案例

中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布一則干部違紀(jì)違法案例 ，曾任海南省國土環(huán)境資源廳黨組成員、副廳長，海南省自然資源和規(guī)劃廳黨組成員、副廳長的吳開成，2008年至2009年，利用職務(wù)便利，為三亞某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司提供幫助。郭某某作為該公司實際控制人承諾讓吳開成以虛假投資入股的方式“合作”開發(fā)項目。隨后，吳開成以他人名義注冊成立投資管理有限公司后，通過虛假出資180.899萬元的方式分別持有3個項目各10%的股份。后來，吳開成以“退股”名義安排妻子李某某將“影子公司”持有的所謂項目股份轉(zhuǎn)讓給郭某某實際控制的公司。吳開成以權(quán)力“入股”郭某某經(jīng)營的公司，先后收受郭某某3400余萬元。2022年9月被海南省紀(jì)委監(jiān)委給予開除黨籍、開除公職處分。 2023年4月，吳開成因犯受賄罪，被判處有期徒刑十四年六個月。

“影子公司”腐敗的實質(zhì)是公共權(quán)力的市場化，公職人員隱藏其真實身份，借助非正常的政商關(guān)系，利用職權(quán)或職務(wù)影響力在經(jīng)商辦企業(yè)中謀取私利或輸送利益，為官員腐敗披上合法外衣。“影子公司”腐敗有若干典型形式。一是政商合體型。一些公職人員的親友或特定關(guān)系人注冊成立公司，公職人員臺前安排親屬充當(dāng)“木偶”，自己在臺后利用職務(wù)影響為企業(yè)經(jīng)營活動和項目招攬站臺撐腰，為家庭和個人直接謀取腐敗利益。表面上，這些注冊的公司是合法的，但其背后的經(jīng)營活動卻是公職人員的腐敗通道。在“一家兩制”的支配下，官員與商人結(jié)成一個利益共同體，公職人員全家成員構(gòu)成一個隱蔽的腐敗網(wǎng)絡(luò)。二是亦官亦商型。一些公職人員不直接出面從事企業(yè)經(jīng)營活動，而是以他人代持、代開公司等方式隱藏于幕后暗中操控，利用職權(quán)為企業(yè)經(jīng)營提供隱形幫助并從中獲取巨額非法利益。公職人員事實上具有雙重身份：一方面掌握著公共權(quán)力，另一方面掌握著公司的實質(zhì)權(quán)力，公職人員在官商雙重角色中不停轉(zhuǎn)換位置，“左手轉(zhuǎn)右手”，當(dāng)官與發(fā)財兩不誤。更有甚者，“影子公司”為公職人員洗白腐敗資金提供秘密通道。三是利益捆綁型。“影子公司”通過向公職人員贈送股份、扶植公職人員親屬擔(dān)任高管等方式向公職人員間接輸送利益，公職人員則與“影子公司”之間建立起穩(wěn)定的利益關(guān)系，利用職權(quán)為這些企業(yè)經(jīng)營提供方便。從形式上看，公職人員與公司并沒有直接關(guān)聯(lián)，但實質(zhì)上公職人員可以影響到公司經(jīng)營發(fā)展、人事任免等事務(wù)，以合理的政策理由為企業(yè)經(jīng)營提供“特殊關(guān)照”，“定點推送”優(yōu)惠政策或內(nèi)部信息。

從近年查處的腐敗案件可知，“影子公司”腐敗多發(fā)生于權(quán)力集中、資金密集、資源富集的領(lǐng)域。這些領(lǐng)域存在著新的腐敗主體，除公職人員本人外，還有行賄主體、公職人員的親友和特定關(guān)系人以及腐敗掮客，也存在著新的腐敗形態(tài)，不再限于個體性腐敗，而是演變成集團性腐敗，不同腐敗主體結(jié)成腐敗利益同盟。更重要的是，“影子公司”腐敗往往與期權(quán)腐敗、衙內(nèi)腐敗、家庭腐敗是一體的，嚴(yán)重影響了正常的政商關(guān)系，破壞了市場秩序和政治生態(tài)。“影子公司”腐敗寄生于公共權(quán)力，其腐敗范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公職人員的權(quán)力邊界，權(quán)力變異為謀私的工具。

