【中圖分類號】D262.3 【文獻標識碼】A

重大安全生產事故等突發(fā)事件通常具有“高度不確定性、時間緊迫性、信息不完備性和巨大破壞性”①等顯著特征，及時準確的信息報告是防范和化解各類風險，有效處置和應對各類突發(fā)事件的重要前提。但近年來在多起重大安全生產事故、環(huán)境污染治理、城市突發(fā)風險事件等信息報告過程中，依然可以看到少數(shù)干部存在著遲報、漏報乃至謊報、瞞報關鍵信息的情況。為什么在相關法律法規(guī)明確規(guī)定，中央和相關部門再三明令禁止的情況下，少數(shù)干部在遇到和處置突發(fā)事件時，仍然選擇了遲報、漏報乃至謊報、瞞報？為此我們需要深入剖析少數(shù)干部瞞報時的心態(tài)演變軌跡，歸納分析其原因和主要表現(xiàn)，從內在心態(tài)引導和外在行為約束兩方面進行恰當?shù)闹贫仍O計，從而有效解決少數(shù)干部瞞報問題。

瞞報行為會直接損害更高水平的平安中國建設成效

隨著現(xiàn)代社會和科學技術快速發(fā)展，各類風險的跨界性、疊加性、復合型、放大性顯著增強，重大安全生產事故、重大環(huán)境污染事件等突發(fā)事件一旦發(fā)生，如不能及時恰當預警和轉移疏散、密切監(jiān)測和追蹤、及時有效處置和救援，就會對人民生命財產安全和經濟社會秩序造成巨大危害。瞞報行為會直接影響到風險監(jiān)測、應急預警、應急資源保障、應急處置及救援等環(huán)節(jié)，損害更高水平的平安中國建設成效，主要體現(xiàn)在以下五個方面。

其一，瞞報會讓研判事件趨勢變得困難。重大安全生產事故等各類突發(fā)事件往往具備高度不確定性，及時準確的信息是研判事件走向、降低不確定性的重要依據。事件趨勢研判需要包括事件發(fā)生時間、地點、狀態(tài)、環(huán)境、傷亡人數(shù)、演變趨勢、影響范圍、次生衍生災害等關鍵信息，瞞報行為初期往往表現(xiàn)為遲報，隨著事態(tài)惡化演變成謊報乃至瞞報，因此會造成應急管理決策依據關鍵信息是滯后的，甚至是編造的和錯誤的，進而對事件的趨勢研判形成誤導，使得應急管理決策質量大打折扣，影響防范和降低突發(fā)事件危害的實效。

其二，瞞報使得應急預警疏散很難實現(xiàn)。在重大自然災害和重大安全生產事故應對過程中，及時進行應急預警和轉移疏散安置，是降低突發(fā)事件危害，最大程度保護人民生命安全的重要途徑。應急預警的前提就是準確而及時的信息報告，這些信息將涉及到應急預警發(fā)布的時間、范圍和預警級別、預警措施的采取等。不及時不準確的預警不僅不能達到有效防范風險和危害的目的，而且往往還會對經濟社會秩序形成干擾，讓公眾不知所措，倉促的大規(guī)模轉移疏散更有可能引發(fā)社會恐慌和社會輿情。

其三，瞞報造成無法密切追蹤隔離風險。在新冠肺炎疫情防控、重大安全生產事故及環(huán)境污染事件處置過程中，瞞報行為往往會造成應急決策者無法及時追蹤和預測風險影響范圍，漏掉重要的密切接觸人群或關鍵風險源，進而無法阻斷風險傳播和采取針對性檢測及隔離措施。比如，在新冠肺炎疫情防控過程中，遼寧、廣州等地就出現(xiàn)少數(shù)群眾或基層干部對疫情信息的遲報和瞞報，使得對密切接觸者追蹤大大延后，很難及時進行檢測和隔離，放大了疫情傳播風險。

