協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。習(xí)近平總書(shū)記指出：人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)。這個(gè)重要論斷高度概括了人民政協(xié)作為協(xié)商民主專門(mén)機(jī)構(gòu)的功能屬性。人民政協(xié)作為專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的定位并不是現(xiàn)在才有的，而是伴隨著新政協(xié)的籌備、政協(xié)制度的確立與鞏固而逐步確立和鞏固下來(lái)的，人民政協(xié)從一開(kāi)始就是協(xié)商機(jī)構(gòu)而非權(quán)力機(jī)關(guān)。

新政協(xié)籌備會(huì)是臨時(shí)協(xié)商機(jī)構(gòu)，為人民政協(xié)的成立做了充分準(zhǔn)備

1948年4月底，中共中央發(fā)布的“五一”口號(hào)，得到各民主黨派、各人民團(tuán)體、無(wú)黨派人士的熱烈響應(yīng)。10月，為使新政協(xié)順利成立，中共中央提議由中共及贊成“五一”口號(hào)的各主要民主黨派、人民團(tuán)體及無(wú)黨派民主人士的代表組成新政協(xié)籌備會(huì)，對(duì)此，“黨外人士非常滿意”。

1949年6月11日和15日，新政協(xié)籌備會(huì)召開(kāi)兩次預(yù)備會(huì)議，協(xié)商參加籌備會(huì)和政協(xié)正式會(huì)議的單位、人數(shù)、議程等問(wèn)題。6月15日—19日，新政協(xié)籌備會(huì)召開(kāi)第一次全體會(huì)議，出席會(huì)議的有共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體、各界民主人士、國(guó)內(nèi)少數(shù)民族、海外華僑等23個(gè)單位的134名代表。周恩來(lái)在會(huì)上說(shuō)：“凡是重大的議案不只是在會(huì)場(chǎng)提出，事先就應(yīng)提出來(lái)或在各單位討論，新民主的特點(diǎn)就在于此……凡是重大的議案提出來(lái)總是事先有協(xié)商的，協(xié)商這兩個(gè)字非常好，就包括這個(gè)新民主的精神。”“新民主還有一個(gè)特點(diǎn)，即除非是最原則的問(wèn)題爭(zhēng)論不會(huì)妥協(xié)外，凡是有極大可能妥協(xié)的問(wèn)題，最終可以取得妥協(xié)。”周恩來(lái)說(shuō)的“新民主”是指在決定重大問(wèn)題時(shí)，不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商。既然是協(xié)商就應(yīng)該有妥協(xié)。“協(xié)商”和“妥協(xié)”都是“新民主的特點(diǎn)”“新民主的精神”，其體現(xiàn)的民主形式就是協(xié)商民主。

新政協(xié)籌備過(guò)程中始終貫穿著“協(xié)商民主”這條主線，共產(chǎn)黨與各民主黨派、各人民團(tuán)體與無(wú)黨派人士，在新政協(xié)籌備會(huì)上對(duì)諸多重要問(wèn)題進(jìn)行廣泛深入的協(xié)商，既尊重多數(shù)人的意愿，也照顧少數(shù)人的意見(jiàn)，為人民政協(xié)成立完成了“各項(xiàng)必要的準(zhǔn)備工作”。新政協(xié)籌備會(huì)就是協(xié)商民主的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。

隨著人民政協(xié)制度正式確立，人民政協(xié)成為專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)

1949年9月政協(xié)第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》，以憲法和法律的形式對(duì)人民政協(xié)的長(zhǎng)期存在、性質(zhì)定位、職能作用等做了規(guī)定，標(biāo)志著人民政協(xié)制度的正式確立，人民政協(xié)作為專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)隨之確立起來(lái)，我國(guó)的協(xié)商民主有了專門(mén)機(jī)構(gòu)。

政協(xié)第一屆全體會(huì)議召開(kāi)前夕，周恩來(lái)就新政協(xié)籌備會(huì)協(xié)商擬定的人民政協(xié)《組織法》等文件草案的主要內(nèi)容向政協(xié)代表作報(bào)告，征求大家意見(jiàn)。周恩來(lái)說(shuō)，政協(xié)全體會(huì)議代行全國(guó)人大職權(quán)，由其選出的中央人民政府委員會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，“人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)便是同中央人民政府委員會(huì)協(xié)議事情的機(jī)構(gòu)。一切大政方針，先要經(jīng)過(guò)全國(guó)委員會(huì)協(xié)議，然后建議政府施行。”也就是說(shuō)，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)是和中央人民政府委員會(huì)協(xié)商國(guó)家大政方針的機(jī)構(gòu)，即使全國(guó)人大召開(kāi)以后，“國(guó)家大政方針，仍要經(jīng)過(guò)人民政協(xié)進(jìn)行協(xié)商”。

