德國(guó)是發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化國(guó)家，人口8300多萬人，其中外來移民1000多萬人。第二次世界大戰(zhàn)以后，德國(guó)實(shí)行聯(lián)邦分權(quán)自治的政治體制，經(jīng)歷了東西德從分治到統(tǒng)一、從完全放任的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到政府適度干預(yù)的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，在戰(zhàn)爭(zhēng)的廢墟上迅速重新崛起，成為歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“火車頭”，躍居世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)之列。但是，德國(guó)也面臨東西德合并帶來的區(qū)域發(fā)展不平衡以及外來移民大量增加引發(fā)的社會(huì)融合問題，特別是新世紀(jì)以來人口老齡化加速，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)成諸多挑戰(zhàn)。經(jīng)過一系列卓有成效的改革創(chuàng)新，21世紀(jì)第二個(gè)10年，在美國(guó)次貸危機(jī)以及由此引發(fā)的世界金融危機(jī)和歐債危機(jī)沖擊下，德國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逆市上揚(yáng)，連續(xù)9年保持經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的良好局面，2018年失業(yè)率為5.2%，最低的是巴伐利亞州，僅為3％。

盡管中德兩國(guó)社會(huì)制度、政治體制不同，歷史文化、發(fā)展階段存在較大差異，但是，德國(guó)社會(huì)治理理念和實(shí)踐對(duì)于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理體制仍然具有啟發(fā)和借鑒意義。

保障和改善民生是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的前提

2017年，德國(guó)65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到21.4％，成為世界上老齡化最嚴(yán)重的國(guó)家之一。人均預(yù)期壽命達(dá)到81歲，婦女總和生育率只有1.5，每年死亡人口90多萬人，出生人口不足80萬人。一方面老齡人口不斷增長(zhǎng)，另一方面依靠自然增長(zhǎng)人口總量不斷下降。因此，為了維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的勞動(dòng)力，德國(guó)接受大量外來移民，2015年凈增外來人口達(dá)到100多萬人。由于區(qū)域發(fā)展不平衡，原東德地區(qū)大量人口流向德國(guó)西部和西南部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，德國(guó)東北部出現(xiàn)人口空心化和經(jīng)濟(jì)衰退現(xiàn)象。有效應(yīng)對(duì)老齡化、促進(jìn)充分就業(yè)、縮小地區(qū)發(fā)展差距、保障和改善民生，是德國(guó)面臨的挑戰(zhàn)。為此，從2012年開始，德國(guó)將退休年齡由65歲提高到67歲。

改革和完善失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度，在保障就業(yè)困難人員基本生活的前提下，防止過高福利和“養(yǎng)懶漢”，鼓勵(lì)和支持更多的人參加就業(yè)。為了實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，德國(guó)在世界上率先實(shí)施長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，雇主和個(gè)人分別繳納50％的保險(xiǎn)費(fèi)。國(guó)家鼓勵(lì)居家養(yǎng)老，支持教會(huì)、慈善組織和私人企業(yè)興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。進(jìn)入專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的老人需要經(jīng)過個(gè)人申請(qǐng)、醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)中心專業(yè)評(píng)級(jí)以及與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)簽約等程序。護(hù)理費(fèi)用由保險(xiǎn)公司和個(gè)人承擔(dān)，保險(xiǎn)公司根據(jù)護(hù)理等級(jí)支付相應(yīng)的護(hù)理費(fèi)用，等級(jí)越高支付金額越多。個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用不分等級(jí)、幾乎沒有差別，如果有困難還可申請(qǐng)政府補(bǔ)貼。入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的絕大多數(shù)是高齡、失能、失智老人，位于慕尼黑的圣·伊麗莎白養(yǎng)老院接受的入院老人最小年齡為75歲。對(duì)于普通老人可采取日托或公寓式養(yǎng)老，由日托式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供餐食、社交、娛樂、陪伴等專業(yè)服務(wù)。為了促進(jìn)居者有其屋，德國(guó)1/10的住房由2000多個(gè)非盈利的住房合作社提供，其租金遠(yuǎn)低于商業(yè)性租房市場(chǎng)價(jià)位，大大緩解了中低收入群體的住房困難。德國(guó)政府嚴(yán)格保護(hù)個(gè)人權(quán)利，無論是私人住房租戶還是合作社住房租戶，其權(quán)利不得隨意受到侵害。對(duì)于無家可歸的流浪人員，政府也為其提供必要的棲身之所。

培養(yǎng)民眾的社會(huì)責(zé)任是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的基礎(chǔ)