其四，瞞報阻礙應急救援力量有效調度。重大自然災害和重大安全生產事故，都會在極短的時間內造成巨大破壞性，同時對應急救援和應急資源形成瞬間爆發(fā)式需求，及時準確的信息報告是科學有效組織救援力量，及時高質量完成應急資源保障的前提基礎。面對這些重大突發(fā)事件，應急管理決策者要在時間壓力極大的情況下，快速完成應急救援力量的調度組織，應急物資的生產、調撥、運輸和保障等，瞞報行為將影響應急救援力量和應急物資保障的時效性和實效性。

其五，瞞報損害正常安全法治規(guī)則秩序。當前在應對突發(fā)事件的相關法律法規(guī)中，對日常安全規(guī)范、信息報告、預防準備、應急處置和恢復重建等活動都作出了明確的規(guī)定，這些制度規(guī)范是安全法治規(guī)則秩序的基礎框架，給政府、市場和社會等相關主體明確的預期和行為規(guī)范指引。瞞報行為會破壞人們對這些制度規(guī)范的穩(wěn)定預期，讓少數(shù)人認為這些規(guī)定可有可無，形成“不用遵守這些規(guī)定，一般不會出事，出事了大不了通過謊報瞞報來瞞天過海”的錯誤認識，使得這些安全法治規(guī)則秩序框架形同虛設。

少數(shù)干部瞞報行為的六類常見心態(tài)：忽視型、僥幸型、避責型、遮丑型、搞定型和利益型

面對突發(fā)事件，少數(shù)干部可能會驚慌失措，在應急救援和信息報告過程中進退失據，常見的有忽視型、僥幸型、避責型、遮丑型、搞定型和利益型六類心態(tài)，采取了遲報、漏報、謊報、瞞報四種錯誤行為。其中遲報是事件信息未及時上報，主要體現(xiàn)為時間遲滯性特點；漏報是事件信息報告中遺漏了重要關鍵信息，主要體現(xiàn)為內容缺失性特點；謊報是報告不真實信息或虛假信息，主要體現(xiàn)為信息上的失真特點，通常存在一定主觀故意；瞞報是主動封鎖和隱瞞事件信息，主要體現(xiàn)為偽造和隱瞞，通常存在主觀故意和知法犯法。突發(fā)事件需要干部在極短時間內快速決策，采取瞞報時心態(tài)并非是一成不變的，多數(shù)初期體現(xiàn)為遲報、漏報，隨著事態(tài)惡化而進一步演變?yōu)橹e報乃至瞞報。

一是忽視型心態(tài)。重大突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展往往需要一個過程，初期與常規(guī)事件混雜在一起，危害特征不那么凸顯，所以少數(shù)干部往往忽視事件信息報告的重要性，形成實際上的遲報和漏報。忽視型心態(tài)往往與知識缺乏和大意馬虎等主觀因素相關，其深層次原因一方面是缺乏法律法規(guī)知識，對信息報告重要性和意義認識不足；另一方面是缺乏風險意識，認為事情沒那么大風險或危害，通常表現(xiàn)為遲報、漏報等行為。

二是僥幸型心態(tài)。重大突發(fā)事件往往具備突然性和不可預期性，僥幸型心態(tài)表現(xiàn)為少數(shù)干部面對突發(fā)事件，主觀上期盼事件朝著好的方向演變，認為事件危害不會繼續(xù)擴大，不報告也不會被發(fā)現(xiàn)。因為突發(fā)事件發(fā)展和演變具有高度不確定性，僥幸心態(tài)會使少數(shù)干部期待涉事單位自己能穩(wěn)妥處置事件，這種偶然性和不確定性會朝著好的方向發(fā)展，不主動進行信息報告和應急處置，而是期待突發(fā)事件自我平息。同時又控制突發(fā)事件的信息擴散途徑，期待僥幸躲過突發(fā)事件的不利影響，通常表現(xiàn)為遲報、謊報乃至瞞報等行為。

