完善稅法行政解釋監(jiān)督制度

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完善稅法行政解釋監(jiān)督制度

法律的適用離不開法律解釋,作為經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)部門法,稅法的適用同樣需要法律解釋。當(dāng)前,除了立法解釋和司法解釋,稅法的解釋更多地表現(xiàn)在行政解釋方面,基層稅務(wù)機(jī)關(guān)適用最普遍的也是稅法的行政解釋。稅法的行政解釋,是指由國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和稅收主管部門在具體適用稅法的過程中,依照自身職權(quán),按照法定程序依法對(duì)稅法所作的具體解釋,是稅收征管實(shí)踐中對(duì)稅法適用的進(jìn)一步細(xì)化和說明。

長(zhǎng)期以來,我國(guó)稅收立法層級(jí)不高,稅收工作大量依靠財(cái)稅主管部門頒發(fā)的稅收規(guī)范性文件運(yùn)轉(zhuǎn),這些文件是我國(guó)稅法秩序的重要組成部分,發(fā)揮了重要作用,但存在不明確、模糊、各地執(zhí)法不一的情況,給稅制運(yùn)行和稅收秩序帶來了不良影響。存在的主要問題:一是稅法行政解釋存在不正確或不符合法理的情形,得不到納稅人內(nèi)心認(rèn)可,使得稅法遵從度打折扣。二是稅法解釋長(zhǎng)期缺位,造成各地執(zhí)法不一,影響稅法秩序的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)和市場(chǎng)信心,或者解釋沒有與市場(chǎng)狀況對(duì)接,可能引起人民群眾不滿。三是某些違背稅收法定原則的解釋,由于缺乏內(nèi)外部監(jiān)督和制約機(jī)制,這類解釋扭曲市場(chǎng)主體的交易行為,損害納稅人合法權(quán)利,造成稅法行政解釋“任性”的局面。

我國(guó)的稅收治理體系以及稅制的實(shí)際運(yùn)行,存在稅收立法、稅收?qǐng)?zhí)法和稅收司法不協(xié)同、不平衡的矛盾。實(shí)踐中,稅收治理體系中的稅收立法解釋極少啟動(dòng),由于完成稅收法定的任務(wù)非常緊迫繁重,稅收主要依靠行政權(quán),稅法行政解釋數(shù)量龐大,而且還存在漏洞和弊端。由于行政部門內(nèi)部缺乏專業(yè)而權(quán)威的協(xié)同監(jiān)督機(jī)構(gòu),造成相關(guān)稅收政策產(chǎn)生沖突,以致稅法規(guī)則在各地實(shí)際執(zhí)行不統(tǒng)一,納稅人稅法遵從成本高昂。在外部,稅收司法由于受原《稅收征收管理法》第88條規(guī)定的“兩個(gè)前置”制約,也就是提起復(fù)議或訴訟之前的“納稅前置和復(fù)議前置”制約,導(dǎo)致納稅人必須先繳納稅款,才能提起復(fù)議,且必須先復(fù)議后訴訟,這導(dǎo)致不少交不起稅款的納稅人因此喪失救濟(jì)權(quán)。我國(guó)稅收司法實(shí)際上處于沉睡的狀態(tài),每年法院受理的稅收案件數(shù)量稀少,從外部不能形成良好的壓力、制約和傳導(dǎo)機(jī)制,而這種壓力傳導(dǎo)機(jī)制,有利于促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)優(yōu)化重組人力資源,提升依法治稅水平,特別是提升稅法行政解釋的水平。

有鑒于此,提升稅收治理能力,優(yōu)化稅收法治環(huán)境,以下幾點(diǎn)需要引起足夠的重視。

一是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置專業(yè)、權(quán)威、高效的法制部門,形成稅法行政解釋的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、機(jī)制和制度保障。例如,可以在國(guó)家稅務(wù)總局內(nèi)部設(shè)置法律顧問崗位,賦予職權(quán)專司稅法行政解釋、稅法疑難案件、重大稅法案件的法律和輿情處置、稅務(wù)行政復(fù)議等實(shí)務(wù),在內(nèi)部行政稅法解釋的監(jiān)督體制機(jī)制。這樣的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),其作用是稅法行政解釋的監(jiān)督把關(guān)和重大復(fù)雜稅法規(guī)則的把關(guān),以及將來國(guó)家稅務(wù)總局層面的“稅收事先裁定”案件的受理以及裁決等。

二是在外部開放稅收司法,形成外部監(jiān)督機(jī)制,完善稅收治理體系。原《稅收征收管理法》第88條兩個(gè)前置程序不利于納稅人權(quán)利的保障,且缺乏法理依據(jù),應(yīng)及時(shí)修正??梢悦嫦蛭磥韨€(gè)稅改革、直接稅開征的局面,開放納稅人訴訟,開放稅收司法,歸還納稅人救濟(jì)權(quán),確?!抖愂照魇展芾矸ā房倓t中規(guī)定的“納稅人救濟(jì)權(quán)”得到切實(shí)保障。內(nèi)部外部監(jiān)督體制機(jī)制的制度建設(shè),既切合當(dāng)前緊迫性,也能與提升國(guó)家治理能力的長(zhǎng)治久安目標(biāo)相銜接。激活稅法訴訟機(jī)制,激活《行政訴訟法》第53條的“規(guī)范性文件附帶審查訴訟”制度,形成外部對(duì)稅法行政解釋的監(jiān)督制約機(jī)制,能夠反推稅法行政解釋的規(guī)范化、精細(xì)化、法理化。

三是重視稅收行政執(zhí)法與稅收司法制度運(yùn)行之間的銜接與協(xié)調(diào)。研究稅務(wù)違法犯罪案件移送制度中的法律問題、移送聽證制度、移送證據(jù)交接制度、移送證據(jù)的采信制度、稅務(wù)司法案件中的司法意見書制度、稅務(wù)司法案件中的規(guī)范性文件征詢制度,等等。當(dāng)前,特別需要重點(diǎn)研究虛開增值稅專用發(fā)票案件中的行政執(zhí)法規(guī)范性文件與司法政策性文件之間的銜接問題,條件成熟或?qū)W理共識(shí)形成之后,可以出臺(tái)權(quán)威的司法解釋或者修改相關(guān)法律。在個(gè)人所得稅領(lǐng)域,需要盡早研究對(duì)賭協(xié)議個(gè)稅問題、合伙稅收、基金稅收、個(gè)人投資、經(jīng)營(yíng)、退出、清算等個(gè)稅問題,優(yōu)化投資和營(yíng)商環(huán)境,用稅收政策推進(jìn)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

責(zé)任編輯:劉宇同校對(duì):劉佳星最后修改:
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