村莊結(jié)構(gòu)調(diào)整是我國(guó)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的一種鄉(xiāng)村創(chuàng)新模式。近年來，我國(guó)不少地方通過村莊布局調(diào)整擴(kuò)大村莊規(guī)模，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和資源優(yōu)化配置，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮了積極作用。在具備條件的地方，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，適時(shí)適勢(shì)進(jìn)行村莊撤并，建立新型農(nóng)村社區(qū)，集中建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，有利于解決當(dāng)前村落“空心化”和“過疏化”問題，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平和效率，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。同時(shí)，村莊撤并和結(jié)構(gòu)調(diào)整要順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢(shì)，充分尊重農(nóng)民意愿，解決好農(nóng)民核心關(guān)切，順勢(shì)而為、因地制宜。

村莊結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)涵與功能

村莊作為鄉(xiāng)村社會(huì)的基本單元，其結(jié)構(gòu)是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)體：一是村莊的社會(huì)結(jié)構(gòu)，包括人口結(jié)構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、宗族結(jié)構(gòu)等；二是村莊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，包括經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)模式、集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)等；三是村莊的文化結(jié)構(gòu)，包括物質(zhì)層面的村莊風(fēng)貌與形態(tài)、制度層面的村規(guī)民約及風(fēng)俗習(xí)慣、精神層面的理念與價(jià)值導(dǎo)向及遠(yuǎn)景等；四是村莊的組織結(jié)構(gòu)，包括領(lǐng)導(dǎo)組織、決策結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)等；五是村莊的空間結(jié)構(gòu)，包括村莊的空間形態(tài)、建筑布局以及生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)、服務(wù)區(qū)、景觀布局等。必須認(rèn)識(shí)到村莊布局調(diào)整是導(dǎo)致村莊上述結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵點(diǎn)、總開關(guān)。調(diào)整后的新型社區(qū)能否得到結(jié)構(gòu)優(yōu)化，獲得老百姓的支持，實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果，主要看組織融合、文化融合、產(chǎn)業(yè)融合、經(jīng)濟(jì)融合等一系列“融合”是否到位。

村莊結(jié)構(gòu)調(diào)整是推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有益嘗試。鄉(xiāng)村振興要在一定區(qū)域范圍統(tǒng)籌實(shí)施總體發(fā)展戰(zhàn)略與主體功能區(qū)戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域一體化發(fā)展。大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，必然深刻改變農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，進(jìn)而要求采取協(xié)作化的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)和規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。大量“空心村”的出現(xiàn)導(dǎo)致土地閑置、資源浪費(fèi)，必然要求推動(dòng)村莊結(jié)構(gòu)調(diào)整，使傳統(tǒng)的“農(nóng)耕型”“分散型”“偏遠(yuǎn)型”“落后型”村莊向當(dāng)代的“農(nóng)產(chǎn)型”“聚集型”“中心型”“生態(tài)型”“現(xiàn)代型”村莊更新整合，把農(nóng)村鰥寡孤獨(dú)與喪失勞動(dòng)力的農(nóng)民等向中心村集中，在中心村建設(shè)新型社區(qū)，有利于加強(qiáng)和改善教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、環(huán)境、生態(tài)以及水電氣暖等方面的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)管理與服務(wù)，提升公共服務(wù)與保障的能力與水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

村莊結(jié)構(gòu)調(diào)整的青島實(shí)踐

近年來，青島認(rèn)真落實(shí)中央實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的決策部署，按照省委、省政府優(yōu)化村莊布局、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的工作要求，堅(jiān)持因地制宜、分類施策，有序推進(jìn)村莊結(jié)構(gòu)調(diào)整，取得了明顯成效。

