異可以大致概括為三方面：生產活動、生產要素流通和公共服務差異。

第一，在生產活動方面，農村地區(qū)以第一產業(yè)為主要的經濟支柱，但“傳統(tǒng)小農經濟”的從業(yè)人員仍然占到了我國第一產業(yè)從業(yè)人員的90%以上，零散的產業(yè)分布未能形成規(guī)?；默F代生產模式，一方面體現在生產效率較低，另一方面未能形成規(guī)模化和機械化的生產組織形式，導致農產品的附加價值停留在較為原始的階段，造成我國的農產品價格競爭力偏弱，往往無法在國際市場上形成強勢的競爭地位。

第二，在要素流通方面，受制于城鄉(xiāng)二元制的社會結構以及第一產業(yè)勞動力過剩的現狀，農村地區(qū)的土地和資本要素流動速率較為緩慢，資本要素很少會自主向農村地區(qū)傾斜，且出現了勞動力要素大量向城鎮(zhèn)地區(qū)傾斜的現象。此外，產業(yè)信息和政策要素在城市與農村地區(qū)的落地執(zhí)行也存在巨大差異，政策落地難，信息傳達遲的現象反過來加深了農村地區(qū)的要素流入壁壘，造成城鄉(xiāng)生產要素的互通緩慢，且交易成本無法被根本消除。

第三，在公共服務和公共產品提供方面，城鄉(xiāng)公共服務均等化的問題一直存在，各項公共設施基本上都呈現出以“城市—縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—鄉(xiāng)駐地—村莊”梯度遞減的顯著特征。農村地區(qū)在生活基礎設施、教育、醫(yī)療、環(huán)境和養(yǎng)老服務等方面與城市存在顯著差距。以教育為例，2015-2018年，全國鄉(xiāng)村小學、初高中的數量分別下降了2.3%和1.5%，而這一數據在城鎮(zhèn)地區(qū)則上升了3.1%和2.8%。這背后隱含的一個事實是，鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務和公共產品幾乎無法通過市場自發(fā)調節(jié)實現最優(yōu)的均衡，現實情況是，一部分農村地區(qū)都會陷入“公共產品不足—生產要素流出—經濟發(fā)展緩慢—公共產品資金池不足”的惡性循環(huán)中。

實現均衡發(fā)展的措施建議

習近平總書記強調：“全體人民共同富裕是中國式現代化的本質特征，區(qū)域協(xié)調發(fā)展是實現共同富裕的必然要求。”共同富裕意味著在一經濟體內的普遍增長與繁榮，是全體人民的富裕，是區(qū)域經濟的普遍增長，更是城鄉(xiāng)經濟的共同發(fā)展。實現共同富裕，并不是絕對的“平均主義”，而是在實現權利平等、信息對稱、機會普及的制度環(huán)境基礎上，能使得每一個公民參與到社會生產和共建共享的發(fā)展模式中，進而達到個體物質生活質量改進與社會發(fā)展的有機結合。進一步而言，不同區(qū)域的國民物質生活條件往往和這一區(qū)域的宏觀經濟發(fā)展水平直接掛鉤，發(fā)展水平高的地區(qū)，國民收入相對較高，生活普遍富裕；而發(fā)展水平低的地區(qū)，國民收入相對較低，富裕程度也較低。因此，共同富裕不僅表現為居民收入差距的縮小，也表現為地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距的縮小，是區(qū)域的普遍繁榮，而不是個別地區(qū)或少數地區(qū)的局部繁榮，也不是只有城市的繁榮，由此可見，推動不同區(qū)域均衡協(xié)調發(fā)展是走向共同富裕的重要路徑。

第一，縮小收入差距。2021年1月28日，中共中央政治局就做好“十四五”時期我國發(fā)展開好局、起好步的重點工作進行第二十七次集體學習中，習近平總書記指出，黨的十九屆五中全會向著更遠的目標謀劃共同富裕，提出了“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的目標。實現共同富裕，其根本要義在于“以改革創(chuàng)新作為發(fā)展的根本動力，以解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距問題為主攻方向”。整體來看，縮小地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距，最終是為了實現收入差距的縮小，在實現共同富裕這一長期、艱巨的系統(tǒng)性工程中，要牢牢把握住改善收入差距這一核心政策目標，并以此為出發(fā)點制定各項長短期政策。

第二，加速提升城鄉(xiāng)地區(qū)要素流通。通過加快生產要素流動解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，從土地、資本、勞動力、信息技術等要素入手，以政策為推動力，助力生產要素暢通流動，助力鄉(xiāng)村振興。建立健全土地流轉制度，完善鄉(xiāng)村土地承包三權分置制度，在保證土地集體所有權的基礎上，維護土地正常的經營權流轉，規(guī)范耕地“非農化”問題，適度放寬對宅基地的使用管制。推動集體經營性用地的市場化發(fā)展，在符合土地用途管制的前提下，適當放寬農村集體經營性建設用地入市標準，最大程度提升鄉(xiāng)村土地的實際利用率。深化戶籍制度改革和公積金改革，吸引人才到東部地區(qū)來，同時在保護鄉(xiāng)村經濟社會活動的基礎上，逐步提升農業(yè)人口向其他產業(yè)的轉移。通過財政政策支持，完善農村地區(qū)各項公共服務和公共產品提供，尤其是鄉(xiāng)村普惠金融和信用環(huán)境建設，加大金融服務供給，加快完善農業(yè)保險制度，推動政策性保險擴面、增品、提標，降低農戶生產經營風險，設立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金等。

第三，充分利用積極財政政策，發(fā)揮轉移支付的作用。國家財政的轉移支付在解決共同富裕、實現包容性增長方面具有很大的作用，當前財政政策仍有巨大的實施空間，可以采取更為積極的政策，尤其是用好財政轉移支付這項制度性工具。轉移支付會通過充實地方財政資金庫的形式間接帶動政府的投資水平，通過加大地區(qū)經濟總供給水平帶動經開區(qū)發(fā)展，轉移支付也可以通過優(yōu)化地方政府公共支出結構改善經濟發(fā)展質量，實現高質量增長。其中，縱向財政轉移支付可以通過財政補貼的形式直接有效地減少貧困，橫向轉移支付通過對口支援的形式達成對發(fā)展不充分地區(qū)的財政幫扶。

當前，我國的縱向轉移支付已經逐漸趨于完善，而與之相比，橫向轉移支付具有更精準的政策投放，相對的投資回報率較高，然而當前我國橫向轉移支付的規(guī)模顯著小于縱向轉移支付，且政策過程缺乏有效激勵，依賴上級政府的行政干預，應加強地方政府之間的政策制定合作，在橫向轉移支付的政策制定過程中加強地方政府的介入，保證政策的科學性和效率。此外，還應完善省以下轉移支付制度，規(guī)范省以下地方財政支出。在預算制度的統(tǒng)籌規(guī)劃下，通過省以下轉移支付改善縣域經濟體普遍的財權事權不統(tǒng)一，彌補財政缺口，進一步落實基層財政事權與支出責任的相對統(tǒng)一，實現高質量、可持續(xù)發(fā)展。

（作者為北京大學政府管理學院教授、博導，三亞學院兼職教授）

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責編/李一丹 美編/李祥峰

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