三是避責型心態(tài)。重大突發(fā)事件由于具有巨大破壞性，可能會造成人民生命財產的巨大損失或者社會秩序的嚴重破壞，這就一定會涉及到責任認定和責任追究問題。少數(shù)干部為了避免被追責，在避責意愿驅使下，刻意隱瞞事故關鍵信息，并且有意無意建立攻守同盟，實現(xiàn)事故單位、監(jiān)管部門和涉事主體共同謊報瞞報。另外，相關法律法規(guī)明確規(guī)定了突發(fā)事件或安全生產事故的領導責任，也容易使少數(shù)地方政府各級官員之間形成瞞報默契，上下配合隱瞞關鍵信息，避免被追責或者問責，通常表現(xiàn)為遲報、謊報、瞞報等行為。

四是遮丑型心態(tài)。少數(shù)干部為了維護地方政府形象和產業(yè)利益，執(zhí)著于“零事故”等政績目標，抱著“家丑不可外揚”的想法，盡量把突發(fā)事件信息和處置局限在所轄區(qū)域范圍之內，不僅不履行及時準確報告事件信息的職責，甚至嚴禁相關媒體或個人發(fā)表相關突發(fā)事件信息，對已擴散的信息進行刪帖，或者對報道信息的媒體機構人員進行談話和公關，以看似正面的保護地方政府形象的名義，實際上隱瞞和控制信息報告、信息公開渠道，在現(xiàn)實中表現(xiàn)為遲報、謊報、瞞報等行為。

五是搞定型心態(tài)。少數(shù)干部認為只要把重大突發(fā)事件搞定，消除其不利影響，再封鎖事情真實情況信息，就可以大事化小、小事化了的不了了之。所以通常把搞定事件影響作為重中之重，本著只要能搞定事件危害性影響，再通過相關信息報道或者事后補救方式，對事件發(fā)生和處置過程修飾粉墨，同時隱瞞突發(fā)事件的關鍵信息，就可以控制整個事態(tài)發(fā)展。在謊報、瞞報的同時，讓涉事企業(yè)和相關主體加快加緊處理，以“內緊外松”的名義封鎖事件信息，事件搞定后再偽造事件過程信息，在現(xiàn)實中表現(xiàn)為遲報、謊報乃至瞞報等行為。

六是利益型心態(tài)。在重大突發(fā)事件應對過程中，少數(shù)干部原本就與涉事主體存在千絲萬縷的利益連結，甚至有權錢交易或包庇情節(jié)。同時有的企業(yè)或者項目本身存在著不合法不合規(guī)情形，有非常強的謊報、瞞報意愿。所以當突發(fā)事件信息一旦報告上來，少數(shù)與之利益聯(lián)系密切的干部就會刻意幫助涉事主體隱瞞或遮掩信息，通過漏報和瞞報來維護利益連結關系，避免涉事主體和自己的利益糾葛被曝光。更有甚者也有極少數(shù)干部以事件信息報告來要挾，向涉事企業(yè)或單位索要賄賂和封口費，通過主觀故意瞞報來獲取利益，在現(xiàn)實中表現(xiàn)為知法犯法、謊報和瞞報，并附帶勒索、受賄等犯罪情節(jié)。

內外兼修，多措并舉：從干部素養(yǎng)、制度完善和多源信息角度強化對瞞報行為的治理力度

少數(shù)干部瞞報行為有著較為復雜的內外部原因，一方面，少數(shù)干部自身缺乏法律法規(guī)知識和風險意識，在忽視型、僥幸型、遮丑型心態(tài)下遲報、漏報、謊報和瞞報；另一方面，少數(shù)干部妄圖利用監(jiān)管盲點來瞞天過海，甚至知法犯法借機要挾，在避責型、搞定型、利益型心態(tài)下遲報、謊報和瞞報。為此，解決瞞報問題，我們需要從干部素養(yǎng)、制度完善、技術支撐和社會監(jiān)督等方面多措并舉，具體主要包含以下措施。

