[中圖分類號(hào)] D619 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 0529-1445（2021）07-0069-04

2021年北京市“接訴即辦”改革開啟“每月一題”活動(dòng)，提出12類主題和27個(gè)高頻難點(diǎn)民生問(wèn)題，針對(duì)居民訴求中的共性問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)求解，并從體制機(jī)制上為難題解決提供保障。“接訴即辦”“每月一題”是踐行習(xí)近平總書記在廣西考察時(shí)關(guān)于“讓人民生活幸福是‘國(guó)之大者’”重要論述的生動(dòng)實(shí)踐，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。在2019年啟動(dòng)“接訴即辦”改革時(shí)，北京市委就非常重視將“有一辦一”“舉一反三”和共性問(wèn)題的主動(dòng)治理相結(jié)合。如果說(shuō)此前的“主動(dòng)治理、未訴先辦”只是觀念意識(shí)、局部試點(diǎn)和個(gè)別摸索，那么2021年就是“主動(dòng)治理、未訴先辦”全面深化的起始年，北京市正在探索同時(shí)實(shí)現(xiàn)訴求量下降和“接訴即辦”水平提升的改革路徑，也是從“接訴即辦”回歸首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有益嘗試。為了更好理解“主動(dòng)治理、未訴先辦”的內(nèi)在邏輯，可以從系統(tǒng)、空間、時(shí)間、變化和互動(dòng)5個(gè)維度對(duì)其核心要義進(jìn)行闡述。

遵循系統(tǒng)邏輯，著力解決共性問(wèn)題

建構(gòu)共性問(wèn)題及專項(xiàng)治理是“主動(dòng)治理、未訴先辦”的首要含義，也是深化“接訴即辦”改革的直接舉措。如果說(shuō)一個(gè)個(gè)具體問(wèn)題是要素，那么共性問(wèn)題就是系統(tǒng)，具體問(wèn)題與共性問(wèn)題之間的關(guān)系就是要素與系統(tǒng)之間的關(guān)系。通過(guò)對(duì)共性問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)治理，可以起到四兩撥千斤的作用。建構(gòu)共性問(wèn)題也是人類認(rèn)知問(wèn)題的一個(gè)主要方式，它本身也是問(wèn)題分類和訴求統(tǒng)計(jì)分析的結(jié)果。

“主動(dòng)治理、未訴先辦”需要發(fā)揮各級(jí)、各類治理主體的積極性和主動(dòng)性，分別建構(gòu)自身所面臨的共性問(wèn)題并及時(shí)進(jìn)行專項(xiàng)治理。“接訴即辦”改革是對(duì)不同層次和類型治理主體的“城市考驗(yàn)”，訴求提供了不同類型治理主體進(jìn)行自我改進(jìn)的誘因。事實(shí)上，在“接訴即辦”改革初期，北京市就發(fā)現(xiàn)了物業(yè)管理是市民反映問(wèn)題比較集中的領(lǐng)域，為此，北京市專門針對(duì)物業(yè)管理出臺(tái)條例，采取一系列措施來(lái)治理好“關(guān)鍵小事”。除了北京市委、市政府要進(jìn)行共性問(wèn)題建構(gòu)之外，市直部門、區(qū)委、區(qū)政府、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國(guó)有企業(yè)等也需要通過(guò)“接訴即辦”數(shù)據(jù)尋找共性問(wèn)題，有針對(duì)性地開展各自職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)治理。

“每月一題”是市委、市政府從高位推動(dòng)“主動(dòng)治理、未訴先辦”的有效嘗試，是開展黨史學(xué)習(xí)教育、學(xué)史力行的重要抓手，它通過(guò)2020年“接訴即辦”的民生大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)首都治理中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、疑點(diǎn)和棘手問(wèn)題，形成27個(gè)問(wèn)題框，明確12個(gè)責(zé)任部門，試圖找到解決一類問(wèn)題的體制機(jī)制，從而將“主動(dòng)治理、未訴先辦”從構(gòu)想轉(zhuǎn)化為行動(dòng)。為了讓“每月一題”切實(shí)發(fā)揮作用，北京市建立了全年部署、落實(shí)責(zé)任、高位推動(dòng)、督查督辦等工作機(jī)制，并且已經(jīng)取得良好效果。“每月一題”是對(duì)民眾訴求的系統(tǒng)建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)以小見大，見微知著；是為基層減負(fù)的具體舉措，實(shí)現(xiàn)自上而下治理和自下而上治理的有機(jī)統(tǒng)一；是棘手難題的協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層次、跨系統(tǒng)協(xié)同來(lái)應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題對(duì)治理的挑戰(zhàn)；是首都治理能力的大考，實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)治理水平的有效檢驗(yàn)。

