政府工作報告提出，今年要編制好“十四五”規(guī)劃，為開啟第二個百年奮斗目標新征程擘畫藍圖。凡事預則立，不預則廢。五年規(guī)劃是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的指南，是引導各項具體經(jīng)濟、社會政策的綱領(lǐng)。從1953年至今，中國已制定和實施了十三個五年計劃/規(guī)劃。

新中國發(fā)展取得了巨大成就，用幾十年時間走完了發(fā)達國家?guī)装倌曜哌^的工業(yè)化歷程，成為世界第二大經(jīng)濟體。1952至1978年間年增長率達6.1%，1979至2019年經(jīng)濟增長率達9.4%，創(chuàng)造了人類經(jīng)濟增長史上規(guī)模最大、速度最快與持續(xù)時間最長的高速增長奇跡。同時，中國實現(xiàn)了經(jīng)濟社會政治文化生態(tài)的全方位發(fā)展。70年過去了，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。中國在發(fā)展歷程中，始終堅持國家規(guī)劃制度，并持續(xù)地進行轉(zhuǎn)型，不斷發(fā)揮其推動國家發(fā)展的顯著優(yōu)勢。

引領(lǐng)中國實現(xiàn)了階段性、跨越式發(fā)展

建設(shè)時期的五年計劃對于國民經(jīng)濟社會發(fā)展起到了大推動作用。新中國的工業(yè)化是從“一窮二白”起步的，當時中國的人均GDP只有119元，工業(yè)比重很低，資本極度匱乏，1952年人均儲蓄只有1.5元，中國不可能走西方發(fā)達國家走過的通過殖民、掠奪等方式來完成工業(yè)化原始積累的老路，只能依靠計劃體制集中全社會的有限資金來發(fā)動與推進工業(yè)化，使得中國經(jīng)濟發(fā)展突破低水平均衡陷阱。這一時期我們保持了很高的積累率，大量資金投入到增長的基礎(chǔ)部門，對基礎(chǔ)設(shè)施、工廠建設(shè)進行大規(guī)模投資，國家大約投入了7000多億元資金，建設(shè)了3000多個大中型項目，這消除了增長瓶頸，促進了經(jīng)濟起飛；超越了簡單的比較優(yōu)勢發(fā)展模式，在西方經(jīng)濟封鎖的條件下，將重工業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展部門，建立了具有自主能力的、獨立完整的工業(yè)體系。推動了工業(yè)化快速發(fā)展，1953至1978年間，工業(yè)年增長率達到了11.4%，工業(yè)比重每年平均提高1個百分點。五年計劃能夠引導有限的社會資源向弱勢群體流動，通過糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷、農(nóng)村合作醫(yī)療、普及初級教育等方式，在收入水平較低的情況下，很大程度解決了幾億人民的基本民生問題。

改革開放初期的五年計劃為市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供了穩(wěn)定機制。改革開放后，與蘇聯(lián)東歐前社會主義國家的“休克療法”不同，中國走了一條漸進的市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型道路。通過指令性計劃、指導性計劃、市場調(diào)控三條軌道并行，并逐步縮減指令性計劃與指導性計劃的范圍，擴大市場調(diào)控的范圍，逐步減少計劃對于微觀經(jīng)濟的直接干預，逐步向市場經(jīng)濟過渡。計劃軌道為經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型提供了穩(wěn)定機制，保障了關(guān)系國計民生的經(jīng)濟部門穩(wěn)定，避免了轉(zhuǎn)軌國家普遍出現(xiàn)的惡性通貨膨脹、商品短缺、國有資產(chǎn)大規(guī)模流失、經(jīng)濟增長出現(xiàn)漫長衰退期的現(xiàn)象。

市場經(jīng)濟體制時期的五年規(guī)劃起到了發(fā)展調(diào)控的功能。五年規(guī)劃不是凱恩斯主義經(jīng)濟學意義上的宏觀調(diào)控工具，而是對于宏觀調(diào)控起到戰(zhàn)略導向功能的發(fā)展調(diào)控工具，為國家發(fā)展提供指引與調(diào)控的宏觀框架。宏觀調(diào)控主要針對的是成熟經(jīng)濟體的周期性波動，進行相機抉擇的財政政策與貨幣政策調(diào)整，而發(fā)展調(diào)控則是綜合運用目標治理、項目制、政策籃子等一攬子綜合手段，對發(fā)展經(jīng)濟體的發(fā)展方向、速度與模式進行調(diào)控，以實現(xiàn)特定時期的發(fā)展目標。