第一，提升干部法治素養(yǎng)，震懾忽視和僥幸心理。當前我國相關法律法規(guī)對瞞報行為都有明確禁止性規(guī)定，例如，《中華人民共和國安全生產法》第八十一條明確規(guī)定“負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門和有關地方人民政府對事故情況不得隱瞞不報、謊報或者遲報”。忽視型心態(tài)多數(shù)是源于知識缺乏，例如，2021年5月17日，國務院安委辦赴四川攀枝花暗訪煤礦生產安全，工作組隨機選中正處于安全隱患整改階段的何家屋基煤礦作為檢查對象，該礦礦長對于《中華人民共和國安全生產法》規(guī)定的主要負責人的7條職責，一條都答不上來。為此要加強干部法律法規(guī)知識教育，尤其是信息報告的規(guī)定和程序。通過加強法律法規(guī)教育使干部明確法律嚴肅性和違法的嚴重后果，同時從干部內在素養(yǎng)提升開始，讓干部充分認識到瞞報的危害性，將法律規(guī)定和制度要求內化為自發(fā)的行為習慣，在面對突發(fā)事件時能夠自覺運用法律思維方式，避免忽視和僥幸心理，將對法律的敬畏轉化成行為上的不敢瞞報。

第二，增強干部風險意識，消除僥幸和搞定心理。當前防范和化解重大風險是干部必須具備的重要能力，在面對重大突發(fā)事件時，存在于少數(shù)干部中的僥幸型和搞定型心態(tài)，往往源于對風險危害影響過于低估或對風險演變趨勢過于樂觀，期待事件向好的方向演化，在抓緊搞定事件不利影響的同時形成了事實上的遲報、謊報和瞞報。為此要強化干部的風險防范意識，從提高風險識別和評估能力開始，增強對潛在風險的敏銳性，善于發(fā)現(xiàn)細枝末節(jié)中的風險因子，對本職工作中的關鍵風險點做到清楚明白，善于運用底線思維去觀察分析各類突發(fā)情況，著力提高面對不確定性風險的專業(yè)化能力。

第三，完善認定追責制度，規(guī)避遮丑和避責心理。當前相關法律法規(guī)關于瞞報的規(guī)定較多，但對遲報、漏報、謊報、瞞報之間也存在著缺乏認定標準，現(xiàn)實中難以區(qū)分的情況。遮丑型心態(tài)和避責型心態(tài)的主要原因就是希望通過瞞報來維護形象、規(guī)避責任，重大突發(fā)事件一旦發(fā)生，后續(xù)從嚴的治理措施可能會使屬地產業(yè)受損，也可能會影響地方政府形象和地方政績考核，于是以遮丑的名義行避責的事實，上下級官員與涉事主體間自然形成瞞報的攻守同盟。為此我們既要完善制度設計也要統(tǒng)籌機制運行，一方面在制度設計上明確謊報和瞞報中主觀故意的認定程序和懲罰標準，另一方面也要進行相應的免責制度設計，鼓勵主動報告并及時更新信息，明確區(qū)分各類主體的信息報告責任，讓制度及其運行更為人性化和科學化。

第四，擴大社會輿論監(jiān)督，讓謊報瞞報無所遁形。隨著移動互聯(lián)網等技術不斷發(fā)展和普及，媒體形態(tài)和輿論監(jiān)督發(fā)生了深刻變化，謊報、瞞報的前提是信息不對稱和信息壟斷，未來可進一步擴大媒體和輿論監(jiān)督范圍，完善重大突發(fā)事件社會監(jiān)督機制。具體可從以下三方面著手，首先，完善多元主體監(jiān)督機制，擴大媒體監(jiān)督和輿論監(jiān)督范圍，提升瞞報被發(fā)現(xiàn)的概率和懲處力度；其次，結合《中華人民共和國安全生產法》第四條中“建立健全全員安全生產責任制”的規(guī)定，進一步完善舉報獎勵機制，讓掌握信息的人敢于并樂于進行信息報告；最后，加大監(jiān)管部門抽查力度，如通過暗查暗訪、突擊審查等，主動發(fā)現(xiàn)風險隱患和事件線索，讓謊報、瞞報行為無所遁形。