遵循空間邏輯，重點(diǎn)解決區(qū)域性問(wèn)題

“主動(dòng)治理、未訴先辦”最終都需要從已經(jīng)發(fā)生的和已知的問(wèn)題去推測(cè)沒(méi)有發(fā)生的潛在問(wèn)題，并超前性采取應(yīng)對(duì)措施，這本身是一個(gè)推理過(guò)程。從具體問(wèn)題尋找共性問(wèn)題是一種推理方法，而從問(wèn)題在空間聚集情況來(lái)尋找問(wèn)題區(qū)域則是另一種推理方法，這兩種推理方法的共性是從具體問(wèn)題尋找一般性問(wèn)題，而差別是推理邏輯不同。尋找共性問(wèn)題從問(wèn)題本身屬性出發(fā)，遵循系統(tǒng)邏輯，而探究區(qū)域問(wèn)題則是從問(wèn)題聚集的空間出發(fā)，遵循空間邏輯。一般而言，共性問(wèn)題可能是跨區(qū)域的，而問(wèn)題區(qū)域則可能聚集著不同類型的共性問(wèn)題，這類似條條和塊塊之間的關(guān)系。

從空間維度探究區(qū)域問(wèn)題，可以存在不同尺度。對(duì)于北京市“接訴即辦”改革實(shí)踐而言，至少存在社區(qū)、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)3個(gè)不同尺度。當(dāng)前，北京市主要對(duì)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及區(qū)進(jìn)行排名，這說(shuō)明這兩個(gè)空間尺度受到關(guān)注。訴求量比較多的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及區(qū)可能是問(wèn)題區(qū)域，需要進(jìn)行重點(diǎn)治理。相反，訴求量少并且績(jī)效排名靠前的區(qū)域可能就是理想類型的區(qū)域，他們提前實(shí)現(xiàn)了“主動(dòng)治理、未訴先辦”的理想預(yù)期結(jié)果。而街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的訴求又會(huì)集中呈現(xiàn)在社區(qū)層面，這樣我們可以以社區(qū)為空間基礎(chǔ)來(lái)建構(gòu)“接訴即辦”改革所面臨的治理挑戰(zhàn)。除了社區(qū)、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)這兩個(gè)尺度之外，還可能存在跨社區(qū)、跨街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題，昌平區(qū)的回龍觀、天通苑地區(qū)（即“回天地區(qū)”）就是這種跨區(qū)域問(wèn)題的典型。此外，我們也可以將區(qū)域尺度進(jìn)一步縮小，在社區(qū)尺度層面建立小區(qū)、樓門尺度，分析和識(shí)別問(wèn)題多的小區(qū)和樓門，從而采取針對(duì)性行動(dòng)。

與共性問(wèn)題的“每月一題”機(jī)制相比，北京市從空間維度進(jìn)行“主動(dòng)治理、未訴先辦”還處于探索之中，需要找到更多行動(dòng)路徑。無(wú)論采取什么樣的行動(dòng)路徑，建構(gòu)和識(shí)別問(wèn)題區(qū)域是第一步，也是最重要的一步，這既需要遵循傳統(tǒng)區(qū)域和空間概念，也需要發(fā)揮我們的想象力，進(jìn)行區(qū)域空間創(chuàng)造，探索通過(guò)區(qū)域空間創(chuàng)造與整合來(lái)解決問(wèn)題的路徑。在進(jìn)行問(wèn)題區(qū)域治理中，激勵(lì)、懲罰和信息發(fā)布等機(jī)制同等重要。當(dāng)前對(duì)于問(wèn)題區(qū)域的治理，主要采取了信息披露機(jī)制以及將這些問(wèn)題區(qū)域治理績(jī)效與干部考核、晉升掛鉤，這些機(jī)制起到了一定作用。未來(lái)，可以通過(guò)設(shè)立“十星”鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)等進(jìn)行正面鼓勵(lì)，類似于文明城市創(chuàng)建活動(dòng)，通過(guò)樹立典型來(lái)尋找區(qū)域治理的典范。

