[中圖分類號] D622 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2023）03-0042-04

黨的二十大報告指出：“黨的領導是全面的、系統(tǒng)的、整體的，必須全面、系統(tǒng)、整體加以落實。”這一重要論斷不僅指明了黨的領導包含的內(nèi)容和涵蓋的領域，而且提出了加強黨的領導的實踐要求。新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央就全面、系統(tǒng)和整體地落實黨對人大工作的領導作出了新的探索，制定出臺了一系列政策措施，推動人民代表大會制度更加成熟、更加定型，為全過程人民民主的發(fā)展和人民當家作主權利的實現(xiàn)提供了堅實的制度保障。

堅持黨的全面領導是人大工作的最高政治原則

黨與人大的關系是當代中國所有政治關系中最為重要的關系之一。前者是我國各項事業(yè)的領導核心，后者是我國國家政權機關獲得合法性的重要來源所在。因此，正確認識和處理好黨與人大的關系，是居于領導和執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨在人民代表大會制度確立為根本政治制度之后始終面臨的一個重大課題。新時代以來，我們黨提出并牢固樹立堅持黨的全面領導是人大工作的最高政治原則的理念，把黨的領導貫穿于人大工作的全過程、各方面，推動人民代表大會制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能。

堅持黨對人大工作的全面領導，具有深厚的歷史邏輯和強烈的現(xiàn)實要求。從歷史邏輯來看，人民代表大會制度不僅是黨領導人民在長期的實踐中運用馬克思主義國家理論并結合中國具體實際所確立的，而且其發(fā)展、完善和鞏固也是在黨的領導下實現(xiàn)的。所以，堅持黨的領導是人民代表大會制度自身建設的內(nèi)在要求。沒有黨的領導，就不會有人民代表大會制度這一好制度，也就談不上人民當家作主權利的實現(xiàn)。就現(xiàn)實要求而言，則是由中國共產(chǎn)黨的領導地位和性質(zhì)所決定的。在我國，黨居于領導地位且是最高政治領導力量已經(jīng)是普遍共識。新時代以來，習近平總書記圍繞堅持和加強黨的全面領導提出了一系列重要論斷，指出：“中國最大的國情就是中國共產(chǎn)黨的領導。”“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導。”這為加強黨對人大工作的全面領導提供了重要遵循，特別是2018年憲法修正案把“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法總綱，使黨對人大工作的全面領導有了極為明確的法律依據(jù)。

黨和人大在我國政治生活中的地位，決定了黨與人大的關系是我國政治關系中極為重要的一對關系。堅持黨對人大工作的全面領導，是做好人大工作的前提和基礎，可以保證人民代表大會制度建設沿著正確方向推進。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是人民當家作主的根本途徑和最高實現(xiàn)形式。無論是人民代表大會制度的產(chǎn)生和運行，還是人大依法行使各項職權，都是為了保證和實現(xiàn)人民當家作主權利。因此，人民代表大會制度建設的重點就是要為保證和發(fā)展人民當家作主提供更好的制度保障。同時，中國共產(chǎn)黨的領導和執(zhí)政的本質(zhì)，也是支持和保證人民當家作主。堅持黨的全面領導和發(fā)揮人大職能作用是有機統(tǒng)一、相互促進的，即堅持和加強黨的領導，人大工作就會卓有成效，人民代表大會制度的優(yōu)勢就能更好地轉化為治理效能；充分發(fā)揮人大的職能作用，黨的領導就會堅強有力，黨的執(zhí)政地位就會更加穩(wěn)固。當然，堅持黨的全面領導，并不是要包辦代替人大的各項具體職能。換言之，黨支持和保證各級人大依法履行法定職權，充分發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。

人大機關首先是黨領導下的政治機關

在很長一段時間，人大機關被定位為“三個機關”，即國家權力機關、工作機關和代表機關。新時代以來，特別是在2021年黨中央首次召開的中央人大工作會議上，習近平總書記不僅第一次明確把人大機關定位為政治機關，更把“政治機關”與其他“三個機關”并列在一起，即各級人大及其常委會要“成為自覺堅持中國共產(chǎn)黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關”。從“三個機關”發(fā)展為“四個機關”，是新時代人民代表大會制度建設的重要理論成果之一，進一步拓展了對人大機關屬性的認識，為新時代人大工作的開展和人民代表大會制度的完善提供了根本遵循。

在黨的十九大報告中首次提出“黨的政治建設是黨的根本性建設”的重大論斷后，政治機關的提法也開始出現(xiàn)在各類文獻資料中。2018年，習近平總書記在對推進中央和國家機關黨的政治建設作出的指示中指出：“中央和國家機關首先是政治機關，必須旗幟鮮明講政治，堅定不移加強黨的全面領導,堅持不懈推進黨的政治建設。”2019年《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》重申：“中央和地方各級人大機關、行政機關、政協(xié)機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關本質(zhì)上都是政治機關。”此后，政治機關的定位廣泛適用于中央和地方各級國家機關。人大機關“首先是政治機關”的提法亦隨之出現(xiàn)，如栗戰(zhàn)書在十三屆全國人大常委會第一次會議上的講話中指出：“全國人大及其常委會首先是政治機關。”

