（二）新空間——“大灣區(qū)”

我們過(guò)去沒(méi)有像現(xiàn)在這樣考慮城市群的布局，一是不具備條件，即從新中國(guó)成立70年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我們?cè)欢炔扇〔痪獾膮^(qū)域發(fā)展政策；二是我們過(guò)去還沒(méi)有把握中國(guó)的國(guó)土、近海不會(huì)發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)。從這個(gè)角度看，我們現(xiàn)在的政策條件與國(guó)家安全條件都已具備，可以開始推進(jìn)中國(guó)版的“模范城市運(yùn)動(dòng)”，并發(fā)展中國(guó)的“大灣區(qū)”了。

從現(xiàn)在各個(gè)城市的搶人大戰(zhàn)來(lái)看，我們已經(jīng)開始了這場(chǎng)中國(guó)版的“模范城市運(yùn)動(dòng)”。我們可以看到，未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)在生產(chǎn)力提升方面，將出現(xiàn)兩個(gè)增長(zhǎng)極：其一是以灣區(qū)經(jīng)濟(jì)為依托、以大城市為代表的城市群，其二是以特色經(jīng)濟(jì)為依托的縣域開發(fā)，包括特色小鎮(zhèn)的形成與發(fā)展。這兩個(gè)方面的內(nèi)容也將是中國(guó)未來(lái)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的兩個(gè)趨勢(shì)與途徑。

從各國(guó)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)東西海岸的主要產(chǎn)業(yè)聚集，包括能源、制造業(yè)的聚集基本上都是在灣區(qū)，因?yàn)榇\(yùn)是最主要的物流方式。因此，從這個(gè)邏輯上講，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)是符合經(jīng)濟(jì)學(xué)與自然地理環(huán)境的規(guī)律的。同時(shí)，沿海城市的宜居條件也比較吸引年輕人，進(jìn)而促成了從能源、制造業(yè)到服務(wù)業(yè)在空間上的高效配置，即形成了美國(guó)東西海岸的城市群、城市帶。

日本東京的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展則遭遇了明顯的“超大城市病”問(wèn)題。年輕人向城市中心聚集，政府寄希望于以建設(shè)東京的伴城——筑波來(lái)解決“超大城市病”問(wèn)題。然而，這一造城運(yùn)動(dòng)沒(méi)能趕上好時(shí)候，日本遭遇了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，而筑波也沒(méi)能成為日本人設(shè)想的美國(guó)硅谷。在解決“超大城市病”問(wèn)題方面，以色列就做得比較好。特拉維夫是以色列的大城市之一，隨著人口資源的聚集，出現(xiàn)了“超大城市病”問(wèn)題。于是，以色列就在海法這個(gè)地方造了一座新城。目前，海法成為了以色列的第三大城市，也是重要的港口城市和工業(yè)城市，并以海法國(guó)際電影節(jié)聞名于世界。

我們中國(guó)未來(lái)的城市發(fā)展也應(yīng)依照灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的邏輯，以高效聚集資源為目的，實(shí)現(xiàn)好中國(guó)的城鄉(xiāng)一體化，尊重經(jīng)濟(jì)的規(guī)律、自然的規(guī)律、社會(huì)的規(guī)律。到2020年，我們的城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)將達(dá)到70%。同時(shí)，戶籍城鎮(zhèn)化也是一個(gè)不可回避的問(wèn)題。要讓大家“搬家”，就必須解決政府的基本公共服務(wù)均等化的問(wèn)題，這也是全世界所有城市發(fā)展必須經(jīng)歷的階段。到那時(shí)，中國(guó)將有3億多人從鄉(xiāng)村真正“搬家”到城市里來(lái)。那么，中國(guó)的大城小城也必須有足夠的空間和產(chǎn)業(yè)，包括政府的公共服務(wù)來(lái)接納這些“搬家”來(lái)的人。按照重慶戶籍制度改革的經(jīng)驗(yàn)，那就是“三件衣服不脫、五件衣服穿上”。“三件衣服不脫”指的是承包耕地、林地、宅基地，比如承包耕地、林地可以租給他人或農(nóng)業(yè)公司賺取租金收入。“五件衣服穿上”指的是養(yǎng)老保險(xiǎn)金、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房、教育、就業(yè)。對(duì)此，我們的政府將加大在基本公共服務(wù)領(lǐng)域上的投入。同時(shí)，這也將是未來(lái)政府工作的難題之一。