“影子公司”腐敗之所以是一種隱性腐敗，其特征在于極強的隱蔽性。隨著反腐敗的深入推進(jìn)，腐敗方式和手法也不斷升級換代、更具有隱蔽性。一些公職人員為了規(guī)避法律風(fēng)險，減少被查處機會，往往將權(quán)力尋租、權(quán)錢交易、利益輸送、徇私舞弊等隱藏在合法的交易形式之下，采用他人代持、幕后操控，親友掛名、充當(dāng)靠山，假借投資、攫取利益等方式輸送腐敗利益。在這種情況下，腐敗手法更加隱蔽，公職人員把腐敗行為隱匿于項目決策、政策規(guī)劃、行政審批、資源交易、招標(biāo)采購、監(jiān)督監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)之中，表面合規(guī)的決策程序和審批環(huán)節(jié)淪為實施腐敗的“護(hù)身符”。企業(yè)經(jīng)營與市場活動本身就比較復(fù)雜，“影子公司”腐敗行為隱匿其中，與一般腐敗相比，對腐敗行為的問題發(fā)現(xiàn)、監(jiān)督識別、認(rèn)定查辦等方面都存在挑戰(zhàn)，權(quán)力介入和利益輸送之間的對應(yīng)關(guān)系有時難以被直接發(fā)現(xiàn)，這無疑加大了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法難度。

針對“影子公司”腐敗問題，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第九十四條、第九十五條和《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十三條、第三十六條均提出廉潔紀(jì)律和國家法規(guī)要求，明令禁止公職人員以“影子公司”方式違規(guī)從事或參與營利性活動，不得擁有非上市公司的股份或者證券，也不得為其配偶、子女等親屬和其他特定關(guān)系人謀取利益。2022年，國家監(jiān)委會同最高人民法院、最高人民檢察院研究起草《關(guān)于辦理國有企業(yè)管理人員瀆職犯罪案件適用法律若干問題的意見》，針對親友非法牟利罪等案件的法律適用問題，明確追訴標(biāo)準(zhǔn)、犯罪主體、犯罪構(gòu)成的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等問題。中央辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)管理規(guī)定》，規(guī)定對領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶違反禁業(yè)規(guī)定經(jīng)商辦企業(yè)和以委托代持、隱名投資等形式虛假退出，以及利用職權(quán)為配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)提供便利、謀取私利等行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。2023年，中央紀(jì)委國家監(jiān)委針對深化糧食購銷領(lǐng)域腐敗問題專項整治工作，要求開展“穿透式”核查，懲治“影子股東”“影子公司”以及關(guān)聯(lián)交易、輸送利益等腐敗。這些黨紀(jì)國法和專項治理實行“雙管齊下”策略，既對公職人員提出行為規(guī)范，要求管好自己，也對公職人員的親屬提出行為規(guī)范，要求管住自己?？陀^地說，當(dāng)前“影子公司”腐敗治理還處于探索期，相較“影子公司”腐敗的發(fā)展態(tài)勢，治理思維、方法和機制需進(jìn)一步創(chuàng)新。

突出具體化要求，緊盯重點人、重點事對“影子公司”腐敗開展全方位監(jiān)督。在重點人方面，聚集單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部和重點崗位公職人員，強化權(quán)力配置和運行的監(jiān)督與制約，圍繞權(quán)力行使開展分析研判，及時對決策、審批實行全過程監(jiān)督，杜絕權(quán)力背后的“影子”身份。在重點事方面，聚焦重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，緊盯“三重一大”的決策機制和流程，細(xì)化重大決策和行政審批信息公開事項和范圍，把權(quán)力置于陽光下運行，壓縮利益沖突的空間，構(gòu)筑防范腐敗風(fēng)險的“防火墻”。

突出精準(zhǔn)化要求，要運用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)對“影子公司”腐敗開展全過程識別。著眼于事前防范，探索實施信息化預(yù)警，搭建智慧監(jiān)督平臺和信息預(yù)警平臺，整合紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、市場監(jiān)督、金融稅收、財務(wù)審計、資源交易等數(shù)據(jù)資源，實時對比可疑企業(yè)的異常交易信息，綜合研判公職人員資金流水、股東身份、證券賬戶等異常信息，拓展發(fā)現(xiàn)問題線索來源。著眼于事中監(jiān)控，全面排查腐敗風(fēng)險問題，重點梳理公司的注冊地、經(jīng)營地、經(jīng)營范圍和合作關(guān)系，厘清關(guān)聯(lián)企業(yè)的注冊時間、經(jīng)營規(guī)模、股東構(gòu)成等情況，揭露幕后股東和實際控制人，還原“影子公司”利益輸送全鏈條。

突出常態(tài)化要求，建立健全全周期治理“影子公司”腐敗的制度機制。推動完善“黑名單”制度，對涉腐企業(yè)和相關(guān)人員實行信用懲戒或資格限制。完善領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告抽查核實機制，對考察對象、后備干部、被巡視巡察單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員等加大重點抽查力度，將個人有關(guān)事項報告抽查核實結(jié)果納入征信范圍。推行財產(chǎn)實名登記和責(zé)任告知、家庭財產(chǎn)重大變動報告、親屬經(jīng)商辦企業(yè)報備等制度，擴大報備事項范圍，加大抽查核實比例和頻次。運用正負(fù)面清單方式厘清政商關(guān)系，細(xì)化政商交往行為規(guī)范，暢通政商溝通渠道，推動構(gòu)建親清政商關(guān)系。