協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。習近平總書記指出：人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)。這個重要論斷高度概括了人民政協(xié)作為協(xié)商民主專門機構(gòu)的功能屬性。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的定位并不是現(xiàn)在才有的，而是伴隨著新政協(xié)的籌備、政協(xié)制度的確立與鞏固而逐步確立和鞏固下來的，人民政協(xié)從一開始就是協(xié)商機構(gòu)而非權(quán)力機關(guān)。

新政協(xié)籌備會是臨時協(xié)商機構(gòu)，為人民政協(xié)的成立做了充分準備

1948年4月底，中共中央發(fā)布的“五一”口號，得到各民主黨派、各人民團體、無黨派人士的熱烈響應(yīng)。10月，為使新政協(xié)順利成立，中共中央提議由中共及贊成“五一”口號的各主要民主黨派、人民團體及無黨派民主人士的代表組成新政協(xié)籌備會，對此，“黨外人士非常滿意”。

1949年6月11日和15日，新政協(xié)籌備會召開兩次預(yù)備會議，協(xié)商參加籌備會和政協(xié)正式會議的單位、人數(shù)、議程等問題。6月15日—19日，新政協(xié)籌備會召開第一次全體會議，出席會議的有共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團體、各界民主人士、國內(nèi)少數(shù)民族、海外華僑等23個單位的134名代表。周恩來在會上說：“凡是重大的議案不只是在會場提出，事先就應(yīng)提出來或在各單位討論，新民主的特點就在于此……凡是重大的議案提出來總是事先有協(xié)商的，協(xié)商這兩個字非常好，就包括這個新民主的精神。”“新民主還有一個特點，即除非是最原則的問題爭論不會妥協(xié)外，凡是有極大可能妥協(xié)的問題，最終可以取得妥協(xié)。”周恩來說的“新民主”是指在決定重大問題時，不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商。既然是協(xié)商就應(yīng)該有妥協(xié)。“協(xié)商”和“妥協(xié)”都是“新民主的特點”“新民主的精神”，其體現(xiàn)的民主形式就是協(xié)商民主。

新政協(xié)籌備過程中始終貫穿著“協(xié)商民主”這條主線，共產(chǎn)黨與各民主黨派、各人民團體與無黨派人士，在新政協(xié)籌備會上對諸多重要問題進行廣泛深入的協(xié)商，既尊重多數(shù)人的意愿，也照顧少數(shù)人的意見，為人民政協(xié)成立完成了“各項必要的準備工作”。新政協(xié)籌備會就是協(xié)商民主的臨時機構(gòu)。

隨著人民政協(xié)制度正式確立，人民政協(xié)成為專門協(xié)商機構(gòu)

1949年9月政協(xié)第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中國人民政治協(xié)商會議組織法》，以憲法和法律的形式對人民政協(xié)的長期存在、性質(zhì)定位、職能作用等做了規(guī)定，標志著人民政協(xié)制度的正式確立，人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)隨之確立起來，我國的協(xié)商民主有了專門機構(gòu)。

政協(xié)第一屆全體會議召開前夕，周恩來就新政協(xié)籌備會協(xié)商擬定的人民政協(xié)《組織法》等文件草案的主要內(nèi)容向政協(xié)代表作報告，征求大家意見。周恩來說，政協(xié)全體會議代行全國人大職權(quán)，由其選出的中央人民政府委員會是權(quán)力機關(guān)，“人民政協(xié)全國委員會便是同中央人民政府委員會協(xié)議事情的機構(gòu)。一切大政方針，先要經(jīng)過全國委員會協(xié)議，然后建議政府施行。”也就是說，政協(xié)全國委員會是和中央人民政府委員會協(xié)商國家大政方針的機構(gòu)，即使全國人大召開以后，“國家大政方針，仍要經(jīng)過人民政協(xié)進行協(xié)商”。

