加快城市群建設(shè)是構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要路徑。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，建立健全城市群一體化協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制、以中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，帶動全國經(jīng)濟(jì)效率整體提升。本期邀請三位專家探討城市群在新發(fā)展格局中的功能定位，為推動城市群一體化進(jìn)程、暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)建言獻(xiàn)策。

嘉 賓

中共浙江省委黨校（浙江行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任、教授 包海波

中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部政府經(jīng)濟(jì)管理教研室副主任 汪 彬

國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所區(qū)域政策室副主任 張 燕

主持人

經(jīng)濟(jì)日報(bào)社編委、中國經(jīng)濟(jì)趨勢研究院院長 孫世芳

開拓高質(zhì)量發(fā)展的重要動力源

主持人：城市群不僅是地理上相鄰的若干城市，其實(shí)質(zhì)是分工協(xié)作、功能互補(bǔ)、有機(jī)聯(lián)系的城市組團(tuán)，重點(diǎn)在于相互協(xié)同，獲得協(xié)作收益。城市群在服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局中應(yīng)發(fā)揮什么功能？

張燕：研究分析城市群在新發(fā)展格局中的功能角色，首先需要深刻認(rèn)識城市群在全國高質(zhì)量發(fā)展、現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位。城市群是我國人口和經(jīng)濟(jì)要素集聚的重要承載地，是帶動全國經(jīng)濟(jì)效率整體提升、支撐高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略空間。

“十三五”時(shí)期，國家推動重點(diǎn)建設(shè)的19個城市群GDP、人口占全國的比重分別由2010年的87.5%和79.3%提升到2019年的88.3%和80.4%。據(jù)初步匡算，到2030年我國新增2億城鎮(zhèn)人口的80%也將分布在城市群區(qū)域，其中京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的人口規(guī)模將達(dá)到6億，有望貢獻(xiàn)我國GDP增長的75%及城市人口增長的50%。

在新發(fā)展格局中，城市群應(yīng)充分發(fā)揮人口、發(fā)展要素集聚的綜合優(yōu)勢，在推動高質(zhì)量發(fā)展、現(xiàn)代化建設(shè)方面發(fā)揮引擎作用，在國家科技自立自強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、釋放內(nèi)需潛力、暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)等方面發(fā)揮戰(zhàn)略支撐功能。

包海波：城市群的重要功能體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是集聚功能。國內(nèi)大循環(huán)的核心要義是擴(kuò)大內(nèi)需，城市群作為核心空間尺度，可以不斷促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素集聚，依托自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和強(qiáng)大消費(fèi)市場，率先形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平的動態(tài)平衡，進(jìn)而輻射和帶動全國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。

二是一體化功能。城市群一體化是拓寬城市群空間、促進(jìn)內(nèi)部循環(huán)的重要抓手，城市群通過一體化破除行政壁壘和市場壁壘，推動城市群產(chǎn)業(yè)分工和市場分工，逐步構(gòu)成先進(jìn)制造業(yè)集群和超大規(guī)模市場，提高經(jīng)濟(jì)循環(huán)質(zhì)量和發(fā)展水平。

三是創(chuàng)新驅(qū)動功能。城市群的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)能力有利于創(chuàng)新人才集聚和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群培育，促進(jìn)補(bǔ)強(qiáng)供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈。城市群合作可以加速城市創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)拓展和創(chuàng)新飛地分工合作。

四是國際化功能。我國城市群快速發(fā)展，成為參與全球競爭和高水平國際分工的重要地域。我國主動參與國際大循環(huán)的能力不斷提升，不僅可以加強(qiáng)更高層次、更大密度的全球功能性網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，同時(shí)，北京、上海、深圳等引領(lǐng)的城市群在國際經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、科技合作中發(fā)揮更大作用，提供全球經(jīng)濟(jì)社會循環(huán)的稀缺“公共服務(wù)”，有利于將出口型全球化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變成基于國內(nèi)市場內(nèi)需的全球化戰(zhàn)略。

構(gòu)建具有國際競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

主持人：在服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局中如何利用好城市群的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，重點(diǎn)在哪里？