村莊結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)踐探索。青島村莊結(jié)構(gòu)調(diào)整經(jīng)過了三個(gè)階段。一是示范探索階段：2006—2011年，青島為解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施弱、環(huán)境臟亂差等問題，實(shí)施了以村莊硬化、亮化、綠化、凈化、美化為內(nèi)容的“五化”工程，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)形式，引導(dǎo)農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村。二是鞏固提升階段：2011—2016年，青島實(shí)施以新型農(nóng)村社區(qū)為載體的生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)工程，堅(jiān)持社區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)兩區(qū)共建的原則，分類實(shí)施“三個(gè)一批”。集聚改造一批：對(duì)城中村、鎮(zhèn)駐地、功能區(qū)等區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、產(chǎn)業(yè)支撐有力、群眾意愿強(qiáng)烈的村，因地制宜推進(jìn)集聚類社區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)和社區(qū)集中。環(huán)境改善一批：對(duì)農(nóng)民意愿不強(qiáng)烈等暫不具備改造條件的社區(qū)，按照“多村一社區(qū)”布局，每個(gè)社區(qū)建設(shè)一處社區(qū)服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)社區(qū)化服務(wù)全覆蓋。建立城鄉(xiāng)一體化環(huán)衛(wèi)管理機(jī)制，改變環(huán)境面貌。保護(hù)提升一批：對(duì)歷史文化名村和具有長(zhǎng)久保留價(jià)值的自然村落，納入特色村名錄，加強(qiáng)修復(fù)性保護(hù)。三是提擋升級(jí)階段：2017年以來，實(shí)施以生產(chǎn)美、生活美、生態(tài)美、服務(wù)美、人文美“五美”融合發(fā)展的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程，帶動(dòng)村莊結(jié)構(gòu)的全面優(yōu)化。按照“1+N”模式，即“1個(gè)示范村帶動(dòng)N個(gè)達(dá)標(biāo)提升村”的方式，實(shí)施省市縣美麗鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)創(chuàng)，加快美麗鄉(xiāng)村示范鎮(zhèn)、示范片、美麗鄉(xiāng)村示范村建設(shè)，提升鄉(xiāng)村美麗宜居水平。2019年以來，認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書記2018年全國(guó)兩會(huì)在山東代表團(tuán)提出的“推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”的重要指示要求，堅(jiān)持立足市情農(nóng)情，以鎮(zhèn)為著力點(diǎn)，以村為操作點(diǎn)，以組織振興統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村全面振興，以產(chǎn)業(yè)振興支撐高質(zhì)量全面振興，積極探索“土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)、村莊布局調(diào)整、土地資源整理、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體建設(shè)與‘五個(gè)振興’統(tǒng)籌推進(jìn)”的鄉(xiāng)村振興之路以及“土地規(guī)?；?、組織企業(yè)化、技術(shù)現(xiàn)代化、服務(wù)社會(huì)化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化”的村莊結(jié)構(gòu)優(yōu)化模式。

村莊結(jié)構(gòu)調(diào)整取得良好成效。一是強(qiáng)化了黨建統(tǒng)領(lǐng)。從2013年開始，各區(qū)市在鎮(zhèn)街和村莊之間建立了農(nóng)村社區(qū)黨委，有序推進(jìn)組織融合、服務(wù)融合、產(chǎn)業(yè)融合。從2019年開始，探索以黨組織融合推動(dòng)村莊融合發(fā)展，初步構(gòu)建起“鎮(zhèn)黨委—村黨組織—網(wǎng)格黨組織—黨員中心戶”的組織鏈條，形成縱向到底、橫向到邊、上下聯(lián)動(dòng)、條塊融合的組織體系，優(yōu)化了村莊組織結(jié)構(gòu)。二是提高了服務(wù)水平。從2012年開始，加大農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)力度，按照“一社區(qū)一服務(wù)中心”原則，至2017年，在全市建設(shè)了1057個(gè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心。按照有社區(qū)組織辦公場(chǎng)所、綜合服務(wù)廳、衛(wèi)生室等“八有”配套和勞動(dòng)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等“十進(jìn)”服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)服務(wù)中心提擋升級(jí)，優(yōu)化了服務(wù)功能。三是促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。堅(jiān)持宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜游則游，積極實(shí)施社區(qū)與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在全市13個(gè)鎮(zhèn)100個(gè)村開展整建制土地流轉(zhuǎn)，土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)率達(dá)到62.3%。四是改善了生活環(huán)境。在尊重群眾意愿和市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，因地制宜推進(jìn)居住融合和環(huán)境改善。探索了小城鎮(zhèn)開發(fā)型、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型、功能區(qū)帶動(dòng)型、政策保障型、城郊村改造型等不同模式，優(yōu)化了空間結(jié)構(gòu)、方便了居民生活。

村莊結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的思路與模式

推進(jìn)村莊結(jié)構(gòu)調(diào)整要以改善農(nóng)民生活、保護(hù)農(nóng)民利益、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)。按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》關(guān)于分類推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的基本要求，明確集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類、其他類的劃分，堅(jiān)守“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的底線，充分尊重農(nóng)民意愿，拆不拆、搬不搬、建不建，由農(nóng)民說了算。不搞“一刀切”，不搞“拉郎配”，不搞“大躍進(jìn)”，堅(jiān)持規(guī)劃先行、因地制宜和效果導(dǎo)向，既要調(diào)整空間結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)居住融合，更要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)和生態(tài)格局，建設(shè)中國(guó)特色新型社區(qū)共同體。梳理下來，大概有以下幾種思路模式。