黨的十八大以來，五年規(guī)劃的發(fā)展調(diào)控功能進一步強化。市場經(jīng)濟條件下的規(guī)劃定位進一步明晰，一是市場主體的行為導向；二是政府履行職責的重要依據(jù)；三是全國各族人民的共同愿景。發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向功能更加明確，推動構(gòu)建規(guī)劃定方向，財政做保障，金融為支撐，其他政策相協(xié)調(diào)的宏觀政策協(xié)調(diào)機制。規(guī)劃體系進一步理順，推動構(gòu)建國家發(fā)展規(guī)劃發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，空間規(guī)劃發(fā)揮基礎(chǔ)作用，專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃發(fā)揮支撐作用，下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃，下級規(guī)劃服務(wù)上級規(guī)劃的規(guī)劃體系。

推動中國經(jīng)濟發(fā)展走向更高水平的均衡

供需均衡。市場并不能自發(fā)地實現(xiàn)總供給與總需求的均衡，這也是資本主義經(jīng)濟周期性危機的根源。規(guī)劃通過發(fā)展戰(zhàn)略選擇能夠促進總供給與總需求的平衡，拉動經(jīng)濟增長，降低經(jīng)濟增長波動性。改革開放初期，我國處于消費品短缺經(jīng)濟階段，頭幾個五年計劃大力發(fā)展農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)，滿足了人民的消費需求。20世紀90年代末以后出現(xiàn)了消費品過剩，通過擴大投資，發(fā)展重工業(yè)，推動了新一輪的經(jīng)濟增長。“十三五”時期，通過推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，削減了無效供給，提升了有效供給，促進了市場出清。“十四五”時期，中國有效需求不足將成為突出挑戰(zhàn)，需要通過積極政策擴大有效需求，以實現(xiàn)新的均衡。

時間均衡。短期理性的事情，長期未必理性，反之亦然，短期的消費者利益最大化不等于長期的人民福祉最大化。與市場只關(guān)注短期不同，規(guī)劃能夠兼顧短期長期，實現(xiàn)時間均衡。規(guī)劃體制使得中國政策能夠長遠謀劃、長遠布局，例如，改革開放前30年的一代人通過節(jié)衣縮食，艱苦奮斗共同去建設(shè)一個強大的國防體系、獨立完整的工業(yè)體系與國民經(jīng)濟體系，這為改革開放后40年的中國成為世界工廠奠定了基礎(chǔ)。“十四五”規(guī)劃是強國階段與邁向第二個百年奮斗目標的開局規(guī)劃，需要前瞻性謀劃一批為實現(xiàn)2050年強國目標奠定基礎(chǔ)的重大工程與制度安排。

空間均衡。長期以來，國家計劃就需要考慮人口、產(chǎn)業(yè)布局與資源空間分布的均衡，而主體功能區(qū)規(guī)劃則在更大范圍內(nèi)考慮人口、產(chǎn)業(yè)、資源、生態(tài)等要素在空間上分布的均衡，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)與禁止開發(fā)。“十四五”空間均衡核心是要充分實現(xiàn)空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，真正將不同類型規(guī)劃的空間布局整合到統(tǒng)一藍圖中，實現(xiàn)有序的空間治理。

生態(tài)均衡。自然生態(tài)系統(tǒng)的均衡經(jīng)常被破壞，這主要由于人類的過度開發(fā)活動造成的，同時也有自然因素自身的作用，在恢復生態(tài)平衡上，市場機制是失靈的，需要用規(guī)劃之手，積極加以引導。開發(fā)活動不能超越自然資源的承載力，逐步由以需定供轉(zhuǎn)向以供定需，根據(jù)水、環(huán)境容量等自然要素供給能力來確定開發(fā)強度。從擴大生態(tài)赤字轉(zhuǎn)向積極推動生態(tài)反哺，通過生態(tài)投資，實現(xiàn)生態(tài)保護、生態(tài)修復與生態(tài)文明建設(shè)。推動不同生態(tài)要素的均衡，構(gòu)建山水林田湖草生命共同體。