汪彬：城市群是人口聚集、產(chǎn)業(yè)集聚、科技創(chuàng)新和對外開放的主要功能平臺，暢通循環(huán)的關(guān)鍵在于推動城市群一體化發(fā)展。

一是把城市群打造為內(nèi)需消費(fèi)中心。要發(fā)揮城市群擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)的引領(lǐng)作用。提升傳統(tǒng)消費(fèi)，破除制約消費(fèi)的體制機(jī)制障礙，比如特大城市的汽車限購政策，要推動汽車等消費(fèi)品由購買管理向使用管理轉(zhuǎn)變。培育新型消費(fèi)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵發(fā)展定制、體驗(yàn)、智能、時(shí)尚消費(fèi)等新業(yè)態(tài)新模式。大力發(fā)展服務(wù)消費(fèi)，大城市公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量仍然是短板，教育培訓(xùn)、醫(yī)療健康、養(yǎng)老托育、文旅體育等消費(fèi)需求旺盛，發(fā)展?jié)摿薮?，需要提質(zhì)擴(kuò)容。

同時(shí)，要發(fā)揮城市群建設(shè)在促進(jìn)投資方面的關(guān)鍵性作用，統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)布局。加快補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、公共安全、生態(tài)環(huán)保、公共衛(wèi)生和防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域短板，完善鐵路、公路、橋梁等傳統(tǒng)基建。同時(shí)，大力發(fā)展5G、人工智能、大數(shù)據(jù)中心、新能源汽車充電樁等新型基礎(chǔ)設(shè)施，在城市群、都市圈適度超前布局和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。建設(shè)新型智慧城市，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)物聯(lián)網(wǎng)感知設(shè)施、通信系統(tǒng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)市政公用設(shè)施、建筑等物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用和智能化改造。

二是把城市群打造為科技創(chuàng)新中心。城市群是國家創(chuàng)新基地、科研院所、高等學(xué)校和企業(yè)科技力量的聚集地，要把具有人力資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和科技創(chuàng)新等優(yōu)勢條件的城市群打造成為創(chuàng)新的策源地，成為我國實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)的戰(zhàn)略支撐。

三是把城市群打造為現(xiàn)代物流中心。要深化流通體制改革，暢通商品服務(wù)流通渠道，打通阻礙城市群內(nèi)部、城市群之間、城市群與非城市群之間商品要素流通的堵點(diǎn)、淤點(diǎn)，提高流通效率。

四是把城市群打造為對外開放中心。實(shí)行更加開放的人才政策，構(gòu)筑集聚國內(nèi)外優(yōu)秀人才的科研創(chuàng)新高地。加強(qiáng)國際城市間的經(jīng)貿(mào)交流，積極發(fā)揮展會平臺功能，上海、廣州、北京三大城市要辦好中國國際進(jìn)口博覽會、中國進(jìn)出口商品交易會、中國國際服務(wù)貿(mào)易交易會三大展會。充分調(diào)動微觀主體的積極性，以高水平雙向投資高效利用全球資源要素和市場空間。一方面，打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，全面優(yōu)化外商投資服務(wù)，支持外資加大對中高端制造、高新技術(shù)、傳統(tǒng)制造轉(zhuǎn)型升級、現(xiàn)代服務(wù)等領(lǐng)域投資。另一方面，為國內(nèi)企業(yè)走出去提供強(qiáng)大支持，完善境外生產(chǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和流通體系，加快生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)國際化發(fā)展，推動中國產(chǎn)品、服務(wù)、技術(shù)、品牌、標(biāo)準(zhǔn)走出去，支持企業(yè)融入全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。

張燕：全面構(gòu)建新發(fā)展格局要實(shí)現(xiàn)更高水平的自立自強(qiáng)，創(chuàng)造更高水平的供需平衡，以強(qiáng)大的科技創(chuàng)新能力為牽引構(gòu)建具有國際競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，建立能夠自我循環(huán)發(fā)展、統(tǒng)籌兼顧世界經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體系最為關(guān)鍵。

城市群作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢地區(qū)，人才、資金、技術(shù)、大數(shù)據(jù)等優(yōu)勢發(fā)展要素匯聚，具備科技創(chuàng)新引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)躍升發(fā)展的能力和條件，應(yīng)在提升創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈能級上有更大作為，增強(qiáng)抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的能力。

