政府工作報(bào)告提出，今年要編制好“十四五”規(guī)劃，為開啟第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)新征程擘畫藍(lán)圖。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。五年規(guī)劃是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指南，是引導(dǎo)各項(xiàng)具體經(jīng)濟(jì)、社會政策的綱領(lǐng)。從1953年至今，中國已制定和實(shí)施了十三個(gè)五年計(jì)劃/規(guī)劃。

新中國發(fā)展取得了巨大成就，用幾十年時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國家?guī)装倌曜哌^的工業(yè)化歷程，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。1952至1978年間年增長率達(dá)6.1%，1979至2019年經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)9.4%，創(chuàng)造了人類經(jīng)濟(jì)增長史上規(guī)模最大、速度最快與持續(xù)時(shí)間最長的高速增長奇跡。同時(shí)，中國實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會政治文化生態(tài)的全方位發(fā)展。70年過去了，中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍。中國在發(fā)展歷程中，始終堅(jiān)持國家規(guī)劃制度，并持續(xù)地進(jìn)行轉(zhuǎn)型，不斷發(fā)揮其推動國家發(fā)展的顯著優(yōu)勢。

引領(lǐng)中國實(shí)現(xiàn)了階段性、跨越式發(fā)展

建設(shè)時(shí)期的五年計(jì)劃對于國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了大推動作用。新中國的工業(yè)化是從“一窮二白”起步的，當(dāng)時(shí)中國的人均GDP只有119元，工業(yè)比重很低，資本極度匱乏，1952年人均儲蓄只有1.5元，中國不可能走西方發(fā)達(dá)國家走過的通過殖民、掠奪等方式來完成工業(yè)化原始積累的老路，只能依靠計(jì)劃體制集中全社會的有限資金來發(fā)動與推進(jìn)工業(yè)化，使得中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展突破低水平均衡陷阱。這一時(shí)期我們保持了很高的積累率，大量資金投入到增長的基礎(chǔ)部門，對基礎(chǔ)設(shè)施、工廠建設(shè)進(jìn)行大規(guī)模投資，國家大約投入了7000多億元資金，建設(shè)了3000多個(gè)大中型項(xiàng)目，這消除了增長瓶頸，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)起飛；超越了簡單的比較優(yōu)勢發(fā)展模式，在西方經(jīng)濟(jì)封鎖的條件下，將重工業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展部門，建立了具有自主能力的、獨(dú)立完整的工業(yè)體系。推動了工業(yè)化快速發(fā)展，1953至1978年間，工業(yè)年增長率達(dá)到了11.4%，工業(yè)比重每年平均提高1個(gè)百分點(diǎn)。五年計(jì)劃能夠引導(dǎo)有限的社會資源向弱勢群體流動，通過糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷、農(nóng)村合作醫(yī)療、普及初級教育等方式，在收入水平較低的情況下，很大程度解決了幾億人民的基本民生問題。

改革開放初期的五年計(jì)劃為市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供了穩(wěn)定機(jī)制。改革開放后，與蘇聯(lián)東歐前社會主義國家的“休克療法”不同，中國走了一條漸進(jìn)的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型道路。通過指令性計(jì)劃、指導(dǎo)性計(jì)劃、市場調(diào)控三條軌道并行，并逐步縮減指令性計(jì)劃與指導(dǎo)性計(jì)劃的范圍，擴(kuò)大市場調(diào)控的范圍，逐步減少計(jì)劃對于微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，逐步向市場經(jīng)濟(jì)過渡。計(jì)劃軌道為經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型提供了穩(wěn)定機(jī)制，保障了關(guān)系國計(jì)民生的經(jīng)濟(jì)部門穩(wěn)定，避免了轉(zhuǎn)軌國家普遍出現(xiàn)的惡性通貨膨脹、商品短缺、國有資產(chǎn)大規(guī)模流失、經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)漫長衰退期的現(xiàn)象。

市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的五年規(guī)劃起到了發(fā)展調(diào)控的功能。五年規(guī)劃不是凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的宏觀調(diào)控工具，而是對于宏觀調(diào)控起到戰(zhàn)略導(dǎo)向功能的發(fā)展調(diào)控工具，為國家發(fā)展提供指引與調(diào)控的宏觀框架。宏觀調(diào)控主要針對的是成熟經(jīng)濟(jì)體的周期性波動，進(jìn)行相機(jī)抉擇的財(cái)政政策與貨幣政策調(diào)整，而發(fā)展調(diào)控則是綜合運(yùn)用目標(biāo)治理、項(xiàng)目制、政策籃子等一攬子綜合手段，對發(fā)展經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展方向、速度與模式進(jìn)行調(diào)控，以實(shí)現(xiàn)特定時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)。