《共同綱領(lǐng)》和政協(xié)《組織法》規(guī)定，全國(guó)人大召開(kāi)前，政協(xié)全體會(huì)議代行全國(guó)人大職權(quán)，選舉產(chǎn)生中央人民政府委員會(huì)和政協(xié)全國(guó)委員會(huì)，前者是政協(xié)全體會(huì)議閉會(huì)期間的國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，后者是國(guó)家政權(quán)之外的與前者協(xié)商議事的機(jī)構(gòu)。

《共同綱領(lǐng)》和人民政協(xié)《組織法》還規(guī)定，全國(guó)人大召開(kāi)后，人民政協(xié)仍然是就有關(guān)國(guó)家建設(shè)事業(yè)的根本大計(jì)及其他重要措施，向最高權(quán)力機(jī)關(guān)提出建議案的協(xié)商機(jī)構(gòu)。

由上述可見(jiàn)，人民政協(xié)制度確立時(shí)，雖然沒(méi)有明確人民政協(xié)是專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，但人民政協(xié)已經(jīng)是事實(shí)上的專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，全國(guó)政協(xié)“常委會(huì)是經(jīng)常協(xié)商的機(jī)構(gòu)”。那種認(rèn)為1954年全國(guó)人大召開(kāi)前“人民政協(xié)是權(quán)力機(jī)關(guān)”的觀點(diǎn)，是不準(zhǔn)確的。

全國(guó)政協(xié)二屆一次會(huì)議召開(kāi)，人民政協(xié)專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)地位得到鞏固

1954年12月21日—25日，政協(xié)第二屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)的《政協(xié)章程》和第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《憲法》共同回答了政協(xié)是否繼續(xù)存在、是否具有權(quán)力的問(wèn)題。《政協(xié)章程》規(guī)定，全國(guó)人大召開(kāi)后，人民政協(xié)全體會(huì)議代行全國(guó)人大職權(quán)的任務(wù)已經(jīng)結(jié)束，但人民政協(xié)作為團(tuán)結(jié)各民主黨派、各人民團(tuán)體、各族各界、海外華僑和其他愛(ài)國(guó)人士的統(tǒng)戰(zhàn)組織，仍然需要存在下去，正如憲法所說(shuō)，統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮作用。周恩來(lái)在政協(xié)第二屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上說(shuō)，全國(guó)人大召開(kāi)后，代行全國(guó)人大職權(quán)的政協(xié)全體會(huì)議就不存在了，但政協(xié)全國(guó)委員會(huì)作為人民政協(xié)的全國(guó)性組織仍然繼續(xù)存在，政協(xié)“去掉一個(gè)代行的作用，留下本身的作用”，繼續(xù)發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)作用，做好協(xié)商工作。

根據(jù)《政協(xié)章程》、毛澤東和周恩來(lái)的講話，協(xié)商的具體內(nèi)容有：協(xié)商國(guó)際問(wèn)題，協(xié)商各級(jí)人大代表候選名單和各級(jí)政協(xié)委員人選，反映群眾意見(jiàn)和提出建議，協(xié)商和處理政協(xié)內(nèi)部與黨派團(tuán)體之間的關(guān)系。這進(jìn)一步明確了政治協(xié)商的內(nèi)容，從而使人民政協(xié)的協(xié)商工作更加具體和充實(shí)，作為專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的地位更加鞏固，在以后的社會(huì)主義建設(shè)和改革開(kāi)放中發(fā)揮了重要作用。歷史證明，人民政協(xié)具有專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)制度優(yōu)勢(shì)，為保證人民廣泛參與國(guó)家政治生活、為我國(guó)創(chuàng)造社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展“兩大奇跡”做出了重要貢獻(xiàn)，充分彰顯了社會(huì)主義民主政治的優(yōu)越性。

知所從來(lái)，思所將往。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央廣開(kāi)協(xié)商渠道，形成了廣泛多層制度化的協(xié)商民主體系，明確人民政協(xié)是我國(guó)的專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，將其作為人民政協(xié)的性質(zhì)定位，彰顯了人民政協(xié)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。在新時(shí)代，人民政協(xié)要發(fā)揮好專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，堅(jiān)持建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力，推動(dòng)人民政協(xié)這一具有中國(guó)特色的制度安排更加成熟更加定型。

（作者為北京聯(lián)合大學(xué)北京政治文明建設(shè)研究基地常務(wù)副主任、研究員。本文系北京社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《人民政協(xié)制度形成研究》的階段性成果。）