一是引領(lǐng)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控能力。以京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)為重點(diǎn)，協(xié)同成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈和長江中游、關(guān)中平原、哈長等區(qū)域，科學(xué)布局綜合性國家科學(xué)中心、國際科技創(chuàng)新中心、區(qū)域科技創(chuàng)新中心等重大創(chuàng)新平臺建設(shè)，聚焦突破“卡脖子”技術(shù)，強(qiáng)化科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈、保障供應(yīng)鏈，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)安全防線。

二是提升優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國際競爭力。在高鐵、電力裝備、通信設(shè)備、新能源、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等優(yōu)勢領(lǐng)域，鍛造一批“殺手锏”技術(shù)，形成全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，增強(qiáng)全球布局能力，帶動規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范走出去，提升中國創(chuàng)新和中國制造在全球的影響力。

三是積極搶占未來科技產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)。面向全球面向未來，協(xié)同發(fā)揮政府、企業(yè)等主體作用，推動重大理論創(chuàng)新，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究、原始創(chuàng)新研究，超前布局前沿技術(shù)和顛覆性技術(shù)研發(fā)，研究布局建設(shè)一批未來產(chǎn)業(yè)基地，積極參與和引領(lǐng)全球科技革命和產(chǎn)業(yè)變革。

形成暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的統(tǒng)一大市場

主持人：目前掣肘城市群一體化發(fā)展的關(guān)鍵是什么，城市群建設(shè)應(yīng)如何與其他地區(qū)強(qiáng)化互動、促進(jìn)全國經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通？

包海波：從目前進(jìn)展來看，城市群一體化仍存在著制約條件。

一是體制機(jī)制不暢。城市群一體化需要使地方政府在合作紅利和競爭紅利之間更加偏好于前者，關(guān)鍵是打破地區(qū)之間的行政壁壘，但從當(dāng)前運(yùn)作來看，政策暢通層面有待加強(qiáng)，尤其是在公共資源領(lǐng)域，需要有效銜接。

二是發(fā)展動力不足。城市群一體化的利益空間并未對各地區(qū)形成強(qiáng)有力的吸引，城市群發(fā)展的合作機(jī)制還不健全。

三是內(nèi)部需求結(jié)構(gòu)相對不平衡。從區(qū)域看，東部地區(qū)發(fā)展相對較快，西部地區(qū)相對較慢，西部地區(qū)存在收入水平較低、公共服務(wù)不健全、人才流失等問題，一定程度上導(dǎo)致了國內(nèi)市場分割。同時(shí)，城市群內(nèi)部中心城市與邊緣城市的需求也存在結(jié)構(gòu)性不平衡。

從近年來城市群一體化推進(jìn)的實(shí)踐來看，城市群一體化需要破解三個難題。一是制定跨區(qū)域規(guī)劃難。城市群一體化涉及多個區(qū)域主體，“誰”來統(tǒng)籌大家的合作，成本和利益如何在平等主體之間公平分配難以解決。二是要素市場一體化難。要素市場分割比商品和服務(wù)市場分割更明顯，土地、人才、資金等要素跨區(qū)域流動存在困難。三是公共服務(wù)一體化難。公共服務(wù)一體化的目標(biāo)是標(biāo)準(zhǔn)化、均衡化，而支持公共服務(wù)的財(cái)政資金卻存在差別，教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)是城市的核心利益，可能是城市群一體化中較難攻克的堡壘。

汪彬：要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會活動在城市內(nèi)部、城市群內(nèi)部、城市群之間、城市群與非城市群之間、國內(nèi)與國外城市群之間的暢通循環(huán)，形成國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的統(tǒng)一大市場。

一是推進(jìn)單個城市內(nèi)部的暢通循環(huán)。在統(tǒng)一的行政管轄內(nèi)，城市內(nèi)部的暢通循環(huán)相對簡單。然而，限制城市內(nèi)部暢通循環(huán)的根本問題是單一城市空間中要素稟賦有限情況下的供需體系不平衡。因此，要采取有針對性的措施，優(yōu)化城市空間布局，根據(jù)要素分布合理布局公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。