黨的十八大以來，五年規(guī)劃的發(fā)展調(diào)控功能進(jìn)一步強(qiáng)化。市場經(jīng)濟(jì)條件下的規(guī)劃定位進(jìn)一步明晰，一是市場主體的行為導(dǎo)向；二是政府履行職責(zé)的重要依據(jù)；三是全國各族人民的共同愿景。發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向功能更加明確，推動構(gòu)建規(guī)劃定方向，財(cái)政做保障，金融為支撐，其他政策相協(xié)調(diào)的宏觀政策協(xié)調(diào)機(jī)制。規(guī)劃體系進(jìn)一步理順，推動構(gòu)建國家發(fā)展規(guī)劃發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，空間規(guī)劃發(fā)揮基礎(chǔ)作用，專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃發(fā)揮支撐作用，下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃，下級規(guī)劃服務(wù)上級規(guī)劃的規(guī)劃體系。

推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向更高水平的均衡

供需均衡。市場并不能自發(fā)地實(shí)現(xiàn)總供給與總需求的均衡，這也是資本主義經(jīng)濟(jì)周期性危機(jī)的根源。規(guī)劃通過發(fā)展戰(zhàn)略選擇能夠促進(jìn)總供給與總需求的平衡，拉動經(jīng)濟(jì)增長，降低經(jīng)濟(jì)增長波動性。改革開放初期，我國處于消費(fèi)品短缺經(jīng)濟(jì)階段，頭幾個(gè)五年計(jì)劃大力發(fā)展農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)，滿足了人民的消費(fèi)需求。20世紀(jì)90年代末以后出現(xiàn)了消費(fèi)品過剩，通過擴(kuò)大投資，發(fā)展重工業(yè)，推動了新一輪的經(jīng)濟(jì)增長。“十三五”時(shí)期，通過推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，削減了無效供給，提升了有效供給，促進(jìn)了市場出清。“十四五”時(shí)期，中國有效需求不足將成為突出挑戰(zhàn)，需要通過積極政策擴(kuò)大有效需求，以實(shí)現(xiàn)新的均衡。

時(shí)間均衡。短期理性的事情，長期未必理性，反之亦然，短期的消費(fèi)者利益最大化不等于長期的人民福祉最大化。與市場只關(guān)注短期不同，規(guī)劃能夠兼顧短期長期，實(shí)現(xiàn)時(shí)間均衡。規(guī)劃體制使得中國政策能夠長遠(yuǎn)謀劃、長遠(yuǎn)布局，例如，改革開放前30年的一代人通過節(jié)衣縮食，艱苦奮斗共同去建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的國防體系、獨(dú)立完整的工業(yè)體系與國民經(jīng)濟(jì)體系，這為改革開放后40年的中國成為世界工廠奠定了基礎(chǔ)。“十四五”規(guī)劃是強(qiáng)國階段與邁向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的開局規(guī)劃，需要前瞻性謀劃一批為實(shí)現(xiàn)2050年強(qiáng)國目標(biāo)奠定基礎(chǔ)的重大工程與制度安排。

空間均衡。長期以來，國家計(jì)劃就需要考慮人口、產(chǎn)業(yè)布局與資源空間分布的均衡，而主體功能區(qū)規(guī)劃則在更大范圍內(nèi)考慮人口、產(chǎn)業(yè)、資源、生態(tài)等要素在空間上分布的均衡，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)與禁止開發(fā)。“十四五”空間均衡核心是要充分實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，真正將不同類型規(guī)劃的空間布局整合到統(tǒng)一藍(lán)圖中，實(shí)現(xiàn)有序的空間治理。

生態(tài)均衡。自然生態(tài)系統(tǒng)的均衡經(jīng)常被破壞，這主要由于人類的過度開發(fā)活動造成的，同時(shí)也有自然因素自身的作用，在恢復(fù)生態(tài)平衡上，市場機(jī)制是失靈的，需要用規(guī)劃之手，積極加以引導(dǎo)。開發(fā)活動不能超越自然資源的承載力，逐步由以需定供轉(zhuǎn)向以供定需，根據(jù)水、環(huán)境容量等自然要素供給能力來確定開發(fā)強(qiáng)度。從擴(kuò)大生態(tài)赤字轉(zhuǎn)向積極推動生態(tài)反哺，通過生態(tài)投資，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)與生態(tài)文明建設(shè)。推動不同生態(tài)要素的均衡，構(gòu)建山水林田湖草生命共同體。