國(guó)家保護(hù)民眾正當(dāng)權(quán)利，民眾為社會(huì)服務(wù)和貢獻(xiàn)力量，是一個(gè)硬幣的正反兩面。德國(guó)注重培養(yǎng)民眾的社會(huì)責(zé)任，做到“我為人人、人人為我”，努力實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)合作和團(tuán)結(jié)自治，減輕社會(huì)運(yùn)行和治理成本，提高社會(huì)治理效率和品質(zhì)。參加志愿服務(wù)和公益性社會(huì)組織活動(dòng)，是培養(yǎng)民眾社會(huì)責(zé)任的重要途徑。德國(guó)人從小就參加消防、足球俱樂部等，盡管這一情況當(dāng)下有些變化，但是，參加志愿組織、從事志愿服務(wù)一直是德國(guó)社會(huì)的傳統(tǒng)。德國(guó)有3000多萬志愿者，占到國(guó)民總數(shù)的4成，年齡跨度從兒童到90歲老人，他們大都活躍在體育、文化藝術(shù)、消防救援、養(yǎng)老護(hù)理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。國(guó)家曾要求不愿或不能服兵役的男青年必須從事一年志愿服務(wù)工作，現(xiàn)在這種強(qiáng)制性要求已經(jīng)取消。

政府為志愿服務(wù)提供必要的經(jīng)費(fèi)支持和公共服務(wù)優(yōu)惠，也要求用人單位提供一定的資金支持。例如有一種類似兼職用工的志愿服務(wù)，要求志愿者每周至少固定服務(wù)20個(gè)小時(shí)，從事護(hù)理助理等工作，每月可以領(lǐng)到250—400歐元的補(bǔ)助。參加服務(wù)的志愿者可享受政府提供的工傷、醫(yī)療、失業(yè)等保險(xiǎn)?，F(xiàn)在每年大約有10％的中學(xué)畢業(yè)生，多達(dá)7萬人，做完一年志愿服務(wù)后再去上大學(xué)。德國(guó)的社會(huì)組織十分發(fā)達(dá)，德國(guó)人戲稱“3個(gè)德國(guó)人在一起就要組織協(xié)會(huì)”。一些愛心人士和企業(yè)家創(chuàng)辦的公益性社會(huì)組織特別是公益基金會(huì)，為人們參加志愿服務(wù)、幫助他人、奉獻(xiàn)社會(huì)提供了平臺(tái)和機(jī)會(huì)。它們的口號(hào)是“每個(gè)人都能幫助別人”。德國(guó)成立公益基金會(huì)的門檻較低，5萬歐元即可注冊(cè)一個(gè)基金會(huì)。柏林市有800多個(gè)公益性組織，11000人在500多個(gè)項(xiàng)目中從事志愿工作。公益基金會(huì)不以營(yíng)利為目的，全職人員較少，一般只有2—3人，運(yùn)行和管理成本較低。政府監(jiān)管也較為簡(jiǎn)單，基金會(huì)每年要向政府提供一份年報(bào)（包括財(cái)務(wù)報(bào)告）接受檢查?；饡?huì)職員的收入與公司職員大體相當(dāng)，能夠維持較為體面的生活。公益基金會(huì)可以享受減免稅收等優(yōu)惠，例如，1.8萬歐元以下的收入可以免稅。通過志愿服務(wù)，德國(guó)企業(yè)家、青年人、學(xué)生以及退休人員在改善企業(yè)形象、擴(kuò)大社會(huì)交往、分享工作和生活經(jīng)驗(yàn)、豐富人生閱歷、開闊眼界、增長(zhǎng)知識(shí)、履行社會(huì)責(zé)任等多層面滿足了不同需求。公益基金會(huì)努力挖掘和發(fā)現(xiàn)潛在的志愿服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)供需雙方有效對(duì)接。