關(guān)于未來(lái)城市群的布局，我們提出了中國(guó)城市群發(fā)展規(guī)劃，要打造20個(gè)城市群，包括5個(gè)國(guó)家級(jí)城市群、9個(gè)區(qū)域性城市群、6個(gè)地區(qū)性城市群。如此，中國(guó)將會(huì)有一大批新“一線城市”。這些新的“一線城市”是多標(biāo)準(zhǔn)多層次的，比如商業(yè)發(fā)展水平、城市樞紐地位、居民生活水平、城市發(fā)展空間等。2016到2018年間，我國(guó)的許多城市的發(fā)展速度是比較快的，包括西北、西南、中部以及沿海的城市。成都、杭州、武漢、天津、南京、重慶等城市都可能成為未來(lái)的新“一線城市”，同時(shí)也都有足夠的空間來(lái)吸收來(lái)自鄉(xiāng)村的3億多人口，并形成大城小城相結(jié)合的模式。2018年，中國(guó)萬(wàn)億俱樂(lè)部城市已經(jīng)有17個(gè)，其中長(zhǎng)沙、鄭州、佛山等城市有著較大的吸納外來(lái)人口的潛力。

在城市群發(fā)展規(guī)劃方面，“大灣區(qū)”城市群的發(fā)展是關(guān)鍵之一，比如未來(lái)我們需要解決的是粵港澳大灣區(qū)涵蓋的9個(gè)城市如何實(shí)現(xiàn)一體化、大城小城合理分工、城市圈互聯(lián)互通的問(wèn)題。此外，長(zhǎng)江上、中、下游城市群的發(fā)展也是我們要關(guān)注的。比如，成渝城市群將可能成為未來(lái)中國(guó)發(fā)展的一個(gè)增長(zhǎng)極；以武漢、長(zhǎng)沙等城市為中心的長(zhǎng)江中游城市群的發(fā)展也是比較快的；上海、江蘇、浙江、安徽組成的長(zhǎng)江三角洲地區(qū)未來(lái)要打造1小時(shí)、2小時(shí)、3小時(shí)的經(jīng)濟(jì)圈，形成大城市群的互聯(lián)互通。另外，環(huán)渤海的京津冀城市群的發(fā)展也形成了2016年至2035年的總體規(guī)劃。未來(lái)，整個(gè)北京、天津、河北的十多個(gè)城市也將形成一個(gè)環(huán)渤海的城市群，促成京津冀地區(qū)的更快發(fā)展。

（三）城市空間優(yōu)化——“智慧城市”

我們現(xiàn)在講的城市空間優(yōu)化，指的是以“互聯(lián)網(wǎng)+”“智慧+”為基礎(chǔ)的“智慧城市”。“智慧城市”的建設(shè)就是要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人口、資源的最優(yōu)配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，包括確保生產(chǎn)空間的集約高效、生活空間的宜居適度、生態(tài)空間的山清水秀，即對(duì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的空間進(jìn)行合理的布局。在這個(gè)方面，主要發(fā)達(dá)國(guó)家為我們提供了許多經(jīng)驗(yàn)。比如，巴黎建設(shè)的地下管廊系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市地上、地下空間的利用；倫敦采用雨水、污水分流的方式，把雨水循環(huán)進(jìn)入自來(lái)水系統(tǒng)，把污水循環(huán)進(jìn)入中水系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市水資源和泰晤士河的治理與保護(hù)。倫敦的水資源，只要是排出的水都要達(dá)到二級(jí)水標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)的，北京的水資源能達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)還只是三級(jí)水標(biāo)準(zhǔn)。所以，在水資源的循環(huán)利用上，倫敦是我們的標(biāo)桿。