二是推進(jìn)城市群內(nèi)部的暢通循環(huán)。受制于國內(nèi)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”和“經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”的沖突，城市群一體化推進(jìn)存在困難。要針對傳統(tǒng)行政管理體制、財(cái)稅體制和官員晉升考核機(jī)制進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新與改革，推動城市間由競爭關(guān)系轉(zhuǎn)向合作關(guān)系。

三是推進(jìn)城市群之間的暢通循環(huán)。國外城市群發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，促進(jìn)跨城市群間的聯(lián)動已經(jīng)成為重要發(fā)展方向。從國內(nèi)大循環(huán)視角，暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)就是要加強(qiáng)京津冀、長三角、珠三角、成渝地區(qū)的四大城市群的協(xié)同發(fā)展，依據(jù)各自區(qū)位條件、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特色的優(yōu)勢，充分發(fā)揮其吸引投資、拉動消費(fèi)、引領(lǐng)創(chuàng)新、創(chuàng)造就業(yè)、對外開放的核心功能，加快形成分工合理、功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)合作的城市群發(fā)展新格局。

四是推動城市群與非城市群之間的暢通循環(huán)。要促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)暢通循環(huán)。同步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，深化基礎(chǔ)性制度改革，尤其是戶籍制度、土地制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動。同時(shí)，要促進(jìn)不同能級城市間經(jīng)濟(jì)暢通循環(huán)。積極培育大、中、小不同的城市主體“內(nèi)生動力源”，以中心城市、超特大城市為核心，帶動周邊的中小城市發(fā)展，發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用。

五是推動國內(nèi)與國外城市群的暢通循環(huán)。推進(jìn)城市群的開放戰(zhàn)略，深化國內(nèi)外區(qū)域合作，構(gòu)建全方位開放發(fā)展新格局。京津冀、長三角與粵港澳大灣區(qū)三大城市群，要加強(qiáng)與東京都市圈、紐約大都市圈、舊金山灣區(qū)、歐洲大都市圈的交流與合作，對標(biāo)對表，尋找差距，謀取合作。中西部地區(qū)的城市群，如中原城市群、成渝城市群等，要全面融入“一帶一路”建設(shè)，以陸橋通道為主軸，依托國家鐵路和公路主通道，加強(qiáng)與沿線城市和沿海港口群的聯(lián)系，形成連接“一帶一路”的東西雙向、南北縱橫戰(zhàn)略通道。

張燕：城市群一體化發(fā)展，包括基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保、公共服務(wù)共建共享、協(xié)同對外開放合作等方面，只有各領(lǐng)域發(fā)展形成區(qū)域合力，才有利于提升城市群的整體實(shí)力和綜合競爭力，才能夠在抱團(tuán)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)共贏。建議通過建立健全城市群一體化發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制和成本共擔(dān)、利益共享機(jī)制，提高城市群治理能力，率先在城市群層面破除要素流動障礙、提高資源優(yōu)化配置能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)暢通循環(huán)，為全國經(jīng)濟(jì)暢通大循環(huán)提供支撐和示范。

從全國范圍看，除了城市群這樣的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢區(qū)域，還有農(nóng)業(yè)地區(qū)、能源資源地區(qū)、生態(tài)地區(qū)、邊境地區(qū)等，這些地區(qū)在新發(fā)展格局中同樣具有重要戰(zhàn)略地位和功能作用。因此，要全國一盤棋布局加快構(gòu)建新發(fā)展格局，一是積極推動中心城市引領(lǐng)城市群、城市群帶動區(qū)域的發(fā)展模式，發(fā)揮城市群對更大范圍區(qū)域的支撐帶動作用；二是增強(qiáng)城市群區(qū)域與農(nóng)業(yè)地區(qū)、能源資源地區(qū)、生態(tài)地區(qū)和邊境地區(qū)之間的聯(lián)系，強(qiáng)化區(qū)域之間要素轉(zhuǎn)移和市場對接。

在這個過程中，應(yīng)積極推動建立創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制，深化要素市場化配置改革，打破行政壁壘，破除行業(yè)壟斷，打通市場阻隔，在全國范圍內(nèi)促進(jìn)要素有序高效流動、提高資源配置能力。