遵循時(shí)間邏輯，優(yōu)先解決預(yù)測(cè)性問(wèn)題

除了將問(wèn)題置于系統(tǒng)和空間維度考慮之外，要實(shí)現(xiàn)“主動(dòng)治理、未訴先辦”還需要將問(wèn)題置于時(shí)間維度考察，討論問(wèn)題出現(xiàn)的時(shí)間周期和問(wèn)題在時(shí)間軸的分布，時(shí)間正在成為治國(guó)理政需要考慮的重要維度。

預(yù)測(cè)問(wèn)題發(fā)生的時(shí)間周期并提前采取行動(dòng)，這是從時(shí)間維度推進(jìn)“主動(dòng)治理、未訴先辦”的第一層含義。有些問(wèn)題每天都會(huì)發(fā)生，有些問(wèn)題則周期性出現(xiàn)。前者如物業(yè)管理問(wèn)題、市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題、道路交通問(wèn)題、垃圾分類問(wèn)題等，后者如供暖問(wèn)題、入學(xué)問(wèn)題、防洪問(wèn)題等，對(duì)于周期性出現(xiàn)的問(wèn)題就可以進(jìn)行前瞻治理。2021年五一假期，北京西站很多顧客滯留，那么假期出行就可以作為一個(gè)周期性問(wèn)題進(jìn)行研判和采取針對(duì)性措施，提升市民出行的便利性和安全性。下一步，北京市可以基于2019年和2020年的運(yùn)行數(shù)據(jù)，對(duì)于城市治理中的周期性問(wèn)題進(jìn)行列舉和梳理，讓治理主體形成預(yù)期，提前謀劃并采取針對(duì)性措施。

預(yù)測(cè)問(wèn)題在時(shí)間軸的分布并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行注意力分配，這是從時(shí)間維度推進(jìn)“主動(dòng)治理、未訴先辦”的另一層含義。對(duì)于一些每時(shí)每刻都發(fā)生的問(wèn)題，仍然會(huì)存在時(shí)間分布的差異。居民對(duì)于民生問(wèn)題的訴求也存在時(shí)間分布差異，北京市可以基于2019年和2020年的數(shù)據(jù)，按照月份總結(jié)不同月份市民的重點(diǎn)訴求，并將這些預(yù)測(cè)推送給相關(guān)治理主體，進(jìn)行前瞻性治理。

如同從空間維度推動(dòng)“主動(dòng)治理、未訴先辦”一樣，時(shí)間維度的視角也需要發(fā)揮各級(jí)各類治理主體的主動(dòng)性和積極性，需要他們形成自己的問(wèn)題周期和問(wèn)題時(shí)間軸清單，從而依據(jù)這些清單在問(wèn)題還沒(méi)有產(chǎn)生之前進(jìn)行前瞻治理。無(wú)論是問(wèn)題周期的研判，還是問(wèn)題時(shí)間軸分布的分析，都是希望從過(guò)去已經(jīng)發(fā)生的事情推理和推測(cè)未來(lái)可能發(fā)生的事情，這是基于時(shí)間因果推理的治理。只要推理與實(shí)際發(fā)生的契合度高，就有可能實(shí)現(xiàn)“主動(dòng)治理、未訴先辦”。從這個(gè)意義上看，時(shí)間維度的“主動(dòng)治理、未訴先辦”與風(fēng)險(xiǎn)治理邏輯具有內(nèi)在一致性，只是風(fēng)險(xiǎn)治理是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)，而“主動(dòng)治理、未訴先辦”則是針對(duì)常規(guī)問(wèn)題的預(yù)測(cè)。