增進(jìn)民眾對(duì)政府的信任是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的途徑

民眾對(duì)政府的信任是保證政府正確決策、贏得民眾支持的必要條件。德國(guó)的政治家們和政府主要官員，為了更好地贏得民眾信任和支持，一是開展民主政治教育，二是創(chuàng)新議員服務(wù)民眾、政府官員與民眾溝通的方式。德國(guó)議會(huì)目前有6個(gè)較大政黨，每個(gè)政黨都有自己的政黨基金會(huì)，從事教育培訓(xùn)、國(guó)際合作、政策咨詢、學(xué)術(shù)研究、社會(huì)服務(wù)等工作。按照在議會(huì)的席位數(shù)，國(guó)家給每個(gè)基金會(huì)撥付相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)。德國(guó)政黨基金會(huì)是一種獨(dú)特的政治設(shè)置，它與財(cái)團(tuán)沒有關(guān)系，經(jīng)費(fèi)來源于公共財(cái)政；它從屬于政黨、服務(wù)政黨政治，但又有自己的理事會(huì)、獨(dú)立運(yùn)作。本次我們出訪合作的漢斯·賽德爾基金會(huì)就是親基督教社會(huì)黨的，它以基社盟的基本價(jià)值觀為基礎(chǔ)開展工作，但在經(jīng)濟(jì)、法律及組織上是獨(dú)立的。政黨基金會(huì)對(duì)青少年開展民主政治教育，幫助青少年了解民主政治的本質(zhì)和規(guī)則，培養(yǎng)他們敢于行動(dòng)的能力；培訓(xùn)政治參選人員以及地方官員，提高他們演講和履職能力；邀請(qǐng)聯(lián)邦議員、政府官員與市民溝通，講解決策背后的考慮，傳播相關(guān)知識(shí)、價(jià)值觀，促進(jìn)政治家與市民對(duì)話，增進(jìn)市民對(duì)政府的理解和信任。為了更好地聯(lián)系和服務(wù)民眾，一些州還創(chuàng)設(shè)了“市民事務(wù)專員”職位，是聯(lián)系政府與市民的橋梁，市民可以通過該專員進(jìn)入聯(lián)系州長(zhǎng)的“直通車”。在巴伐利亞州，這一職位由現(xiàn)任州議員克勞斯·豪勒施科先生擔(dān)任，他曾在賽德爾基金會(huì)工作過、做過聯(lián)邦議員、任過市長(zhǎng)，從政經(jīng)驗(yàn)豐富。1年前，他被州長(zhǎng)任命為市民事務(wù)專員，居民可直接向他反映問題，也可通過“臉書”（facebook）等方式表達(dá)意見建議。上任以來，他受理了1000多市民投訴，涉及建房審批、醫(yī)療保險(xiǎn)等多方面問題。接到投訴后，他兩周內(nèi)以通俗易懂的方式給予回復(fù)。由于議員身份和州長(zhǎng)授權(quán)，他可以更好監(jiān)督和溝通政府，解決市民實(shí)際問題。他還幫助州長(zhǎng)定期不定期與市民開展對(duì)話，就某些政策議題進(jìn)行深入的、面對(duì)面的溝通，聽取民意、完善決策、消除誤會(huì)、贏得理解和信任。州長(zhǎng)和政府部門設(shè)立電子信箱，州政府設(shè)立市民投訴受理中心，專門收集市民意見。此外，德國(guó)電視2臺(tái)還定期對(duì)10位主要政治家進(jìn)行公開評(píng)分。

尊重個(gè)人和地方權(quán)利是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的舉措

在基督教倫理傳統(tǒng)深厚的德國(guó)，人們普遍信奉“個(gè)性、自治、互助”。三者是一個(gè)有機(jī)的整體，尊重個(gè)性，意味著強(qiáng)調(diào)個(gè)人的權(quán)利，包容差異；實(shí)行自治，要求權(quán)力和責(zé)任下放；主張互助，提倡促進(jìn)社會(huì)合作和社會(huì)團(tuán)結(jié)。在勞資雙方、個(gè)人與國(guó)家、聯(lián)邦與州和地方政府之間，合理分權(quán)和制衡，注重對(duì)雇員、個(gè)人和地方權(quán)益的保護(hù)。例如，雇主不得隨意解雇雇員，如果確有必要，需要提前半年告知。每個(gè)行業(yè)都有工會(huì)代表雇員維護(hù)其合法權(quán)益，全國(guó)有12個(gè)大的行業(yè)工會(huì)，影響力很大。具有一定規(guī)模的企業(yè)都有企業(yè)委員會(huì)，維護(hù)雇員的權(quán)益。企業(yè)如果要裁員，須事先通知企業(yè)委員會(huì)，必要時(shí)還要征得其同意。同時(shí)，企業(yè)委員會(huì)與工會(huì)有很多聯(lián)系，獲得工會(huì)的資源和機(jī)會(huì)。全國(guó)大約有50萬企業(yè)委員會(huì)的成員在10萬個(gè)企業(yè)里志愿為員工爭(zhēng)取利益。德國(guó)基本法規(guī)定“人的尊嚴(yán)”“個(gè)性自由發(fā)展”受到保護(hù)，不得隨意侵犯。只有當(dāng)國(guó)家有充分理由，才可以介入個(gè)人尊嚴(yán)和自由。隨著信息技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，如何保護(hù)個(gè)人隱私、個(gè)人信息不被濫用，既是預(yù)防犯罪的需要，更是政府部門的職責(zé)。德國(guó)不僅制定《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》，還在政府部門設(shè)立數(shù)據(jù)保護(hù)專員，根據(jù)公共利益需要和目標(biāo)一致性原則，嚴(yán)格限制政府采集個(gè)人信息的范圍，防止個(gè)人信息外泄，從技術(shù)和程序上確保依法行政，同時(shí)受理公眾的投訴。德國(guó)實(shí)行地方自治，德國(guó)人堅(jiān)信自己的事務(wù)首先應(yīng)由自己負(fù)責(zé)，社會(huì)治理的重心在地方和基層。聯(lián)邦對(duì)州政府事務(wù)有監(jiān)督權(quán)，同時(shí)給予必要的協(xié)調(diào)和幫助。教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)是州政府事務(wù)，聯(lián)邦政府不得干預(yù)，即使聯(lián)邦政府給州政府相應(yīng)的撥款也不能附加條件、隨意干預(yù)其具體運(yùn)作。