此外，在未來(lái)的城市群建設(shè)中，北京還有著更長(zhǎng)遠(yuǎn)的資源、人口、環(huán)境等問(wèn)題。所以，在未來(lái)京津冀一體化發(fā)展中，北京要著手新的規(guī)劃，尤其是城市副中心和雄安新區(qū)的規(guī)劃。雄安新區(qū)，在選址上與北京、天津形成了相距100公里的三角形分布，避免了“睡城”的發(fā)展；在生態(tài)文明建設(shè)方面，疏解了白洋淀地區(qū)的人口壓力，保護(hù)了白洋淀地區(qū)的生態(tài)；其國(guó)土空間開發(fā)有七成是森林、濕地等自然生態(tài)景觀，并充分開發(fā)了地?zé)嵯到y(tǒng)、地下管廊等城市地下功能空間，使地上地下融合在一起；同時(shí)，以水系為隔離帶，形成了水資源循環(huán)的空間布局，進(jìn)一步促進(jìn)了華北地區(qū)淡水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；配合河北、河南、山東等地的水資源綜合調(diào)配，改善了北京地區(qū)的缺水情況；配合北京城市副中心的建設(shè)，輔助北京完成非首都功能的搬遷。

北京城市擴(kuò)張之快，一直以來(lái)都面臨著水資源匱乏的困擾。相當(dāng)一段時(shí)間，北京因地下采水而導(dǎo)致其地下水位與地表的逐年下降。這對(duì)北京未來(lái)的發(fā)展是一個(gè)巨大的威脅。近兩年，北京市下大決心，通過(guò)填井、引水改善了地下空間的問(wèn)題，使地下水位上升。

2019年，黨中央對(duì)北京城市副中心建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行了批復(fù)，其中特別強(qiáng)調(diào)了“世界眼光”“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”“中國(guó)特色”“高點(diǎn)定位”“歷史文脈”“民生保障”“多規(guī)合一”“最先進(jìn)的理念、最高的標(biāo)準(zhǔn)、最好的質(zhì)量”等關(guān)鍵詞?？梢哉f(shuō)，北京城市副中心建設(shè)將對(duì)中國(guó)的大城市建設(shè)起到標(biāo)桿、示范的作用。我們可以看到，北京城市副中心未來(lái)的建設(shè)將在地上地下空間、相鄰區(qū)域合作等方面，特別是科技城、生態(tài)水系、民生工程等的建設(shè)上拿出實(shí)績(jī)。

除了雄安新區(qū)、北京城市副中心以外，黨中央還批準(zhǔn)了深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，并提出了很高的要求，旨在為國(guó)際可持續(xù)發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)。深圳由于前身的地理環(huán)境限制，要成為先行示范區(qū)，需要空間上的進(jìn)一步擴(kuò)展。所以，深圳著重發(fā)展了“飛地經(jīng)濟(jì)”，即與汕尾合作，未來(lái)還可能與惠州有更大的合作空間。通過(guò)“飛地經(jīng)濟(jì)”合作，深圳解決了空間不足的問(wèn)題，并以同城化、多規(guī)合一為基礎(chǔ)形成了城市的整體規(guī)模效應(yīng)。此外，在近?？臻g、海洋生態(tài)文明建設(shè)、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)冷鏈物流、新的商業(yè)模式等的發(fā)展上，深圳還有很大的空間。

（四）美國(guó)舊城改造的“陷阱”

看過(guò)了主要發(fā)達(dá)國(guó)家給我們留下來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，我們也要總結(jié)好這些國(guó)家城市發(fā)展所得到的教訓(xùn)。其中，最大的教訓(xùn)莫過(guò)于美國(guó)舊城改造遭遇到的“陷阱”。

美國(guó)城市化過(guò)程中的“搬家”，從1940年到1980年，大體經(jīng)歷了一個(gè)以清理貧民窟為起始，再到大規(guī)模商業(yè)化開發(fā)、舊城改造的過(guò)程。其中有一些比較好的空間改造的例子，比如在布隆伯格擔(dān)任紐約市長(zhǎng)的時(shí)候，他發(fā)現(xiàn)紐約有一條產(chǎn)權(quán)由政府擁有的廢舊鐵路，于是將這一空間改建成了步道并增加了綠植。這一改造是紐約人喜聞樂(lè)見的，但也是基于政府產(chǎn)權(quán)才得以實(shí)現(xiàn)的，如果是私人土地就做不成了。但是，美國(guó)大量二三線城市的發(fā)展就是無(wú)限制地?cái)偞箫?，城市的治安狀況、貧富差距情況都非常令人堪憂。這一系列現(xiàn)象根本上是美國(guó)城市空間布局不合理造成的，最直接的原因就是美國(guó)在上世紀(jì)50年代實(shí)行的全國(guó)高速公路計(jì)劃。這一高速公路計(jì)劃造成的最直接的影響就是使原本應(yīng)該繞城的高速公路，變成了城市的主干道，甚至把城市的市中心截?cái)唷?/p>

