2019年政府工作報(bào)告提出：要“激發(fā)市場(chǎng)主體活力，著力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。我國(guó)有上億市場(chǎng)主體，而且還在不斷增加。把市場(chǎng)主體的活躍度保持住、提上去，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵所在”。現(xiàn)代動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度是保障融資和相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)順利進(jìn)行的重要制度，也是世界銀行評(píng)估營(yíng)商環(huán)境的重要內(nèi)容。加快建立現(xiàn)代動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度，成為促進(jìn)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重要前提。

我國(guó)動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度存在改進(jìn)空間

世界銀行、聯(lián)合國(guó)貿(mào)易委員會(huì)等評(píng)估和推動(dòng)的現(xiàn)代動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度主要內(nèi)容包括：設(shè)立全國(guó)集中統(tǒng)一的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記機(jī)構(gòu)和電子化登記系統(tǒng)；所有具有擔(dān)保功能的動(dòng)產(chǎn)融資遵守統(tǒng)一的規(guī)則，即擔(dān)保權(quán)通過(guò)合同設(shè)立，公示后取得對(duì)抗善意第三人效力；登記是主要的公示方式，以公示時(shí)間確立優(yōu)先順位規(guī)則等。

我國(guó)在動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度建設(shè)上取得了很大進(jìn)步，但對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度，還存在以下需要改進(jìn)之處。

我國(guó)動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度的法律框架不夠完善。動(dòng)產(chǎn)既包括機(jī)器設(shè)備等有形物，也包括應(yīng)收賬款等各類(lèi)權(quán)利。我國(guó)擔(dān)保制度既有抵押、質(zhì)押、留置等典型擔(dān)保形式，也有融資租賃、保理、所有權(quán)保留等具有擔(dān)保功能的交易形式，但尚無(wú)法律規(guī)定上述交易須遵循統(tǒng)一的規(guī)則。

沒(méi)有統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)和登記系統(tǒng)。目前，我國(guó)主要根據(jù)行政職權(quán)來(lái)規(guī)定登記機(jī)構(gòu)，登記機(jī)構(gòu)分散。其中，動(dòng)產(chǎn)抵押登記有六類(lèi)登記機(jī)構(gòu)，如機(jī)器設(shè)備抵押在市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)辦理登記；非農(nóng)用機(jī)動(dòng)車(chē)在公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)車(chē)輛管理所辦理登記；非企業(yè)所有機(jī)械設(shè)備、牲畜等生產(chǎn)資料，農(nóng)村私有房產(chǎn)，家具、家用電器、金銀珠寶及其制品等生活資料在抵押人所在地的公證部門(mén)辦理登記等。權(quán)利質(zhì)押登記有七類(lèi)登記機(jī)構(gòu)：應(yīng)收賬款質(zhì)押在信貸征信機(jī)構(gòu)（中國(guó)人民銀行征信中心）辦理登記；商標(biāo)權(quán)在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局商標(biāo)局辦理登記；專利權(quán)在國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局辦理登記；著作權(quán)在國(guó)家版權(quán)局辦理登記等。沒(méi)有統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)和登記系統(tǒng)導(dǎo)致登記類(lèi)型受限制、部分動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保交易無(wú)處可登記，影響動(dòng)產(chǎn)融資等業(yè)務(wù)的開(kāi)展。

各類(lèi)擔(dān)保交易的公示效力、方式和優(yōu)先權(quán)規(guī)則不一致。目前，我國(guó)動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保的公示效力有登記生效，也有登記對(duì)抗；公示的方式有登記、占有等，優(yōu)先排序規(guī)則不清晰，因此要清楚了解擔(dān)保物的權(quán)利情況十分困難。同時(shí)，優(yōu)先權(quán)規(guī)則也不統(tǒng)一，導(dǎo)致授信機(jī)構(gòu)沒(méi)有穩(wěn)定的受償預(yù)期。

建立統(tǒng)一的現(xiàn)代動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度的緊迫性與必要性

目前，民法典正在編纂之中。但從《民法典各分編（草案）》公開(kāi)征求意見(jiàn)稿看，統(tǒng)一現(xiàn)代動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度的基本原則體現(xiàn)得還不夠全面。錯(cuò)過(guò)本次民法典編纂，我國(guó)可能失去建立動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保統(tǒng)一登記制度的良機(jī)，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境“獲得信貸便利度”指標(biāo)也會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)難以突破，進(jìn)而持續(xù)影響我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的排名；中小企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題，也將錯(cuò)失一次極為重要的制度緩解良機(jī)?？梢哉f(shuō)，民法典編纂是我國(guó)建立現(xiàn)代動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度不可錯(cuò)失的良機(jī)。無(wú)論是從改善我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的角度，還是從緩解中小微企業(yè)融資問(wèn)題的角度，加快建立我國(guó)現(xiàn)代動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度都有其必要性。

一是可以大幅改善營(yíng)商環(huán)境。建立起與世界銀行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)基本一致的現(xiàn)代動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度，能有效吸引國(guó)內(nèi)外資金提供方、營(yíng)造良好的金融發(fā)展環(huán)境，可以大幅提升“獲得信貸”指標(biāo)中的“合法權(quán)利保護(hù)力度指數(shù)”得分與排名，進(jìn)而提升我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的整體排名。

