觀點(diǎn)提示

香港國(guó)安法的通過(guò)和實(shí)施，有助于維護(hù)憲法和香港基本法確定的憲制秩序，有助于保持香港的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定。在這一新的歷史起點(diǎn)上，我們要倍加珍惜“一國(guó)兩制”取得的成就，客觀地正視“一國(guó)兩制”面臨的挑戰(zhàn)與問(wèn)題，使“一國(guó)兩制”這一承載中國(guó)人民智慧與歷史使命的制度創(chuàng)新繼續(xù)保持其旺盛的生命力。

《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱“香港國(guó)安法”）的頒布是“一國(guó)兩制”實(shí)踐中的一項(xiàng)重大舉措，也是完善“一國(guó)兩制”制度體系的重要法律保障，將成為香港由亂到治的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

香港國(guó)安法的核心要義

香港國(guó)安法的核心要義就是維護(hù)“一國(guó)兩制”，即維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持香港的繁榮和穩(wěn)定。香港國(guó)安法第一條明確了本法的制定目的是：“為堅(jiān)定不移并全面準(zhǔn)確貫徹‘一國(guó)兩制’、‘港人治港’、高度自治的方針，維護(hù)國(guó)家安全，防范、制止和懲治與香港特別行政區(qū)有關(guān)的分裂國(guó)家、顛覆國(guó)家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)和勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全等犯罪，保持香港特別行政區(qū)的繁榮和穩(wěn)定，保障香港特別行政區(qū)居民的合法權(quán)益。”

香港國(guó)安法維護(hù)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱“憲法”）和《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱“香港基本法”）共同確定的香港特別行政區(qū)憲制秩序，從法律上明確了國(guó)家安全的屬性與“一國(guó)”和“兩制”的關(guān)系，把堅(jiān)守“一國(guó)”和尊重“兩制”有機(jī)結(jié)合，為“一國(guó)兩制”構(gòu)筑嚴(yán)密的法律防線。“一國(guó)”是根，根深才能葉茂；“一國(guó)”是本，本固才能枝榮。在“一國(guó)兩制”制度體系中，“一國(guó)”和“兩制”并非并列，“一國(guó)”始終是不可動(dòng)搖的前提。維護(hù)國(guó)家安全是國(guó)家生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家為實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的國(guó)家發(fā)展目標(biāo)而履行的義務(wù)。因此，香港國(guó)安法將確保“一國(guó)”作為前提，并以法律形式保障“一國(guó)兩制”發(fā)展不動(dòng)搖、不走樣、不變形，進(jìn)一步鞏固“一國(guó)兩制”的法治基礎(chǔ)，完善了香港維護(hù)國(guó)家安全的法律制度與實(shí)施機(jī)制。

香港國(guó)安法的性質(zhì)與地位

香港國(guó)安法是全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法、香港基本法和全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定制定的具有特殊性的全國(guó)性法律，在全國(guó)范圍內(nèi)有效。作為全國(guó)性法律，香港國(guó)安法體現(xiàn)了香港基本法精神，是有關(guān)香港國(guó)家安全制度的重要法律基礎(chǔ)，將發(fā)揮維護(hù)國(guó)家安全的特殊功能。

香港國(guó)安法是“一國(guó)兩制”的法律體現(xiàn)。根據(jù)憲法，全國(guó)人民代表大會(huì)在1990年通過(guò)香港基本法，以法律方式規(guī)定香港特別行政區(qū)制度。2020年5月28日，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”），其中第六條授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)制定香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律?！稕Q定》及香港國(guó)安法均依據(jù)憲法和香港基本法，旨在完善香港特別行政區(qū)同憲法和香港基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制。因此，香港國(guó)安法的制定符合憲法和香港基本法規(guī)定和基本精神。

依照香港基本法第十八條第三款，香港國(guó)安法已列入香港基本法附件三，其法律地位高于香港本地法律。香港國(guó)安法第六十二條明確規(guī)定，香港特別行政區(qū)本地法律規(guī)定與本法不一致的，適用本法規(guī)定。同時(shí)規(guī)定，香港國(guó)安法的解釋權(quán)由全國(guó)人大常委會(huì)行使。這一規(guī)定，有利于維護(hù)香港基本法與香港國(guó)安法的權(quán)威，有利于及時(shí)、有效地解決香港國(guó)安法實(shí)施中可能出現(xiàn)的規(guī)范沖突，如香港國(guó)安法與本地法律之間的不一致，維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。

防范、制止與懲治功能

香港國(guó)安法第一條明確了本法的三個(gè)功能，即防范、制止和懲治與香港特別行政區(qū)有關(guān)的分裂國(guó)家、顛覆國(guó)家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)和勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全等犯罪。