《共同綱領(lǐng)》和政協(xié)《組織法》規(guī)定，全國人大召開前，政協(xié)全體會議代行全國人大職權(quán)，選舉產(chǎn)生中央人民政府委員會和政協(xié)全國委員會，前者是政協(xié)全體會議閉會期間的國家最高權(quán)力機關(guān)，后者是國家政權(quán)之外的與前者協(xié)商議事的機構(gòu)。

《共同綱領(lǐng)》和人民政協(xié)《組織法》還規(guī)定，全國人大召開后，人民政協(xié)仍然是就有關(guān)國家建設(shè)事業(yè)的根本大計及其他重要措施，向最高權(quán)力機關(guān)提出建議案的協(xié)商機構(gòu)。

由上述可見，人民政協(xié)制度確立時，雖然沒有明確人民政協(xié)是專門協(xié)商機構(gòu)，但人民政協(xié)已經(jīng)是事實上的專門協(xié)商機構(gòu)，全國政協(xié)“常委會是經(jīng)常協(xié)商的機構(gòu)”。那種認為1954年全國人大召開前“人民政協(xié)是權(quán)力機關(guān)”的觀點，是不準確的。

全國政協(xié)二屆一次會議召開，人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)地位得到鞏固

1954年12月21日—25日，政協(xié)第二屆全國委員會第一次會議召開，會議通過的《政協(xié)章程》和第一屆全國人大第一次會議通過的《憲法》共同回答了政協(xié)是否繼續(xù)存在、是否具有權(quán)力的問題?！墩f(xié)章程》規(guī)定，全國人大召開后，人民政協(xié)全體會議代行全國人大職權(quán)的任務(wù)已經(jīng)結(jié)束，但人民政協(xié)作為團結(jié)各民主黨派、各人民團體、各族各界、海外華僑和其他愛國人士的統(tǒng)戰(zhàn)組織，仍然需要存在下去，正如憲法所說，統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮作用。周恩來在政協(xié)第二屆全國委員會第一次會議上說，全國人大召開后，代行全國人大職權(quán)的政協(xié)全體會議就不存在了，但政協(xié)全國委員會作為人民政協(xié)的全國性組織仍然繼續(xù)存在，政協(xié)“去掉一個代行的作用，留下本身的作用”，繼續(xù)發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)作用，做好協(xié)商工作。

根據(jù)《政協(xié)章程》、毛澤東和周恩來的講話，協(xié)商的具體內(nèi)容有：協(xié)商國際問題，協(xié)商各級人大代表候選名單和各級政協(xié)委員人選，反映群眾意見和提出建議，協(xié)商和處理政協(xié)內(nèi)部與黨派團體之間的關(guān)系。這進一步明確了政治協(xié)商的內(nèi)容，從而使人民政協(xié)的協(xié)商工作更加具體和充實，作為專門協(xié)商機構(gòu)的地位更加鞏固，在以后的社會主義建設(shè)和改革開放中發(fā)揮了重要作用。歷史證明，人民政協(xié)具有專門協(xié)商機構(gòu)制度優(yōu)勢，為保證人民廣泛參與國家政治生活、為我國創(chuàng)造社會長期穩(wěn)定和經(jīng)濟快速發(fā)展“兩大奇跡”做出了重要貢獻，充分彰顯了社會主義民主政治的優(yōu)越性。

知所從來，思所將往。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央廣開協(xié)商渠道，形成了廣泛多層制度化的協(xié)商民主體系，明確人民政協(xié)是我國的專門協(xié)商機構(gòu)，將其作為人民政協(xié)的性質(zhì)定位，彰顯了人民政協(xié)制度的特點和優(yōu)勢。在新時代，人民政協(xié)要發(fā)揮好專門協(xié)商機構(gòu)作用，堅持建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力，推動人民政協(xié)這一具有中國特色的制度安排更加成熟更加定型。

（作者為北京聯(lián)合大學北京政治文明建設(shè)研究基地常務(wù)副主任、研究員。本文系北京社科基金重點項目《人民政協(xié)制度形成研究》的階段性成果。）