廣義地講，凡是承擔政治性職能的國家機關都可以稱為政治機關。不過，結合我國具體的政治實踐來看，政治機關的核心要義主要體現(xiàn)在與黨的關系上，即其一切工作必須堅持并體現(xiàn)黨的領導。具體到作為政治機關的人大機關而言，一是要把黨的領導貫穿人大工作各方面全過程。各級人大在開展立法、監(jiān)督等各項工作時，要緊緊圍繞黨和國家中心任務，“切實做到黨和國家中心工作在哪里，人大工作就跟進到哪里；黨和國家大局是什么，人大工作就重點安排什么”。二是要嚴格執(zhí)行請示報告制度，定期向同級黨委全面報告工作，主動請示本級人大工作中的重大問題和重要事項，堅決貫徹落實黨的決策部署。堅持黨的領導不是抽象的，而是體現(xiàn)在具體的行動和效果之中，即要使黨的主張通過法定程序成為國家意志，使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員。三是要處理好與其他“三個機關”的關系。“政治機關的定位體現(xiàn)了人大的政治屬性，要求人大旗幟鮮明講政治，把黨的領導貫穿于人大工作各方面全過程，確保通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導；國家權力機關的定位體現(xiàn)了人大的民主屬性，要求人大堅持國家一切權力屬于人民，支持和保證人民當家作主，發(fā)展全過程人民民主；工作機關的定位體現(xiàn)了人大的法治屬性，要求人大全面擔負憲法法律賦予的各項職責，推動全面依法治國，實現(xiàn)國家各項工作法治化；代表機關的定位體現(xiàn)了人大的人民屬性，要求人大牢固樹立宗旨意識，始終同人民群眾保持密切聯(lián)系，為人民用權、為人民履職、為人民服務。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，核心是堅持黨的領導；人大作為‘四個機關’，本質(zhì)上是黨領導下的政治機關。”“四個機關”的定位要求，從不同層面體現(xiàn)并揭示了人大機關的屬性和特征，構成了一個系統(tǒng)全面、邏輯嚴密、貫通銜接的整體。

健全和完善人大黨組體制和工作制度

黨的二十大報告指出：“嚴密的組織體系是黨的優(yōu)勢所在、力量所在。”自人民代表大會制度確立以來，黨便在國家權力機關體系內(nèi)建立起了較為完備的黨的組織體系，保證了黨的主張和意圖能夠得到貫徹落實。新時代以來，各級國家權力機關以黨組制度建設為切入點，進一步健全和完善人大黨組體制和工作制度，不斷夯實黨領導人大工作的組織基礎。

一方面，進一步完善人民代表大會制度體系中黨組的組織體系。黨組在黨的組織體系中具有特殊地位，是實現(xiàn)黨對非黨組織領導的重要組織形式，肩負著重要的領導職責。之前，全國人大層面實行兩級黨組制，即全國人大常委會黨組和全國人大常委會機關黨組；地方人大層面設立人大常委會黨組，也有一些地方效仿全國人大常委會的做法設立了機關黨組，但因為缺乏明確的規(guī)定和要求，并沒有成為一種普遍現(xiàn)象。新時代以來，特別是2015年《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》的頒布，首次規(guī)定縣級以上人大常委會機關“經(jīng)本級黨的委員會批準，可以設立機關黨組”，從而為縣級以上地方各級人大常委會機關設立機關黨組提供了依據(jù)。2019年《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》的出臺，不僅擴大了黨組的職能范圍，規(guī)定“黨組領導機關和直屬單位黨組織的工作”，還進一步完善了黨組的組織體系。具體而言，一是規(guī)定縣級以上人大常委會應當設立黨組，市級以上人大常委會應當設立機關黨組。二是規(guī)定縣級人大常委會“根據(jù)工作需要，可以設立機關黨組”。三是省級以上人大的專門委員會經(jīng)批準，可以設立分黨組。就字面意思來看，“應當設立”意味著這是一項強制性的要求，“可以設立”則不是強制性的。至此，人大機關黨的組織體系除了原有的人大常委會黨組、人大常委會機關黨委、黨支部等黨組織，還有人大常委會機關黨組、人大專委會分黨組等黨組織，這些都進一步夯實了人大黨的組織基礎。

另一方面，建立了定期聽取人大常委會黨組工作匯報制度。在具體的工作實踐中，各級人大常委會黨組嚴格落實請示報告制度，就人大重要會議、重要立法、重要工作、重大事項等及時向同級黨委請示報告，貫徹落實同級黨委的決策部署，主動爭取同級黨委的支持和理解。新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央就如何加強黨對人大工作的全面領導作了新探索。2015年起每年召開中央政治局常務委員會會議，聽取包括全國人大常委會黨組在內(nèi)的五大黨組匯報，保證了黨中央的集中統(tǒng)一領導。2016年10月27日，黨的十八屆六中全會審議通過的《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，對這一有益的做法進行了總結，并形成了一項制度性安排，規(guī)定“全國人大常委會、國務院、全國政協(xié)，中央紀律檢查委員會，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國家機關各部門，各人民團體，各省、自治區(qū)、直轄市，其黨組織要定期向黨中央報告工作”。之后，各級地方黨委紛紛出臺政策，明確規(guī)定每年要定期聽取同級人大常委會黨組工作匯報，進一步加強了黨對人大工作的領導。

習近平總書記指出：“加強黨對一切工作的領導，這一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各環(huán)節(jié)落實和體現(xiàn)。”新時代以來，各級人大把黨的領導貫穿于人大工作的各個方面，確保黨的主張和意圖經(jīng)由人大這個法定程序轉化為普遍的意志，黨對人大工作的領導得到了全面加強和改進，即“這幾年，全國人大最大的變化是黨的領導加強了，跟以習近平同志為核心的黨中央更近更緊了”。踏上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，需要不斷加強和改進人大工作，這就意味著黨對人大工作的領導必須始終如一地加強，確保其成為黨長期執(zhí)政的最可信賴最可依靠的一項好制度。

（本文是國家社科基金一般項目“中國地方人大的會議體系及其運行機制研究”〈項目編號：20BZZ041〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]習近平談治國理政（第四卷）[M].北京：外文出版社，2022.

（作者簡介：黃小鈁，中國人民大學馬克思主義學院副教授、碩士生導師）