“終身罰”是指當(dāng)公民、法人或者其他組織有違法犯罪或者某種過錯，給社會公共秩序或公共利益造成重大妨害或惡劣影響，在有權(quán)機(jī)關(guān)依法追究當(dāng)事人行政處罰責(zé)任和刑事責(zé)任之外，行政機(jī)關(guān)再另行決定終身剝奪當(dāng)事人有關(guān)權(quán)利資格的行為和制度。我們常見的“終身禁考”“終生禁駕”“終身禁賽”“終身禁入”“終身不得擔(dān)任職務(wù)”“終身不授予”等就屬于這種情況。

“終身罰”具有下列法律特征。一是懲罰性。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對當(dāng)事人處以“終身罰”的前提是當(dāng)事人實(shí)施了違法或犯罪行為，其法律效果是永遠(yuǎn)剝奪當(dāng)事人某類權(quán)利資格。“終身罰”是當(dāng)事人為自己的違法或犯罪行為所付出的“代價”，具有明顯的懲罰性且遠(yuǎn)比一般的行政處罰嚴(yán)厲。二是終身性。“終身罰”是對當(dāng)事人將來的某項(xiàng)權(quán)利資格的剝奪，并且是永遠(yuǎn)地被剝奪。它意味著，當(dāng)事人從此往后“永遠(yuǎn)”“終身”地喪失了某項(xiàng)權(quán)利，喪失了從事特定行業(yè)的資格，它讓當(dāng)事人“永遠(yuǎn)”承受不利后果。三是附加性。這是“終身罰”與其他處罰的最大區(qū)別。“終身罰”是讓當(dāng)事人在已經(jīng)承擔(dān)刑事責(zé)任（針對犯罪）或行政處罰責(zé)任（針對違法）的“本罰”之外，再行承擔(dān)一種額外的“不利后果”。例如，根據(jù)安全生產(chǎn)法第92條規(guī)定，承擔(dān)安全評價、認(rèn)證、檢測、檢驗(yàn)職責(zé)的機(jī)構(gòu)租借資質(zhì)、掛靠、出具虛假報告的，對機(jī)構(gòu)及其直接責(zé)任人員除給予罰款、沒收違法所得和吊銷其相應(yīng)資質(zhì)、資格外，情節(jié)嚴(yán)重的，還將“實(shí)行終身行業(yè)和職業(yè)禁入”。又如，根據(jù)《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》第5條和第43條的規(guī)定，如果當(dāng)事人實(shí)施非法侵入、干擾、破壞關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的活動，危害關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全，構(gòu)成犯罪的，除了承擔(dān)刑事責(zé)任外，“終身不得從事網(wǎng)絡(luò)安全管理和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營關(guān)鍵崗位的工作”。

行政執(zhí)法中的“終身罰”屬于行政行為，而且屬于行政處罰行為，它剝奪或限制相對人實(shí)施某種活動或從事一定職業(yè)或行為，以事先的“禁止進(jìn)入”來預(yù)防“進(jìn)入”后可能帶來的潛在風(fēng)險，因此，它在維護(hù)社會公共秩序和公共利益、遏制嚴(yán)重違法行為、降低行政成本、提升行政效能等方面，具有積極意義，其懲治力和震懾力是顯而易見的。但考慮到“終身罰”本身的嚴(yán)厲程度，基于我國行政處罰法確立的過罰相當(dāng)原則，其設(shè)定和實(shí)施，都應(yīng)依法、準(zhǔn)確、合理，遵循以下適用準(zhǔn)則。

一是要科學(xué)設(shè)定“終身罰”。首先，“終身罰”必須由法律和行政法規(guī)直接設(shè)定，地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件無權(quán)設(shè)定。2021年12月21日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議審議的《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2021年備案審查工作情況的報告》提出，“地方性法規(guī)對某些特種行業(yè)設(shè)定較為嚴(yán)格的從業(yè)資格條件，對維護(hù)公共安全有積極作用，但在法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定從業(yè)限制的領(lǐng)域，地方性法規(guī)作出相關(guān)從業(yè)限制規(guī)定時，不宜規(guī)定‘終身禁止’，建議制定機(jī)關(guān)調(diào)整完善相關(guān)規(guī)定”。其次，“終身罰”只能適用于特定領(lǐng)域嚴(yán)重的違法犯罪行為。“終身罰”必須限定在涉及公共秩序、公共安全、公眾利益等特定領(lǐng)域行業(yè)，不能不加區(qū)別地為所有違法或犯罪人員設(shè)定“終身罰”。再次，“終身罰”的內(nèi)容與當(dāng)事人的違法犯罪行為必須具有因果性和對應(yīng)性。所謂因果性和對應(yīng)性，是指“終身罰”的內(nèi)容必須與其本人的違法犯罪行為具有高度的關(guān)聯(lián)性。例如，當(dāng)事人醉酒駕駛機(jī)動車發(fā)生重大交通事故構(gòu)成犯罪，與“終生禁駕”具有關(guān)聯(lián)性，但當(dāng)事人在高鐵上“霸座”與“終生禁駕”就沒有關(guān)聯(lián)性。

二是要合法合理實(shí)施“終身罰”。對于“終身罰”，不僅要科學(xué)設(shè)定，避免設(shè)定過濫過寬，還要做到合法合理的實(shí)施。為此，在執(zhí)法層面必須嚴(yán)格做到以下幾點(diǎn)：首先，無依據(jù)不罰。行政機(jī)關(guān)要對當(dāng)事人實(shí)施“終身罰”，必須具有法律和行政法規(guī)的直接依據(jù)。其次，有依據(jù)慎罰。“終身罰”極為嚴(yán)厲，因此在適用時應(yīng)堅(jiān)持和體現(xiàn)行政處罰法所確立的“處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”的原則，嚴(yán)格把握適用條件。再次，遵循法定程序。適用“終身罰”必須遵循行政處罰法所規(guī)定的程序，特別是事先告知、申辯和聽證、法制審核、集體決定等。最后，提供訴權(quán)保障。“終身罰”作為行政處罰，屬于可訴的行政行為，而且是一種獨(dú)立的可訴行政行為。根據(jù)行政復(fù)議法、行政訴訟法和行政處罰法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)所給予的“終身罰”不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

（胡建淼專家工作室供稿）