2.扶貧開發(fā)的主要政策

1983年實(shí)施的扶貧移民搬遷。當(dāng)時(shí)，我國針對(duì)“三西”地區(qū)嚴(yán)重干旱缺水和當(dāng)?shù)厝罕娚胬щy的情況，探索實(shí)施“三西吊莊移民”扶貧，幫助當(dāng)?shù)厝罕姅[脫貧困，開啟了扶貧移民搬遷的先河。

1985年實(shí)行的以工代賑。以工代賑，就是由政府在農(nóng)村投資興建基礎(chǔ)設(shè)施，貧困人口參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報(bào)酬，以此取代直接救濟(jì)的一種扶貧政策。這一政策既能改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，如交通、水利等，又能充分利用貧困人口勞動(dòng)力，增加他們的收入。

1986年實(shí)行的貼息貸款、財(cái)政發(fā)展資金。貼息貸款是針對(duì)貧困地區(qū)和貧困戶發(fā)展生產(chǎn)提供的一種有補(bǔ)貼的政策性貸款。這種貸款由國家或銀行補(bǔ)貼利息，所以利息很低。比如，現(xiàn)在的扶貧貼息貸款。它是針對(duì)貧困戶提供的一種額度最高5萬元、期限最長3年的小額貼息貸款，而且到期只需歸還本金即可。財(cái)政發(fā)展資金，現(xiàn)為財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，是專門用于扶貧的資金。目前，財(cái)政部已累計(jì)下達(dá)2020年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金1396.36億元。

1986年實(shí)施的科技扶貧、社會(huì)扶貧?？萍挤鲐?，簡(jiǎn)單地說，就是應(yīng)用科技的力量發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)，加快貧困地區(qū)發(fā)展。社會(huì)扶貧，主要是政府動(dòng)員、倡導(dǎo)和部署社會(huì)力量參與扶貧開發(fā)。1986年，我國啟動(dòng)了中央和國家機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧工作，更有社會(huì)各界愛心人士、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體始終為中國扶貧開發(fā)事業(yè)默默貢獻(xiàn)力量。

1995年推出的國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程，旨在幫助貧困地區(qū)加快實(shí)施普及義務(wù)教育，促進(jìn)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娒撠氈赂弧?/p>

1996年試點(diǎn)的小額信貸。這種貸款方式由國外引進(jìn)，有別于貼息貸款，它強(qiáng)調(diào)的不是貼息，而是要讓貧困戶更容易得到貸款。

2001年推行的整村推進(jìn)。這是一種以貧困村為對(duì)象，以增加貧困群眾收入為核心，以完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)、改善群眾生產(chǎn)生活條件為重點(diǎn)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化全面發(fā)展為目標(biāo)，整合資源、科學(xué)規(guī)劃、集中投入、規(guī)范運(yùn)作、分批實(shí)施、逐村驗(yàn)收的扶貧開發(fā)工作方式。

2004年開展的勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)化扶貧。勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移，通過對(duì)貧困地區(qū)的農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的素質(zhì)和技能，使他們?cè)诎l(fā)達(dá)地區(qū)或是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中有就業(yè)機(jī)會(huì)，有更好的收入，以此加快脫貧。產(chǎn)業(yè)化扶貧，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為杠桿的扶貧開發(fā)過程，是促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展、增加貧困戶收入的有效途徑。

2004年推進(jìn)的國家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃。這是我國扶持西部地區(qū)基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲，提高國民素質(zhì)，縮小東西部差距，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的一項(xiàng)重大舉措。

2006年推行的貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金。它由專項(xiàng)安排投入到貧困村的財(cái)政扶貧資金，以及貧困村內(nèi)農(nóng)戶以入股方式投入的自有資金組成。在貧困村內(nèi)實(shí)行“民有、民用、民管、民受益、周轉(zhuǎn)使用、滾動(dòng)發(fā)展”管理模式，著力緩解貧困戶發(fā)展生產(chǎn)所需資金短缺問題，推進(jìn)貧困村和貧困戶可持續(xù)發(fā)展?？梢哉f，這是小額信貸的一種。

2007年實(shí)施的農(nóng)村低保。農(nóng)村低保，即農(nóng)村居民最低生活保障，是我國針對(duì)家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，如喪失勞動(dòng)能力的，推出的生活保障制度。