防范是指采取事先的措施，防止危害國(guó)家安全行為和行動(dòng)的發(fā)生，主要針對(duì)國(guó)家安全觀念和制度建設(shè)的漏洞。在國(guó)家安全觀念方面，香港國(guó)安法第九條要求香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)維護(hù)國(guó)家安全和防范恐怖活動(dòng)的工作。對(duì)學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體、媒體、網(wǎng)絡(luò)等涉及國(guó)家安全的事宜，香港特別行政區(qū)政府應(yīng)當(dāng)采取必要措施，加強(qiáng)宣傳、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。第十條要求香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)通過(guò)學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體、媒體、網(wǎng)絡(luò)等開展國(guó)家安全教育，提高香港特別行政區(qū)居民的國(guó)家安全意識(shí)和守法意識(shí)。在制度建設(shè)方面，香港國(guó)安法要求香港特別行政區(qū)設(shè)立維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)，其主要職責(zé)是：分析研判香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全形勢(shì)，規(guī)劃有關(guān)工作，制定香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全政策；推進(jìn)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制建設(shè)；協(xié)調(diào)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的重點(diǎn)工作和重大行動(dòng)。這些制度設(shè)計(jì)和規(guī)定都屬于防范的功能。

制止主要是指對(duì)正在發(fā)生的危害國(guó)家安全的行為采取的措施。為了有效制止，香港國(guó)安法規(guī)定了兩個(gè)方面內(nèi)容：一是規(guī)定了需要制止的對(duì)象，即構(gòu)成危害國(guó)家安全罪行的人和組織；二是具體規(guī)定了采取制止措施的組織和具體措施。如該法第四十三條規(guī)定，香港特別行政區(qū)政府警務(wù)處維護(hù)國(guó)家安全部門辦理危害國(guó)家安全犯罪案件時(shí)，可以采取香港特別行政區(qū)現(xiàn)行法律準(zhǔn)予警方等執(zhí)法部門在調(diào)查嚴(yán)重犯罪案件時(shí)采取的各種措施，以及第四十三條實(shí)施細(xì)則規(guī)定的具體措施。這些都是屬于制止性質(zhì)的措施。

懲治主要指對(duì)已經(jīng)發(fā)生危害國(guó)家安全的行為追究其刑事責(zé)任的措施，包括程序以及罰則。主要體現(xiàn)在香港國(guó)安法第三章罪行與處罰以及第四章規(guī)定的案件管轄、法律適用與程序。第三章規(guī)定了分裂國(guó)家、顛覆國(guó)家政權(quán)、組織恐怖活動(dòng)以及勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全的四種罪行以及處罰。法律規(guī)定的四類罪行的構(gòu)成要件明確、界限清晰、處罰得當(dāng)，體現(xiàn)罪刑相適應(yīng)原則。同時(shí)，規(guī)定了案件管轄、法律適用和程序，包括特別的檢控措施以及審判組織等。

防范、制止與懲治是有機(jī)聯(lián)系的功能體系，對(duì)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全具有特殊的意義。在三者功能中，我們應(yīng)更加注重防范措施，同時(shí)注意防范措施的適當(dāng)性。

構(gòu)建維護(hù)國(guó)家安全的配套機(jī)制

香港國(guó)安法在立法體例與配套機(jī)制上，形成了統(tǒng)一、權(quán)威與有效的綜合規(guī)范體系與配套實(shí)施機(jī)制。

在綜合規(guī)范體系方面，本法改變了過(guò)去實(shí)體法、程序法與組織法規(guī)范相互獨(dú)立的立法體例。比如刑法是實(shí)體法，刑事訴訟法是刑事實(shí)體法的程序法；組織法是專門組織的規(guī)范，如國(guó)務(wù)院組織法、法院組織法等。香港國(guó)安法的立法突出了問(wèn)題導(dǎo)向，從國(guó)家安全的特殊性出發(fā)，將涉及國(guó)家安全的實(shí)體、程序與組織規(guī)范納入到一部法律之中，形成了綜合性的法律規(guī)范，強(qiáng)化了不同規(guī)范的協(xié)調(diào)性和法律實(shí)施的時(shí)效性，這在立法體例與實(shí)施機(jī)制上是新的探索，富有創(chuàng)新精神。