遵循變化邏輯，前置解決未發(fā)問(wèn)題

老子有云：“天下難事，必作于易；天下大事，必作于細(xì)。”這是老子對(duì)事物變化規(guī)律的描述和總結(jié)，意味著可以通過(guò)做好容易的事情和小的事情，來(lái)取得大的成就。正是基于對(duì)事情變化規(guī)律的把握，老子也提出了應(yīng)對(duì)策略，他認(rèn)為：“為之于未有，治之于未亂。”從這個(gè)意義上看，“主動(dòng)治理、未訴先辦”與老子對(duì)于治理的想象具有高度契合性。與此同時(shí)，老子也從變化維度給“主動(dòng)治理、未訴先辦”提供了思想和理論借鑒。從變化維度看“主動(dòng)治理、未訴先辦”，至少可以在對(duì)問(wèn)題癥狀進(jìn)行監(jiān)測(cè)和加強(qiáng)基層治理能力兩方面進(jìn)行探索，使得問(wèn)題在萌芽狀態(tài)得到解決，避免成為民眾訴求對(duì)象，這也是源頭治理的應(yīng)有之義。

加強(qiáng)對(duì)城市運(yùn)行狀態(tài)的監(jiān)測(cè)，及時(shí)將處于萌芽狀態(tài)的問(wèn)題解決，避免社會(huì)狀態(tài)演變出問(wèn)題，避免小問(wèn)題演變?yōu)榇髥?wèn)題，避免大問(wèn)題轉(zhuǎn)化為市民訴求。這意味著城市治理主體需要發(fā)展有效的城市感知體系，具備很強(qiáng)的問(wèn)題監(jiān)測(cè)和識(shí)別能力，能夠在事務(wù)轉(zhuǎn)化為問(wèn)題前，及時(shí)預(yù)警并采取有針對(duì)性的措施。最初，大興區(qū)就將城市管理指揮中心和“接訴即辦”融合，實(shí)現(xiàn)市民訴求和主動(dòng)發(fā)現(xiàn)相互促進(jìn)，從而達(dá)到“主動(dòng)治理、未訴先辦”的目的。當(dāng)前，北京市各個(gè)區(qū)都將城管隊(duì)伍和“接訴即辦”指揮中心整合，形成一個(gè)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和被動(dòng)接受訴求的平臺(tái)型組織，為實(shí)現(xiàn)從“接訴即辦”向“主動(dòng)治理、未訴先辦”轉(zhuǎn)型提供組織基礎(chǔ)。一個(gè)政府和組織主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題越多，訴求量降低的可能性越大，從某種程度上看，“主動(dòng)治理、未訴先辦”和“接訴即辦”是一個(gè)此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，這也是源頭治理的基本內(nèi)涵。

加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)也是提前感知和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“主動(dòng)治理、未訴先辦”的重要手段。一般而言處于萌芽狀態(tài)的問(wèn)題大多在基層，如果基層治理主體能夠第一時(shí)間處理問(wèn)題，這些小問(wèn)題就不會(huì)發(fā)展成大問(wèn)題。北京市“接訴即辦”改革非常重視到基層一線解決問(wèn)題，并且十分注重解決“看得見的管不著”和“管得著的看不見”兩者之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)資源、能力和治理之間的有效匹配。

從變化維度理解“主動(dòng)治理、未訴先辦”，這說(shuō)明“主動(dòng)治理、未訴先辦”不可能一勞永逸，它是一個(gè)持續(xù)不斷提升和改進(jìn)的過(guò)程。“主動(dòng)治理、未訴先辦”不可能畢其功于一役，它是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、基礎(chǔ)性、持續(xù)性的任務(wù)，并且不能須臾放松，只有起點(diǎn)，沒(méi)有終點(diǎn)。這也使得各級(jí)治理主體需要將“主動(dòng)治理、未訴先辦”作為一項(xiàng)長(zhǎng)期事業(yè)來(lái)實(shí)施，即便取得一定成效也不能驕傲自滿，需要不斷提升自身主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、回應(yīng)訴求和解決問(wèn)題的能力。

