二、70年我國社會保障制度發(fā)展的特點分析

（一）改革開放前我國社會保障制度的特點分析

中華人民共和國成立以后，百廢待興，經(jīng)濟建設剛剛起步，不久爆發(fā)了抗美援朝戰(zhàn)爭，國家面臨經(jīng)濟建設和抗美援朝雙重任務。社會保障制度建設也是圍繞這兩方面展開的。1950年5月19日，政務院頒布《救濟失業(yè)工人暫行辦法》；1950年12月11日，內務部頒布《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》，都是圍繞著國家工作重點展開的，客觀上起到了保護軍人正當權益、穩(wěn)定社會的作用。

這一階段的社會保障制度，過度把社會保障制度與社會主義制度聯(lián)系起來，沒有看到社會保障與現(xiàn)代社會之間的內在聯(lián)系。過分強調社會保障的階級性，結果給社會保障制度的建立帶來種種弊端。

首先，社會保障制度覆蓋范圍狹窄。主要局限于城市和國有企事業(yè)單位的職工，城市非全民所有制單位的勞動者所能享受的社會保險待遇極其有限，待遇水平也遠遠低于全民所有制單位。占人口絕大多數(shù)的農村農民更是無緣現(xiàn)代社會保障制度。

其次，在全民所有制單位內部，社會保障待遇過高，平均主義問題嚴重。國家與企業(yè)對社會保障項目包攬過多，個人在社會保障過程中的權利與義務互相脫節(jié)，有些項目的保障程度超過當時的經(jīng)濟承受能力，導致國家和企業(yè)背上了沉重的包袱。

再次，社會保險社會化程度低，企業(yè)辦社會、單位辦社會相當普遍。社會保險制度的精髓在于通過社會化機制進行社會互濟以克服個人和單個企業(yè)無法應對的社會風險，但在改革以前，我國的社會保險制度逐步退化為社會保險資金由各企業(yè)負擔，導致不同企業(yè)之間社會保險費的負擔畸輕畸重。

最后，也是最為關鍵的是，社會保障制度的社會穩(wěn)定與安全功能無法發(fā)揮。制度本身功能是要調節(jié)社會的收入分配，化解人們在社會生活中可能碰到的各種風險，達到穩(wěn)定社會秩序，促進社會發(fā)展的目的。但是，改革前的社會保障制度無法實現(xiàn)這些功能。另外，由于社會保障的制度缺陷，職工個人在社會保障制度中的權利與義務不對稱，嚴重影響了社會保障制度的激勵功能和社會發(fā)展的動力機制。

（二）改革開放以來我國社會保障制度改革的特點分析

在改革開放后的十多年時間里，我國社會保障制度改革仍然受到社會保障制度是社會主義制度組成部分的思想影響，把社會保障制度改革當成國有企業(yè)改革的配套措施，給社會保障制度改革帶來一系列問題。一是把社會保障制度改革視為經(jīng)濟體制改革的包袱。二是把社會保障制度建立看成是市場經(jīng)濟體制的配套措施，忽視社會保障本來的社會功能。三是把社會保障制度改革的覆蓋面限于國有企事業(yè)單位，難以促進市場公平競爭。

20世紀90年代后期至今，我國社會保障制度改革沿著社會保障體系是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分的方向，社會進步的“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟運行的“減震器”和社會公平的“調節(jié)器”的功能逐漸顯現(xiàn)。一是打破所有制界限成為覆蓋全社會的社會保障機制，成為社會治理的有效工具。二是各項社會保障支付標準普遍提高，成為調節(jié)收入分配、維護社會公平的有力武器。三是社會保障不再是經(jīng)濟發(fā)展的拖累，而是經(jīng)濟社會發(fā)展的動力。隨著我國人口老齡化現(xiàn)象不斷加劇，社會保障制度體系進一步健全，社會保障支付水平進一步提高，老年群體的消費越來越成為拉動經(jīng)濟增長的強大動力。

三、70年我國社會保障制度改革的經(jīng)驗與教訓

（一）正確的理念與指導思想是社會保障制度改革成功的關鍵

在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，我國經(jīng)濟建設目標穩(wěn)步實現(xiàn)，社會保障制度建立并不斷發(fā)展。

中華人民共和國成立初期，我國社會保障制度的建立受蘇聯(lián)的影響和國家計劃經(jīng)濟體制的影響，社會保障制度局限于覆蓋全民所有制企事業(yè)單位。改革開放初期，我國社會保障制度改革圍繞搞活國有企業(yè)、實現(xiàn)“減員增效”目標展開，雖然實現(xiàn)了企業(yè)節(jié)省用工成本、提高經(jīng)濟效益的目標，但并未形成有利于國有企業(yè)與非國有企業(yè)公平競爭的環(huán)境，也沒有起到調節(jié)收入分配、維護社會公平的作用。20世紀90年代以來，建立和完善社會保障制度是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，社會保障制度覆蓋范圍逐步從國有企業(yè)職工擴大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)職工，起到了促進不同所有制企業(yè)公平競爭的作用。同時，調節(jié)收入分配、維護社會穩(wěn)定的社會功能逐步增強。