內(nèi)外均衡。發(fā)展不但是國內(nèi)市場的小循環(huán)，同時還有國內(nèi)與國際的大循環(huán)，需要在全球范圍內(nèi)考慮供需均衡，外部宏觀條件經(jīng)常是不確定的，不能只依靠市場的力量，而是需要規(guī)劃進行前瞻性地謀篇布局。例如，“九五”計劃以后我國就出現(xiàn)了國內(nèi)資源短缺的約束，由資源凈出口國變?yōu)閮暨M口國，2000年就明確提出了充分運用國內(nèi)國際“兩種資源、兩個市場”。今天，國內(nèi)市場已經(jīng)面臨著嚴重的有效需求不足問題，需要通過布局國內(nèi)國際兩個生產(chǎn)、兩個市場，推動國內(nèi)國際相互促進的兩個大循環(huán)。國內(nèi)循環(huán)要穩(wěn)定優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈，擴大有效需求，國際大循環(huán)要面向“一帶一路”國家推進資源品——制造業(yè)的大循環(huán)，制造業(yè)——建設(shè)項目大循環(huán)，農(nóng)產(chǎn)品、輕工業(yè)品——消費市場的大循環(huán)，生產(chǎn)服務(wù)業(yè)——貿(mào)易投資的大循環(huán)。

體現(xiàn)了中國規(guī)劃制度的顯著優(yōu)勢

戰(zhàn)略引領(lǐng)優(yōu)勢彌補了市場的短視性。五年規(guī)劃使得中國決策站得更高、看得更遠、看得更全面，五年規(guī)劃制定期間幾上幾下的集思廣益過程，就是戰(zhàn)略共識形成的過程，五年規(guī)劃實施過程也是戰(zhàn)略理念引領(lǐng)發(fā)展過程，更是制度落實落地的過程。例如，在“十三五”規(guī)劃中提出的五大發(fā)展理念，就深刻引領(lǐng)了中國經(jīng)濟發(fā)展由高速度向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型，五年規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)優(yōu)勢，彌補了市場的短視性。

目標治理優(yōu)勢彌補了市場的分散性。五年規(guī)劃的目標一旦通過，就轉(zhuǎn)化為國家意志，需要集中各方資源、動員各方力量，各部門各領(lǐng)域綜合發(fā)揮作用，實現(xiàn)資源的整合，從而形成一種強大的合力，使各部門、各領(lǐng)域共同促成目標的達成。通過對歷次五年（計劃）規(guī)劃目標實現(xiàn)情況進行評估，總體而言，中國具有很強的國家目標實現(xiàn)能力，雖然其中有好有差，但是總體上實現(xiàn)了目標，而且改革開放以后總體上比改革開放之前完成情況要好，而且完成率趨于上升，“十一五”規(guī)劃22個指標完成了20個，“十二五”規(guī)劃24個指標完成了23個。“十三五”規(guī)劃由于受突如其來的新冠肺炎疫情影響，預計25項指標能夠?qū)崿F(xiàn)20項。強大的目標治理能力，使得中國能夠形成全社會的合力，彌補市場的分散性，推動國家發(fā)展每五年上一個大臺階。

規(guī)劃調(diào)控優(yōu)勢彌補了市場的盲目性。市場是分散性運用機制，規(guī)劃是整體性運用機制，基于分散知識的市場微觀均衡并不能實現(xiàn)宏觀協(xié)調(diào)，規(guī)劃在宏觀層面調(diào)控了國家發(fā)展的整體方向。規(guī)劃彌補了市場機制在宏觀層面的盲目性，彌補了市場在非純私人品資源配置上的失靈，提高了國家發(fā)展的方向性與統(tǒng)籌性，提高了社會總體的資源配置效率。

總之，中國走的是社會主義市場經(jīng)濟的新路，與自由市場經(jīng)濟不同的是，我們有國家發(fā)展規(guī)劃，能夠發(fā)揮規(guī)劃和市場經(jīng)濟有機結(jié)合的顯著優(yōu)勢。

（鄢一龍 作者系清華大學國情研究院副院長）