發(fā)揮專家學(xué)者的智庫(kù)作用是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的需要

德國(guó)社會(huì)治理注重聽取專家學(xué)者的意見建議，善于借助外力外腦進(jìn)行科學(xué)決策，推動(dòng)政策宣傳解釋和政策執(zhí)行落地。我們?cè)诎亓职菰L了柏林-布蘭登堡人口研究所。該研究所所長(zhǎng)哈拉爾德·米歇爾博士是該所的創(chuàng)辦人，也是洪堡大學(xué)的兼職教授，每學(xué)期有40小時(shí)的授課任務(wù)。該所為民辦性質(zhì)，共有20名工作人員，其中固定人員包括所長(zhǎng)本人在內(nèi)只有4人，其余16人均為兼職，經(jīng)費(fèi)來源于歐盟、聯(lián)邦、州和地方政府以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。該所近年來主要研究世界人口變化歷史及其趨勢(shì)、歐洲人口發(fā)展走向以及德國(guó)的人口老齡化問題及其應(yīng)對(duì)政策。他們對(duì)德國(guó)現(xiàn)行的人口政策特別是移民政策多有批評(píng)，認(rèn)為政治家們沒有充分認(rèn)識(shí)到人口變化形勢(shì)的嚴(yán)峻性，沒有認(rèn)識(shí)到人口老齡化給德國(guó)帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響，特別是擴(kuò)大了地區(qū)發(fā)展差距，現(xiàn)行的外來人口政策對(duì)德國(guó)民族性具有嚴(yán)重的消極作用，長(zhǎng)此以往社會(huì)融合和社會(huì)團(tuán)結(jié)會(huì)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

我們?cè)趯?duì)班貝格大學(xué)訪問交流中了解到，該大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等領(lǐng)域的教授運(yùn)用各自的專業(yè)知識(shí)對(duì)社會(huì)治理中的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行理論和政策研究。在理論方面，歐拉夫·斯特魯克教授提出，良好的社會(huì)治理需要遵從公正和自治原則。公正，包括一視同仁、包容異見、信息完整準(zhǔn)確、錯(cuò)誤可修正、尊重各方利益、尊重現(xiàn)行道德觀和倫理價(jià)值。自治，是指決策、行動(dòng)和責(zé)任應(yīng)該或者盡可能放到社會(huì)最基層，只有當(dāng)?shù)谌交蛩耸艿綋p害或遇到自身無法解決的困難時(shí)，上一級(jí)單位或政府才可以介入。讓當(dāng)?shù)厝私鉀Q當(dāng)?shù)貑栴}，因?yàn)樗麄冏盍私馇闆r，他們有自己擅長(zhǎng)的基層經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和能力。尊重基層也是對(duì)他們的尊重和激勵(lì)。在政策研究方面，托馬斯·薩爾菲爾德教授對(duì)2014年和2016年兩次社會(huì)大調(diào)查的數(shù)據(jù)進(jìn)行深度分析。2014年，德國(guó)老人、青年、婦女部對(duì)28960人進(jìn)行了調(diào)查，2016年歐洲社會(huì)大調(diào)查涉及23個(gè)歐洲國(guó)家和以色列的44000人，其中大部分是德國(guó)人。兩次調(diào)查主要涉及不同社會(huì)階層人員志愿參與和政治參與的熱情。數(shù)據(jù)分析結(jié)果表明，近20年來德國(guó)民眾參與志愿服務(wù)的熱情不斷提高，參與率由1999年的34％和2004年的35.5%提升至2014年的43.6%。但是，人們對(duì)政治參與的熱情不高，收入和教育水平與參與公共事務(wù)成正相關(guān)。這些專家學(xué)者通過公開演講、學(xué)術(shù)論文、咨詢報(bào)告等形式，使這些學(xué)術(shù)研究的觀點(diǎn)結(jié)論對(duì)適時(shí)調(diào)整完善德國(guó)的社會(huì)治理政策發(fā)揮重要影響。