2011年實(shí)施的片區(qū)開發(fā)。2011年，我國確立了14個(gè)集中連片特困地區(qū)，如燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)等。并且，加大投入和支持力度，從基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等方面改變這些連片特困地區(qū)的面貌。

2013年實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧。這是一項(xiàng)重大的扶貧政策，包括很多內(nèi)容和舉措。我們會(huì)在后面詳細(xì)介紹。

總的來說，改革開放40余年來，我國實(shí)施了一系列有針對(duì)性的扶貧開發(fā)計(jì)劃和項(xiàng)目，其中很多經(jīng)過不斷改進(jìn)一直延續(xù)至今。

三、中國扶貧開發(fā)的兩大階段

中國的扶貧開發(fā)根據(jù)扶貧對(duì)象可以分為兩個(gè)階段，一是從1986到2013年的區(qū)域扶貧開發(fā)階段，二是從2014年至今的精準(zhǔn)扶貧階段。

（一）第一階段：區(qū)域扶貧開發(fā)

1.區(qū)域扶貧開發(fā)的對(duì)象

區(qū)域扶貧開發(fā)，顧名思義，以貧困地區(qū)為扶貧對(duì)象。1986年，我國成立了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，確立了以貧困縣為單位進(jìn)行扶貧開發(fā)的工作重點(diǎn)，并確定了331個(gè)國家級(jí)貧困縣。1994年，國家把這一名單增加到592個(gè)，到2011年又增加到832個(gè)。也就是說，到2020年實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽的貧困縣是832個(gè)。在這一過程中，雖然有過貧困縣退出，但總的趨勢(shì)是只增不減。可見，從開始大規(guī)模扶貧以來，我們就把貧困縣作為主要扶貧開發(fā)對(duì)象，并且一直延續(xù)到現(xiàn)在。

2001年，國家出臺(tái)了《中國農(nóng)村扶貧規(guī)劃開發(fā)綱要（2001-2010）》，進(jìn)一步將貧困村作為扶貧對(duì)口單元，并在全國確定了14.8萬個(gè)貧困村作為扶貧對(duì)象。這里，國家的扶貧對(duì)象是貧困縣和貧困村。2011年，國家在新的扶貧開發(fā)綱要中提出，要將連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)對(duì)象，并在全國確立了14個(gè)集中連片特困地區(qū)。

在這一階段，我國以大大小小的貧困地區(qū)為扶貧對(duì)象，從縣到村，再到集中連片特困地區(qū)，開展深入的區(qū)域扶貧開發(fā)。

2.區(qū)域扶貧開發(fā)的成效

區(qū)域扶貧開發(fā)是以推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展、縮小區(qū)域相對(duì)差距帶動(dòng)貧困人口脫貧為目標(biāo)，也因此取得了顯著的成效。

從主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來看，貧困地區(qū)在糧食、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民人均純收入方面的增長速度明顯快于全國平均水平。以《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》執(zhí)行期間（1994年-2000年）為例，國家重點(diǎn)扶持的貧困縣（592個(gè)）農(nóng)業(yè)增加值年均增長7.5%，高于全國7.0%的年均增長速度；糧食產(chǎn)量年均增長1.9%，是全國平均增長速度(0.6%)的3.2倍；農(nóng)民人均純收入年均增長12.8%，比全國農(nóng)民人均收入的增速高2個(gè)百分點(diǎn)。2001年-2010年，國家將扶貧開發(fā)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧确隹h也扶村，帶動(dòng)貧困村農(nóng)民人均純收入的年均增長速度比全國農(nóng)村高3個(gè)百分點(diǎn)。

除此之外，貧困地區(qū)居民的生產(chǎn)生活條件也在不斷改善。比如，在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施變化方面，村村通公路、通電、通電話，村村能收看有線電視、能上網(wǎng)。國內(nèi)外專家的研究表明，1986-1995年，扶貧投資使貧困縣農(nóng)民人均收入增長速度比同一地區(qū)的非貧困縣快0.9%-2.2%，投資回報(bào)率達(dá)到11.6%-15.5%。

總體而言，幾十年來區(qū)域扶貧開發(fā)通過推動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，在一定程度上促進(jìn)了中國大規(guī)模減貧進(jìn)程，同時(shí)也減緩了區(qū)域差距的擴(kuò)大趨勢(shì)。