為什么美國(guó)會(huì)作出這樣的選擇？主要原因是地方政府迫于財(cái)政、低收入人群的居住需求的雙重壓力，進(jìn)而選擇了以高速公路開發(fā)為手段解決問(wèn)題的途徑。其效果是，富人住在城市的核心區(qū)，中產(chǎn)階級(jí)住到了郊區(qū)并帶動(dòng)了汽車產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，窮人則通過(guò)政府的幫助住在了以高速公路相隔的城市另一邊。又因?yàn)楦咚俟凡辉O(shè)出口，富人和窮人就自然被隔離開了。然而，雖然最初窮人的住房還算比較好的，但在幾十年間，窮人沒(méi)有錢進(jìn)行修繕，政府也沒(méi)有錢幫助窮人進(jìn)行房屋的修繕，而富人、中產(chǎn)階級(jí)更不愿意為此出資，最終形成了舊城改造的“陷阱”。

這一情況也給中國(guó)的舊城更新改造提出了問(wèn)題，即如何避免這種“陷阱”。從2005年到2018年，我們進(jìn)行了“棚改”，解決了1億多人的危舊房屋改建、重建工作，改善了大量困難家庭的住房條件。不同于“棚改”，中國(guó)的城市化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展將進(jìn)入“快車道”，會(huì)面臨著更為嚴(yán)峻的舊城更新改造的問(wèn)題。從2019年開始，我們準(zhǔn)備用3到5年的時(shí)間，投入4萬(wàn)億，對(duì)全國(guó)的老舊小區(qū)進(jìn)行改造，包括基礎(chǔ)設(shè)施的配套、升級(jí)，如安裝電梯與便捷通道、增設(shè)停車位等。這次老舊小區(qū)改造工作將涉及全國(guó)16萬(wàn)個(gè)老舊小區(qū)、4200萬(wàn)戶居民。同時(shí)，我們的舊城改造工作也要關(guān)注形成新的城市風(fēng)貌、提高城市文明水平等方面的問(wèn)題。比如，上海楊浦區(qū)老玩具廠經(jīng)過(guò)舊城改造，成為了新的科創(chuàng)園、文化產(chǎn)業(yè)園。再如，北京的798藝術(shù)區(qū)以及四合院的改造等等。這些舊城改造的成果都使土地、房屋在保留了原本價(jià)值的同時(shí)，被賦予了新的功能、新的價(jià)值。

（五）房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展

今天，我們同樣要考慮房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展問(wèn)題，并且是結(jié)合城市的可持續(xù)發(fā)展、資源配置以及空間合理布局來(lái)考慮房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展問(wèn)題。對(duì)此，我們提出了“房住不炒、因城施策、分類指導(dǎo)”的方針，并作出了“不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)的手段”的承諾。相應(yīng)的，我們也應(yīng)該建立起針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，做到“高端有市場(chǎng)、中端有支持、低端有保障”。

由“因城施策”，我們可以看到，為了避免北京和上海兩個(gè)超級(jí)城市的“超大城市病”，我們?cè)诙沤^“攤大餅”、限制常住人口的基礎(chǔ)上實(shí)施了“30:70”的政策。其中，北京提出高端市場(chǎng)占30%，共有產(chǎn)權(quán)住房以及長(zhǎng)租公寓占70%，村集體建設(shè)土地、國(guó)企自有土地可提供長(zhǎng)租公寓，共有產(chǎn)權(quán)住房只有住的功能，沒(méi)有買賣、投資的功能；上海是以長(zhǎng)租公寓為解決未來(lái)城市新增人口的住房問(wèn)題的途徑。同時(shí)，深圳明確了新的改革試點(diǎn)，迎來(lái)了房改的“第二次革命”。未來(lái)，深圳的住房將分為四類：市場(chǎng)商品住房占40%，人才住房占20%，安居型商品房占20%，公共租賃住房占20%。四類住房面對(duì)不同人群，設(shè)置不同的價(jià)格區(qū)間，也就是通過(guò)多措并舉的方式，從住房的類型上進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，既考慮到了房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，又考慮到了民生工程建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)老百姓“住有所居”。