（二）西方國家積累的社會保障制度建設的經(jīng)驗值得借鑒，但不能照搬照抄

不可否認，西方市場經(jīng)濟國家社會保障制度建立了一百多年，盡管出現(xiàn)了“高福利病”，但從制度架構、收繳發(fā)放、資金管理、投資運營等方面比較成熟，在歷次危機和動蕩中，社會保障制度所發(fā)揮的作用功不可沒。我國社會保障制度改革在不斷完善，要借鑒各國在制度建設、收繳發(fā)放、資金管理等方面的做法與經(jīng)驗，更要根據(jù)我國的國情制定制度方案，在實踐中不斷完善，切不可盲目照搬照抄。

（三）作為社會保障制度中涉及面最廣、影響最大的一項制度，養(yǎng)老保險制度是社會保障制度的核心

養(yǎng)老保障制度由基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老保險三部分組成，是社會保險項目中內容最全、覆蓋面最廣、繳費率最高的一個險種。我國社會保障制度改革最早是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，1986年各地開始探索全民所有制企業(yè)職工退休金社會統(tǒng)籌改革。1997年7月建立全國統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，目前已經(jīng)建立了行政事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險制度的全覆蓋。

（四）地方利益和部門利益是掣肘社會保障制度改革深化的重要原因

我國社會保障制度改革進行了這么多年，從養(yǎng)老保險、失業(yè)保險制度改革著手，到目前基本建成社會保險、社會救助、優(yōu)撫安置、社會福利制度構成的體系完整、覆蓋面廣、功能多元、可持續(xù)性增強的社會保障制度體系，取得的成效有目共睹。但需要引起重視的是，地方利益和部門利益是掣肘改革進程的重要原因。

（五）社會保險制度不僅涉及基金收繳與發(fā)放，也涉及投資運營與基金監(jiān)管

人社部門重視社會保險基金收繳和發(fā)放，是自身職責使然。但是，社會保險基金管理不只是收繳與發(fā)放問題，還有結余資金投資運營與資金監(jiān)管問題，后者對社會保險收支可持續(xù)性影響也很大。

（六）對社會保險基金精算平衡與風險防控重視和關注不夠

社會保險制度設計科學合理，才能保證制度的可持續(xù)發(fā)展。社會保險制度的精算平衡是防范社會保險制度運行風險和財政風險發(fā)生的基礎。

四、未來我國社會保障制度改革的幾點思考

70年社會保障制度改革的歷史是中華人民共和國成立70年波瀾壯闊進程中不平凡的一頁，具有濃墨重彩的一筆，有許多經(jīng)驗，也有不少教訓。未來，社會保障制度改革如何圍繞國家“兩個一百年”目標進一步調整和完善，使社會保障制度成為讓廣大人民更加有獲得感、幸福感的制度，是值得我們去認真思考的問題。

第一，社會保障制度不僅是社會主義市場經(jīng)濟的組成部分，也是現(xiàn)代社會具有更加健全的社會治理和社會穩(wěn)定功能的一項社會制度。社會保障制度不僅是經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展、社會共建共享的制度保障，也是調節(jié)收入分配、解決社會貧富分化的有效手段，是緩解就業(yè)壓力、促進社會和諧發(fā)展的重要工具，是化解社會矛盾、實現(xiàn)社會穩(wěn)定的重要途徑。要充分發(fā)揮社會保障制度的社會治理和社會穩(wěn)定功能，為現(xiàn)代社會健康、和諧發(fā)展提供堅實基礎。

第二，要在比較、分析、取舍的基礎上借鑒國外經(jīng)驗，結合我國國情加以吸收和利用。要以正確和科學的態(tài)度學習國外經(jīng)驗，通過比較不同類型的社會保障制度，找到社會保障制度與國家體制、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人們生活習慣等相協(xié)調的共同規(guī)律和特點，結合我國的經(jīng)濟發(fā)展水平、國家體制、收入水平與分配現(xiàn)狀，吸收其中適合我國國情的制度構成要素和制度類型，加快構建符合我國國情的社會保障制度，不斷補充完善，建成保障基本、覆蓋廣泛、功能健全、可持續(xù)發(fā)展的社會保障制度體系。

第三，要按照“三支柱”思路構建政府、單位（企業(yè)）、個人合理分擔的養(yǎng)老保險制度。一是按照“三支柱”思路優(yōu)化現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度。二是劃分中央地方基本養(yǎng)老保險財政事權。三是按大類適當合并社會保險基金經(jīng)辦機構，形成管理統(tǒng)一、業(yè)務放開、信息共享的經(jīng)辦體制。

第四，要打破地方利益和部門利益藩籬，健全中央與地方適度分工，地方、部門職責明確、共同參與的社會保障制度。

第五，社會保險制度中基金收繳、發(fā)放、管理、投資運營、監(jiān)管是相互統(tǒng)一的整體，是確保制度可持續(xù)發(fā)展的保證。

第六，要加強對社會保障制度精算平衡研究，建立社會保障風險預警機制，提高社會保障制度的科學性、規(guī)范性、安全性。為了保證社會保障制度平穩(wěn)運行，以社會保障理論為基礎，借鑒精算學和商業(yè)保險精算學的基本方法，分析社會保障風險，量化社會保障相關指標，為社會保障決策提供參考。

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