內(nèi)外均衡。發(fā)展不但是國內(nèi)市場的小循環(huán)，同時(shí)還有國內(nèi)與國際的大循環(huán)，需要在全球范圍內(nèi)考慮供需均衡，外部宏觀條件經(jīng)常是不確定的，不能只依靠市場的力量，而是需要規(guī)劃進(jìn)行前瞻性地謀篇布局。例如，“九五”計(jì)劃以后我國就出現(xiàn)了國內(nèi)資源短缺的約束，由資源凈出口國變?yōu)閮暨M(jìn)口國，2000年就明確提出了充分運(yùn)用國內(nèi)國際“兩種資源、兩個(gè)市場”。今天，國內(nèi)市場已經(jīng)面臨著嚴(yán)重的有效需求不足問題，需要通過布局國內(nèi)國際兩個(gè)生產(chǎn)、兩個(gè)市場，推動國內(nèi)國際相互促進(jìn)的兩個(gè)大循環(huán)。國內(nèi)循環(huán)要穩(wěn)定優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈，擴(kuò)大有效需求，國際大循環(huán)要面向“一帶一路”國家推進(jìn)資源品——制造業(yè)的大循環(huán)，制造業(yè)——建設(shè)項(xiàng)目大循環(huán)，農(nóng)產(chǎn)品、輕工業(yè)品——消費(fèi)市場的大循環(huán)，生產(chǎn)服務(wù)業(yè)——貿(mào)易投資的大循環(huán)。

體現(xiàn)了中國規(guī)劃制度的顯著優(yōu)勢

戰(zhàn)略引領(lǐng)優(yōu)勢彌補(bǔ)了市場的短視性。五年規(guī)劃使得中國決策站得更高、看得更遠(yuǎn)、看得更全面，五年規(guī)劃制定期間幾上幾下的集思廣益過程，就是戰(zhàn)略共識形成的過程，五年規(guī)劃實(shí)施過程也是戰(zhàn)略理念引領(lǐng)發(fā)展過程，更是制度落實(shí)落地的過程。例如，在“十三五”規(guī)劃中提出的五大發(fā)展理念，就深刻引領(lǐng)了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速度向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型，五年規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)優(yōu)勢，彌補(bǔ)了市場的短視性。

目標(biāo)治理優(yōu)勢彌補(bǔ)了市場的分散性。五年規(guī)劃的目標(biāo)一旦通過，就轉(zhuǎn)化為國家意志，需要集中各方資源、動員各方力量，各部門各領(lǐng)域綜合發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)資源的整合，從而形成一種強(qiáng)大的合力，使各部門、各領(lǐng)域共同促成目標(biāo)的達(dá)成。通過對歷次五年（計(jì)劃）規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行評估，總體而言，中國具有很強(qiáng)的國家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力，雖然其中有好有差，但是總體上實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)，而且改革開放以后總體上比改革開放之前完成情況要好，而且完成率趨于上升，“十一五”規(guī)劃22個(gè)指標(biāo)完成了20個(gè)，“十二五”規(guī)劃24個(gè)指標(biāo)完成了23個(gè)。“十三五”規(guī)劃由于受突如其來的新冠肺炎疫情影響，預(yù)計(jì)25項(xiàng)指標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)20項(xiàng)。強(qiáng)大的目標(biāo)治理能力，使得中國能夠形成全社會的合力，彌補(bǔ)市場的分散性，推動國家發(fā)展每五年上一個(gè)大臺階。

規(guī)劃調(diào)控優(yōu)勢彌補(bǔ)了市場的盲目性。市場是分散性運(yùn)用機(jī)制，規(guī)劃是整體性運(yùn)用機(jī)制，基于分散知識的市場微觀均衡并不能實(shí)現(xiàn)宏觀協(xié)調(diào)，規(guī)劃在宏觀層面調(diào)控了國家發(fā)展的整體方向。規(guī)劃彌補(bǔ)了市場機(jī)制在宏觀層面的盲目性，彌補(bǔ)了市場在非純私人品資源配置上的失靈，提高了國家發(fā)展的方向性與統(tǒng)籌性，提高了社會總體的資源配置效率。

總之，中國走的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新路，與自由市場經(jīng)濟(jì)不同的是，我們有國家發(fā)展規(guī)劃，能夠發(fā)揮規(guī)劃和市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的顯著優(yōu)勢。

（鄢一龍 作者系清華大學(xué)國情研究院副院長）