遵循互動(dòng)邏輯，先手解決潛在問(wèn)題

老子有云：圣人無(wú)常心，以百姓心為心。“主動(dòng)治理、未訴先辦”最終還是要從民眾需求出發(fā)，主動(dòng)收集民情和民意，將治理建立在民心基礎(chǔ)之上，讓民眾從公共物品或服務(wù)的被動(dòng)接受者向主動(dòng)參與者和合作生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變，這樣民眾才有可能將訴求轉(zhuǎn)化為共同行動(dòng)的力量。因此，互動(dòng)維度要求“主動(dòng)治理、未訴先辦”注重從民眾中收集問(wèn)題線索，與民眾一道促進(jìn)問(wèn)題解決，避免問(wèn)題演化為訴求。要更好地收集問(wèn)題線索，“主動(dòng)治理、未訴先辦”至少可以在兩個(gè)方面進(jìn)行探索，即走好新時(shí)代群眾路線和建構(gòu)治理主體、民眾多方互動(dòng)平臺(tái)。

“主動(dòng)治理、未訴先辦”仍然需要走好新時(shí)代群眾路線，通過(guò)加強(qiáng)與民眾之間的互動(dòng)，收集民眾對(duì)治理的態(tài)度、意見和建議。“接訴即辦”是治理主體被動(dòng)接受意見，而民意征集則是治理主體主動(dòng)虛心聽取民眾建議，關(guān)口前移有利于避免后續(xù)問(wèn)題產(chǎn)生。例如，房山區(qū)拱辰街道南廣陽(yáng)城村的村民基本不通過(guò)12345市民服務(wù)熱線反映問(wèn)題，這是因?yàn)榇?ldquo;兩委”主動(dòng)收集民意民情，使得很多問(wèn)題在社區(qū)層面就能得到解決。對(duì)于政府而言他們正在踐行“不訴自辦”，而相對(duì)村民而言，村“兩委”就是在踐行“主動(dòng)治理、未訴先辦”。

要實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，治理主體還需要搭建不同的互動(dòng)平臺(tái)，為問(wèn)題線索征集、民眾參與和共同行動(dòng)創(chuàng)造可能性。政府和民眾之間互動(dòng)需要依靠一定的平臺(tái)和載體，并且盡可能以制度化方式呈現(xiàn)。此外，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)的發(fā)展，也使得技術(shù)可以在溝通協(xié)商互動(dòng)平臺(tái)的建構(gòu)上發(fā)揮更大作用。事實(shí)上，建立不同治理主體直接與民眾互動(dòng)的平臺(tái)，本身也是訴求從“長(zhǎng)途機(jī)制”向“短途機(jī)制”轉(zhuǎn)變的過(guò)程，能夠促進(jìn)問(wèn)題得到及時(shí)解決。當(dāng)前，很多社區(qū)都建立了自身與民眾互動(dòng)的平臺(tái)，希望民眾直接向他們反映意見和建議，他們第一時(shí)間給予關(guān)注和解決。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行看，街道和社區(qū)互動(dòng)平臺(tái)的建立，客觀上能夠分流和減少部分訴求，這也是“主動(dòng)治理、未訴先辦”的有益嘗試。

從互動(dòng)維度理解“主動(dòng)治理、未訴先辦”，這說(shuō)明“主動(dòng)治理、未訴先辦”的核心仍然是人，做好群眾工作仍然是重要方式手段，而協(xié)商、對(duì)話和溝通仍然是需要重視的內(nèi)容?；?dòng)維度的引入，使得政府、民眾和公共事務(wù)這三者之間的有機(jī)聯(lián)系得以建立，本質(zhì)上是從最根本和最基礎(chǔ)的視角來(lái)回應(yīng)問(wèn)題解決，即誰(shuí)的問(wèn)題，如何解決？互動(dòng)維度也與前面的系統(tǒng)維度、時(shí)間維度、空間維度、變化維度等具有內(nèi)在聯(lián)系，只是互動(dòng)維度更加突顯問(wèn)題的主動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)從主體性的視角出發(fā)去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題。未來(lái)，要讓“主動(dòng)治理、未訴先辦”成為一種習(xí)慣和自覺(jué)，還需要在“接訴即辦”立法上下功夫，通過(guò)立法來(lái)調(diào)整各方關(guān)系，形成穩(wěn)定預(yù)期，讓為民服務(wù)有堅(jiān)實(shí)的法治保障。

[參考文獻(xiàn)]

[1]李文釗. 論合作型政府：一個(gè)政府改革的新理論[J]. 河南社會(huì)科學(xué)，2017，(1).

（作者簡(jiǎn)介：李文釗，中國(guó)人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、公共管理學(xué)院教授）