同時(shí)，香港國(guó)安法明確了中央和香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的兩套責(zé)任主體和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即中央人民政府是維護(hù)國(guó)家安全的根本責(zé)任主體，香港特別行政區(qū)是維護(hù)國(guó)家安全的主要責(zé)任主體，并各自設(shè)立機(jī)構(gòu)，即中央人民政府駐港國(guó)家安全公署、香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)。與這種責(zé)任主體的職責(zé)相適應(yīng)，規(guī)定了中央人民政府與香港特別行政區(qū)的案件管轄權(quán)。根據(jù)法律規(guī)定，絕大部分國(guó)家安全的案件由香港特別行政區(qū)管轄，中央人民政府駐港國(guó)安公署監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支持香港特別行政區(qū)履行維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)。但對(duì)三種特殊情形下的國(guó)家安全案件，如涉及外國(guó)或者境外勢(shì)力介入的復(fù)雜情況，香港特別行政區(qū)管轄確有困難的，出現(xiàn)香港特別行政區(qū)政府無(wú)法有效執(zhí)行本法的嚴(yán)重情況的，出現(xiàn)國(guó)家安全面臨重大現(xiàn)實(shí)威脅的情況的，由香港特別行政區(qū)政府或者駐港國(guó)家安全公署提出，報(bào)中央人民政府批準(zhǔn)，由駐港維護(hù)國(guó)家安全公署對(duì)本法規(guī)定的危害國(guó)家安全犯罪案件行使管轄權(quán)，由駐港國(guó)家安全公署負(fù)責(zé)立案?jìng)刹?、最高人民檢察院指定有關(guān)檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)、最高人民法院指定有關(guān)法院行使審判權(quán)，并適用《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》等相關(guān)法律的規(guī)定。

國(guó)家安全教育的制度化

在香港國(guó)安法的實(shí)施過(guò)程中，國(guó)家安全教育的制度化是十分重要的問(wèn)題。去年6月份以來(lái)“修例風(fēng)波”暴露出的各種問(wèn)題中，部分港人缺乏國(guó)家觀念，尤其是青少年的國(guó)家意識(shí)薄弱是十分突出的問(wèn)題之一。香港特區(qū)政府應(yīng)把國(guó)家安全教育納入特別行政區(qū)教育體系，以宣傳、普及香港國(guó)安法為契機(jī)，切實(shí)改變長(zhǎng)期以來(lái)香港教育缺乏國(guó)民教育的短板。

通過(guò)香港國(guó)安法的教育，要形成廣泛的社會(huì)共識(shí)。教育主管部門要加強(qiáng)特區(qū)各級(jí)學(xué)校學(xué)生、教師的國(guó)家安全法教育與培訓(xùn)，建立與“一國(guó)兩制”制度體系相適應(yīng)的教育體系，澄清反中亂港分子散布的對(duì)“一國(guó)兩制”的各種污名化，為“一國(guó)兩制”正本清源。通過(guò)香港國(guó)安法的學(xué)習(xí)，使學(xué)生明確“一國(guó)”與“兩制”、中央全面管治權(quán)與香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)、國(guó)家安全與人權(quán)保障之間的關(guān)系，樹立正確的國(guó)家觀，正確認(rèn)識(shí)香港國(guó)安法的初心與精神。

如香港國(guó)安法第四條明確規(guī)定，香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全應(yīng)當(dāng)尊重和保障人權(quán)，依法保護(hù)香港特別行政區(qū)居民根據(jù)香港特別行政區(qū)基本法和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利的國(guó)際公約》適用于香港的有關(guān)規(guī)定享有的包括言論、新聞、出版的自由，結(jié)社、集會(huì)、游行、示威的自由在內(nèi)的權(quán)利和自由。尊重和保障人權(quán)，使自由與秩序平衡是香港國(guó)安法的核心理念。法律明確規(guī)定罪刑法定、罪責(zé)相適應(yīng)、不溯及既往等現(xiàn)代法治與人權(quán)原則。維護(hù)國(guó)家安全的根本目的是保障人權(quán)，而人權(quán)保障以國(guó)家安全為基礎(chǔ)，兩者并不存在沖突，是相輔相成的。最近，香港特別行政區(qū)政府已把憲法、香港基本法、國(guó)歌條例與香港國(guó)安法等法律的教育納入學(xué)校教育，與歷史、國(guó)情教育結(jié)合起來(lái)，以有效提升學(xué)生的國(guó)民意識(shí)和對(duì)國(guó)家發(fā)展的信心。這些措施的落實(shí)對(duì)香港國(guó)安法的順利實(shí)施將起到積極作用。

總之，香港國(guó)安法的通過(guò)和實(shí)施體現(xiàn)了包括香港同胞在內(nèi)的全中國(guó)人民捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)的堅(jiān)定意志，有助于維護(hù)憲法和香港基本法確定的憲制秩序，有助于保持香港的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定。在這一新的歷史起點(diǎn)上，我們要堅(jiān)守“一國(guó)兩制”的初心，倍加珍惜“一國(guó)兩制”取得的成就，客觀地正視“一國(guó)兩制”面臨的挑戰(zhàn)與問(wèn)題，使“一國(guó)兩制”這一承載中國(guó)人民智慧與歷史使命的制度創(chuàng)新繼續(xù)保持其旺盛的生命力。