二是改善中小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的融資可得性。擔(dān)保難是制約我國(guó)中小微企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)融資獲得性的重要因素。中小微企業(yè)的資產(chǎn)中，90%都是動(dòng)產(chǎn)，動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保融資潛力釋放空間巨大。若沒(méi)有完善的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保融資制度的配合，這一市場(chǎng)潛力將無(wú)法釋放?，F(xiàn)行動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度對(duì)金融機(jī)構(gòu)的擔(dān)保權(quán)利保護(hù)不力，影響動(dòng)產(chǎn)融資業(yè)務(wù)發(fā)展，限制了缺乏不動(dòng)產(chǎn)而擁有大量動(dòng)產(chǎn)的中小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的融資能力。建立統(tǒng)一的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記制度和系統(tǒng)，可以讓企業(yè)充分運(yùn)用動(dòng)產(chǎn)緩解融資擔(dān)保難問(wèn)題。

三是促進(jìn)我國(guó)動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保市場(chǎng)的發(fā)展。擔(dān)保制度是動(dòng)產(chǎn)融資得以發(fā)展的核心制度基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度，在一定程度上吸收了全球動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度的改革經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)現(xiàn)擔(dān)保權(quán)范圍拓展等方面有了一些突破，但仍然存在較多制度缺陷或空白，阻礙了動(dòng)產(chǎn)融資市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展與創(chuàng)新。建立現(xiàn)代動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度，有利于進(jìn)一步保護(hù)擔(dān)保與被擔(dān)保方的權(quán)利，保障擔(dān)保權(quán)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保市場(chǎng)的發(fā)展。

四是有利于上海國(guó)際金融中心建設(shè)。如能依托設(shè)在上海的中國(guó)人民銀行征信中心動(dòng)產(chǎn)融資登記系統(tǒng)，建設(shè)現(xiàn)代化的中國(guó)動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記中心，為全國(guó)提供統(tǒng)一的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記業(yè)務(wù)，將是成本最小、效率最高的方式，這既可充分發(fā)揮上海國(guó)際金融中心對(duì)全國(guó)的服務(wù)與輻射作用，也有助于上海建設(shè)全球前列的國(guó)際金融中心。

建立我國(guó)統(tǒng)一現(xiàn)代動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度的具體建議

擔(dān)保權(quán)設(shè)立、公示方式、優(yōu)先受償規(guī)則、統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)和電子化登記系統(tǒng)等動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度的核心內(nèi)容，需要以法律的形式進(jìn)一步明確，正在編纂的民法典提供了這一良機(jī)。

建立動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保統(tǒng)一法律框架。我國(guó)動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保實(shí)踐中，應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓、所有權(quán)保留、融資租賃等交易形式廣泛存在，其擔(dān)保功能已得到了大量司法判例的支持，建議在民法典的物權(quán)編等分編中建立動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保統(tǒng)一法律框架，確立統(tǒng)一的擔(dān)保權(quán)設(shè)立、公示規(guī)則，只要是具有擔(dān)保功能的交易均可適用。擔(dān)保物范圍應(yīng)盡可能擴(kuò)大、對(duì)擔(dān)保物內(nèi)容的描述要求應(yīng)盡可能減少，并規(guī)定權(quán)益可自動(dòng)延伸執(zhí)行。

建立統(tǒng)一的公示對(duì)抗效力規(guī)則和優(yōu)先受償規(guī)則。建議規(guī)定動(dòng)產(chǎn)和權(quán)利擔(dān)保權(quán)自擔(dān)保合同生效時(shí)設(shè)立，未經(jīng)公示，不得對(duì)抗善意第三人，但法律另有規(guī)定的除外。同時(shí)，擔(dān)保權(quán)均可以登記方式進(jìn)行公示。要建立擔(dān)保權(quán)統(tǒng)一的優(yōu)先受償規(guī)則，同一財(cái)產(chǎn)既設(shè)立抵押權(quán)又設(shè)立質(zhì)權(quán)或者同時(shí)存在其他擔(dān)保權(quán)的，拍賣(mài)、變賣(mài)該財(cái)產(chǎn)所得的價(jià)款按照登記、交付等公示的時(shí)間先后確定清償順序。

建立統(tǒng)一的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記機(jī)構(gòu)和登記系統(tǒng)。要確立統(tǒng)一的公示對(duì)抗效力規(guī)則，建立統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)及登記系統(tǒng)十分必要。制度上可參照關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定，先行明確國(guó)家對(duì)動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保實(shí)行統(tǒng)一登記的原則并授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體辦法，明確動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保統(tǒng)一登記的范圍、機(jī)構(gòu)和實(shí)施辦法，逐步建立我國(guó)現(xiàn)代動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保統(tǒng)一登記制度。在目前已有的登記系統(tǒng)中，中國(guó)人民銀行征信中心的動(dòng)產(chǎn)融資登記公示系統(tǒng)符合世界銀行的關(guān)于現(xiàn)代化登記制度的各項(xiàng)理念，可以考慮依托中國(guó)人民銀行征信中心建立統(tǒng)一的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記機(jī)構(gòu)和登記系統(tǒng)。