一是單純的村莊組織結(jié)構(gòu)調(diào)整。這種模式屬于單純行政合并，農(nóng)戶并不搬遷，只是把鄰近的幾個(gè)行政村合并成一個(gè)新村，形成一個(gè)村組織、一個(gè)黨支部或黨委。原來的行政村成為新行政村的一個(gè)組，原來的黨支部成為黨小組，原來的土地等資源整合為新村所有。原行政村的債務(wù)不變、義務(wù)不變，但是新村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體收入等增量權(quán)益，由合并后的新村居民共享。例如，青島萊西市以黨組織融合為牽引，帶動(dòng)其它村級(jí)組織的融合，行政村由861個(gè)合并為114個(gè)；膠州市里岔鎮(zhèn)探索形成“四合”模式（即合村、合賬、合居和合心），在第一批試點(diǎn)中將41個(gè)村合并為16個(gè)。

二是舊村改造建設(shè)成新型社區(qū)。由一個(gè)有較大人口規(guī)模、原居住條件差、村莊環(huán)境差、建筑風(fēng)貌差的村莊，通過異地重建實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約、生態(tài)宜居、環(huán)境優(yōu)美、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、收入增加等多重效應(yīng)。村莊的空間結(jié)構(gòu)與功能、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間、農(nóng)民生活生產(chǎn)條件等均發(fā)生顯著變化。新村建設(shè)費(fèi)用通過新村建設(shè)節(jié)約出土地指標(biāo)，以“地票”形式進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)獲取收益得以解決。這類模式的典型代表是成都市郫都區(qū)戰(zhàn)旗村。

三是通過優(yōu)化村莊空間布局進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。最早產(chǎn)生于成渝綜合改革試驗(yàn)區(qū)探索的“三集中”模式，通過人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)?；?，推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。之后，這一模式逐步被其他省份借鑒，按照“多村一社區(qū)”布局，推進(jìn)集聚類社區(qū)建設(shè)。村居結(jié)構(gòu)調(diào)整的方式有擴(kuò)張式合并、扶貧式合并和聯(lián)合式合并，聯(lián)合式合并又細(xì)分為鎮(zhèn)區(qū)吸納、強(qiáng)弱合并、區(qū)域聯(lián)合三種方式。其中的強(qiáng)弱合并，一般以強(qiáng)村帶弱村進(jìn)行合并，典型案例是江蘇江陰華西模式、山東煙臺(tái)南山模式、青島萊西九聯(lián)模式等，均是以企業(yè)集團(tuán)所在強(qiáng)村為核心帶動(dòng)周邊村莊聯(lián)盟合體、一體化發(fā)展。

四是以功能區(qū)帶動(dòng)村莊結(jié)構(gòu)調(diào)整。結(jié)合產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)，同步推進(jìn)村莊布局調(diào)整。例如，青島西海岸新區(qū)紅石崖街道抓住中德生態(tài)園建設(shè)機(jī)遇，將15個(gè)社區(qū)集中搬遷安置，建設(shè)了新的福萊社區(qū)。長(zhǎng)阡溝等3個(gè)村莊按照“山水田園”理念規(guī)劃建設(shè)高品質(zhì)“藏馬山居”，合并后的新村集體存款總額已達(dá)9414萬(wàn)元，人均年純收入超過2萬(wàn)元。同時(shí)，利用人均8平方米的集體發(fā)展用房，建設(shè)商業(yè)風(fēng)情街、星創(chuàng)基地等項(xiàng)目，帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。村莊結(jié)構(gòu)調(diào)整讓原來零散弱小的行政村變得更加強(qiáng)大，走向聯(lián)合振興、共同富裕的道路。

五是小城鎮(zhèn)集聚型村莊結(jié)構(gòu)調(diào)整。以重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)、小城市駐地為中心，帶動(dòng)周邊村莊融合。青島即墨區(qū)靈山鎮(zhèn)將鎮(zhèn)駐地周邊7個(gè)村整合，建設(shè)花鄉(xiāng)藥谷新村，實(shí)現(xiàn)人口集中、資源集約、產(chǎn)業(yè)集聚。膠州市李哥莊鎮(zhèn)結(jié)合膠東國(guó)際機(jī)場(chǎng)建設(shè)，把南部11個(gè)村莊進(jìn)行合并，將村莊向安置區(qū)遷移、集中居住，實(shí)現(xiàn)為民謀福最大化。同時(shí)，通過資源變資本、資本變股金、農(nóng)民變股東的“三變改革”讓農(nóng)民融入其中、獲得收益。

〔作者系中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）公共管理部公共經(jīng)濟(jì)教研室主任、教授〕