第五，加大智能信息報告，降低遲報和瞞報可能。隨著物聯(lián)網和人工智能等新技術的快速進步，風險監(jiān)測和信息報告的智能化、自動化程度飛速提高?！吨腥A人民共和國安全生產法》第三十六條明確規(guī)定“生產經營單位不得關閉、破壞直接關系生產安全的監(jiān)控、報警、防護、救生設備、設施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關數(shù)據、信息”。為此，我們可以將物聯(lián)網、大數(shù)據、人工智能等技術充分應用到日常監(jiān)管和風險監(jiān)測當中，大幅度提高智能化自動化報告設備設施的覆蓋范圍，提升信息報告的智能化、自動化比例，通過全天候、全范圍自動化風險監(jiān)測、智能化信息報告來提升信息的及時性和準確性。同時要對這些設備進行定期檢查，確保其正常運行，最大程度降低人為因素的利益干擾，保證信息報告的即時性和便捷性，減少遲報、謊報、瞞報行為的發(fā)生。

第六，打破信息壁壘，實現(xiàn)跨部門多源信息互證?！吨腥A人民共和國安全生產法》第七十九條明確規(guī)定，相關部門及地方政府的應急信息系統(tǒng)要“實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，通過推行網上安全信息采集、安全監(jiān)管和監(jiān)測預警，提升監(jiān)管的精準化、智能化水平”。為此可以將不同來源的信息匯總到統(tǒng)一的信息平臺，打破當前各部門、各地方之間的信息壁壘，通過多種渠道、多種來源的信息互相驗證，在拓寬信息來源渠道的同時進行智能化比對分析，形成多源信息相互印證的關系，快速識別和破除謊報、瞞報當中虛假信息。另外也要進一步完善信息報告中多層級和多部門的同步機制，即信息報告由多個部門和不同層級的政府同時得到，這樣使得封鎖和偽造信息變得更加困難，增加遲報、謊報、瞞報的曝光程度。

第七，加大懲處力度，從嚴處理利益型瞞報行為。在瞞報行為中，影響最惡劣、危害性最大當屬利益型瞞報。利益型心態(tài)的兩類常見原因，一類是少數(shù)干部與涉事主體間日常就存在較深的利益牽連，在重大突發(fā)事件中，為了維護利益同盟關系或擔心利益鏈條曝光，主動幫助隱瞞和偽造事件信息；另一類是極少數(shù)干部存在以權謀私、知法犯法情節(jié)，利用事件信息報告為要挾，趁機斂財或索賄。此類瞞報行為雖然數(shù)量不多，但危害性極其嚴重，為此要加大查處力度，監(jiān)管部門與紀檢監(jiān)察部門協(xié)作聯(lián)動，對這類行為一旦查實，就依照黨紀國法進行嚴肅處理，讓違法亂紀者得到應有的懲罰。

（作者為北京航空航天大學公共管理學院教授、博導，清華大學中國應急基地兼職研究員）

【注：本文系國家社會科學基金重點項目“建設更高水平的平安中國研究：制度保障、技術支撐與指標引領”（項目編號：21AZD080）和北京市社會科學基金重點項目“北京市突發(fā)事件風險溝通機制研究——基于法律文本和情景模擬實驗的分析”（項目編號：17JDFA002）階段性研究成果】

【注釋】

①詹承豫、顧林生：《轉危為安:應急預案的作用邏輯》，《中國行政管理》，2007年第5期，第89-92頁。