【2019-12】京津冀資源環(huán)境壓力與區(qū)域環(huán)境管理對策

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【2019-12】京津冀資源環(huán)境壓力與區(qū)域環(huán)境管理對策

[中圖分類號]D616;X32[文獻標識碼]A[文章編號]0529-1445(2019)12-0059-03

京津冀是我國北方入海的重要通道,內連華北、東北地區(qū),是帶動環(huán)渤海和西北地區(qū)經濟發(fā)展的龍頭;外接東北亞,是歐亞大陸橋的東方橋頭堡,在參與國際競爭,加強國際聯系和承接國際、國內產業(yè)轉移方面具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢。2018年末,京津冀地區(qū)常住人口1.13億,地區(qū)生產總值達到8.51萬億元,以全國2.25%的地域面積承載了8%的人口,創(chuàng)造了10%的經濟總量。但是,京津冀地區(qū)資源環(huán)境壓力大且分布不均勻。如何通過環(huán)境管理和政策調整區(qū)域內資源環(huán)境壓力,是實現京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境管理一體化的重要目標。本文以京津冀地區(qū)為研究對象,通過分析2000-2017年間單位GDP所帶來的資源環(huán)境壓力的變化趨勢及其區(qū)域分布特點,探討京津冀發(fā)展過程中,區(qū)域環(huán)境治理一體化發(fā)展的意義,并提出政策建議。

資源和環(huán)境要素壓力及區(qū)域差異

在生態(tài)環(huán)境治理中,我們面對的“環(huán)境問題”一般都具備以下幾個共同特點。第一,涉及面廣。環(huán)境問題的形成過程與自然地理、大氣環(huán)流等地球區(qū)域大尺度空間特性相關,任何一個稱之為環(huán)境問題的事件都涉及很大區(qū)域,對其管理需要大尺度范圍的調控。第二,導因和結果分離。環(huán)境問題中的主要驅動要素以及所產生的影響之間的關系比較復雜,很多環(huán)境要素具備遷移性,決定了其問題的導因和結果往往在空間上出現分離;繼而形成管理成本和效益的分離,不遵循“誰治理、誰受益”的基本原則。第三,公眾性和政治性。由于環(huán)境問題涉及的范圍廣,直接影響生產和生活,容易吸引公眾關注,具有明顯的公眾特性。而其復雜的區(qū)域性特點,決定了其管理需要很強的公共政策干預,具有強烈的政治特點。正因如此,環(huán)境管理不能僅依靠技術的進步和經濟手段得到圓滿的解決,還需要通過公共政策來權衡利益相關者的責權利關系。

數據來自2000—2017年的《北京市統(tǒng)計年鑒》《天津市統(tǒng)計年鑒》《河北省經濟年鑒》以及《中國統(tǒng)計年鑒》。研究選取的自然資源指標包括總用水量和用電量,選取的環(huán)境污染指標為工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣和工業(yè)固廢排放量。以2000年單位GDP的資源占用/污染排放相對值為標準(為100),采用無量綱化法對不同指標的數據進行處理,并計算其與GDP相對值作為資源環(huán)境壓力指標,來分析本地區(qū)資源環(huán)境壓力特征。

2000—2017年,京津冀地區(qū)進入了快速發(fā)展期。GDP由9207.1億元增長到85140億元,增幅達到824.7%。從京津冀地區(qū)單位GDP的資源和環(huán)境要素壓力變化分析結果顯示,除單位GDP對工業(yè)廢氣和固體廢棄物排放量壓力指標出現了較大波動外,其他GDP的資源環(huán)境壓力始終處于持續(xù)下行趨勢。2017年的壓力指數分別降到用水量11.72、用電量42.86、工業(yè)廢水10.69、工業(yè)廢氣56.28和固體廢棄物52.46,比2000年的水平(為100)都有明顯下降。京津冀地區(qū)經濟增長的資源利用效率不斷提高,所產生的環(huán)境壓力也在不斷下降。對整個區(qū)域來講,經濟發(fā)展的質量不斷提高。

從京津冀區(qū)域內部看,GDP資源環(huán)境壓力變化特點不盡相同。三個主要行政區(qū)中,北京的各項主要資源和環(huán)境要素的壓力持續(xù)減少,且效果最為顯著。其所有5項指標的壓力值下降幅度均超過了70%,是京津冀區(qū)域內環(huán)境治理效果最好的地區(qū),經濟發(fā)展對資源消耗和環(huán)境污染的影響越來越小,是區(qū)域內發(fā)展質量最高的區(qū)域。相比之下,天津市的資源、環(huán)境指標均呈現下降趨勢,其中單位GDP用電量與工業(yè)廢水排放量的壓力與北京市有著相似的變動趨勢。但天津市單位GDP的資源消耗和環(huán)境污染排放所產生的資源環(huán)境壓力顯然高于北京市,尤其是主要污染排放壓力強度的減少幅度大大低于北京。河北省單位GDP的資源和環(huán)境壓力強度是三個地區(qū)中最高的,且考察期內的消減幅度明顯低于北京和天津。除單位GDP的用水量和工業(yè)廢水壓力指數降幅接近北京和天津外,其他的資源環(huán)境指標的壓力降幅都非常小。到2017年時,用電量、工業(yè)廢氣和固廢壓力指數為63.62、89.62和79.90,是北京市的5—10倍、天津市的3—5倍。

京津冀地區(qū)資源環(huán)境壓力的差異性與政策含義

京津冀三個地區(qū)單位GDP的用水量和工業(yè)廢水的壓力指數變化相差不大,但其他幾個指標表現出較大差異。特別是與大氣環(huán)境質量密切相關的工業(yè)廢氣排放,和2000年相比河北的單位GDP工業(yè)廢氣排放減少僅為10%左右,而北京和天津分別降低了86.6%和53.8%。河北單位GDP的固廢壓力僅減少20%,而北京和天津分別為95.1%和71.9%。從以上數據可以看出,京津冀區(qū)域的三個地區(qū)中,“節(jié)能減排”所取得的成績差異很大,特別是涉及本區(qū)域大氣質量的工業(yè)廢氣排放量的治理,河北和其他兩個區(qū)域仍然存在很大差異。要實現京津冀一體化的環(huán)境治理,就需要面對區(qū)域的差異,制定嚴格的管控制度。

長期以來,我國實行的是基于行政管理體制的環(huán)境管理制度,即以行政邊界為單元的環(huán)境控制機制。事實上,環(huán)境問題的發(fā)生發(fā)展過程并不遵循行政邊界的原則。以水環(huán)境管理為例,水環(huán)境管理中的要素是以流域為單元的,而流域邊界與行政邊界經常是不統(tǒng)一的。大氣污染防治也遇到同樣的問題,即大氣污染過程事實上是以“大氣流域”為單元發(fā)生和演變的,經??缭叫姓吔?。

科學的污染物控制手段,應該是以自然生態(tài)系統(tǒng)邊界為基礎的動態(tài)管理過程。根據環(huán)境容量確定污染排放控制的總量需求,即基于容量的總量控制的方法,才能保證自然資源的可持續(xù)利用和環(huán)境質量。實現這個目標的前提是完成“行政總量”向“容量總量”的過渡。在現有環(huán)境管理體系中,其總量的確定是一個行政管理的過程,缺乏制定嚴格總量控制的科學依據。總量確定的行政化特征明顯,使得通過行政手段分配到各地方政府的“指標”無法正確反映當地環(huán)境管理的需要,“總量”或過高,無法完成減排任務;或過低,根本滿足不了實現環(huán)境目標的需要?;诳偭靠刂频沫h(huán)境管理方法,由于缺乏科學依據,導致其實施效果不盡人意。這也是我國環(huán)境管理過程中存在的困境。

京津冀地區(qū)的環(huán)境管理同樣面臨以上問題,即在三個不同的行政區(qū)域內,如何正確制定污染防治的策略,在很大程度上仍然受到現有法律體系和行政管理體系的約束。北京作為首都,是我國政治、文化、科技創(chuàng)新和國際交往中心,對環(huán)境質量具有很高的要求。天津作為全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū),具有典型經濟發(fā)展與環(huán)境質量博弈的城市體系特征。河北省作為全國現代商貿物流重要基地、產業(yè)轉型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū),是整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境支撐區(qū),也是整個京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理的關鍵區(qū)域,直接關系到該區(qū)域的環(huán)境質量和可持續(xù)發(fā)展。

京津冀環(huán)境管理政策一體化發(fā)展對策

自從京津冀協同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來,在環(huán)境協同治理領域作出了很多嘗試,包括建立區(qū)域內各種聯席會議制度,區(qū)域內生態(tài)環(huán)境治理的統(tǒng)一規(guī)劃和部署,以及設立聯合執(zhí)法隊伍等具體措施。但是,這些措施還是基于分割的行政管理體制,缺乏協同治理的體制機制安排和完善的法律體系支持,仍然無法實現真正的區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協同治理。要解決這些障礙,需要解決兩個關鍵問題。第一,協調權益關系的公平激勵機制。現行體系中,河北省的一個重要任務是為京津冀地區(qū)提供生態(tài)環(huán)境支持。但是這項任務需要承擔很高的成本,在沒有落實具體的投融資體制機制前提下,僅依靠行政承諾還無法建立一個均衡的利益關系。第二,統(tǒng)一的立法和執(zhí)法體系。我國對環(huán)境治理的立法和執(zhí)法仍然是以行政管理體系為基礎,沒有建立獨立于行政體系之外的立法和執(zhí)法體系。短期內也不太可能建立獨立于行政管理體系的立法和執(zhí)法體系。在這樣的前提下,只能依靠現有的法律體系,通過區(qū)域合作,以建立現有法律體系支持的專項合作協議形式,對區(qū)域環(huán)境協同管理提供法律保障。

設立京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理基金,完善區(qū)域生態(tài)補償制度和投融資制度。在現有財政撥款基礎上,建立區(qū)域生態(tài)補償機制,以“誰受益、誰付費”的原則,建立生態(tài)資源保護和污染排放管理的稅費制度,建立區(qū)域性生態(tài)環(huán)境治理的超級基金,投資于大型生態(tài)環(huán)境保護項目。建立京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護專項行動計劃。在獨立的區(qū)域治理結構和投融資機制的保障下,對包括大氣污染防治、水環(huán)境綜合治理等大型生態(tài)環(huán)境問題,制定專項行動計劃,通過區(qū)域攻關,改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量。

[參考文獻]

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[2]羅瓊,王坤巖.京津冀協同發(fā)展下的生態(tài)環(huán)境承載力研究[J].天津市經濟2014(11).

[3]李孟穎.京津冀區(qū)域發(fā)展與生態(tài)環(huán)境控制[J].北京市規(guī)劃建設.2012(7).

[4]王喆.推進京津冀跨區(qū)域大氣治理[J].宏觀經濟管理.2014(06).

(作者簡介:蔡滿堂,北京大學首都發(fā)展研究院副院長;何音,中國民航科學技術研究院助理研究員)

責任編輯:王梓辰校對:劉佳星最后修改:
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