2019年政府工作報告提出：要“激發(fā)市場主體活力，著力優(yōu)化營商環(huán)境。我國有上億市場主體，而且還在不斷增加。把市場主體的活躍度保持住、提上去，是促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長的關(guān)鍵所在”。現(xiàn)代動產(chǎn)擔(dān)保制度是保障融資和相關(guān)經(jīng)濟活動順利進行的重要制度，也是世界銀行評估營商環(huán)境的重要內(nèi)容。加快建立現(xiàn)代動產(chǎn)擔(dān)保制度，成為促進我國營商環(huán)境優(yōu)化的重要前提。

我國動產(chǎn)擔(dān)保制度存在改進空間

世界銀行、聯(lián)合國貿(mào)易委員會等評估和推動的現(xiàn)代動產(chǎn)擔(dān)保制度主要內(nèi)容包括：設(shè)立全國集中統(tǒng)一的動產(chǎn)擔(dān)保登記機構(gòu)和電子化登記系統(tǒng)；所有具有擔(dān)保功能的動產(chǎn)融資遵守統(tǒng)一的規(guī)則，即擔(dān)保權(quán)通過合同設(shè)立，公示后取得對抗善意第三人效力；登記是主要的公示方式，以公示時間確立優(yōu)先順位規(guī)則等。

我國在動產(chǎn)擔(dān)保制度建設(shè)上取得了很大進步，但對標(biāo)國際先進的動產(chǎn)擔(dān)保制度，還存在以下需要改進之處。

我國動產(chǎn)擔(dān)保制度的法律框架不夠完善。動產(chǎn)既包括機器設(shè)備等有形物，也包括應(yīng)收賬款等各類權(quán)利。我國擔(dān)保制度既有抵押、質(zhì)押、留置等典型擔(dān)保形式，也有融資租賃、保理、所有權(quán)保留等具有擔(dān)保功能的交易形式，但尚無法律規(guī)定上述交易須遵循統(tǒng)一的規(guī)則。

沒有統(tǒng)一的登記機構(gòu)和登記系統(tǒng)。目前，我國主要根據(jù)行政職權(quán)來規(guī)定登記機構(gòu)，登記機構(gòu)分散。其中，動產(chǎn)抵押登記有六類登記機構(gòu)，如機器設(shè)備抵押在市場監(jiān)督管理部門辦理登記；非農(nóng)用機動車在公安機關(guān)交通管理部門車輛管理所辦理登記；非企業(yè)所有機械設(shè)備、牲畜等生產(chǎn)資料，農(nóng)村私有房產(chǎn)，家具、家用電器、金銀珠寶及其制品等生活資料在抵押人所在地的公證部門辦理登記等。權(quán)利質(zhì)押登記有七類登記機構(gòu)：應(yīng)收賬款質(zhì)押在信貸征信機構(gòu)（中國人民銀行征信中心）辦理登記；商標(biāo)權(quán)在國家市場監(jiān)督管理總局商標(biāo)局辦理登記；專利權(quán)在國家知識產(chǎn)權(quán)局辦理登記；著作權(quán)在國家版權(quán)局辦理登記等。沒有統(tǒng)一的登記機構(gòu)和登記系統(tǒng)導(dǎo)致登記類型受限制、部分動產(chǎn)擔(dān)保交易無處可登記，影響動產(chǎn)融資等業(yè)務(wù)的開展。

各類擔(dān)保交易的公示效力、方式和優(yōu)先權(quán)規(guī)則不一致。目前，我國動產(chǎn)擔(dān)保的公示效力有登記生效，也有登記對抗；公示的方式有登記、占有等，優(yōu)先排序規(guī)則不清晰，因此要清楚了解擔(dān)保物的權(quán)利情況十分困難。同時，優(yōu)先權(quán)規(guī)則也不統(tǒng)一，導(dǎo)致授信機構(gòu)沒有穩(wěn)定的受償預(yù)期。

建立統(tǒng)一的現(xiàn)代動產(chǎn)擔(dān)保制度的緊迫性與必要性

目前，民法典正在編纂之中。但從《民法典各分編（草案）》公開征求意見稿看，統(tǒng)一現(xiàn)代動產(chǎn)擔(dān)保制度的基本原則體現(xiàn)得還不夠全面。錯過本次民法典編纂，我國可能失去建立動產(chǎn)擔(dān)保統(tǒng)一登記制度的良機，我國營商環(huán)境“獲得信貸便利度”指標(biāo)也會在很長一段時間內(nèi)難以突破，進而持續(xù)影響我國營商環(huán)境的排名；中小企業(yè)融資難、融資貴問題，也將錯失一次極為重要的制度緩解良機。可以說，民法典編纂是我國建立現(xiàn)代動產(chǎn)擔(dān)保制度不可錯失的良機。無論是從改善我國營商環(huán)境的角度，還是從緩解中小微企業(yè)融資問題的角度，加快建立我國現(xiàn)代動產(chǎn)擔(dān)保制度都有其必要性。

一是可以大幅改善營商環(huán)境。建立起與世界銀行評估標(biāo)準(zhǔn)基本一致的現(xiàn)代動產(chǎn)擔(dān)保制度，能有效吸引國內(nèi)外資金提供方、營造良好的金融發(fā)展環(huán)境，可以大幅提升“獲得信貸”指標(biāo)中的“合法權(quán)利保護力度指數(shù)”得分與排名，進而提升我國營商環(huán)境的整體排名。

二是改善中小微企業(yè)、民營企業(yè)的融資可得性。擔(dān)保難是制約我國中小微企業(yè)和民營企業(yè)融資獲得性的重要因素。中小微企業(yè)的資產(chǎn)中，90%都是動產(chǎn)，動產(chǎn)擔(dān)保融資潛力釋放空間巨大。若沒有完善的動產(chǎn)擔(dān)保融資制度的配合，這一市場潛力將無法釋放?，F(xiàn)行動產(chǎn)擔(dān)保制度對金融機構(gòu)的擔(dān)保權(quán)利保護不力，影響動產(chǎn)融資業(yè)務(wù)發(fā)展，限制了缺乏不動產(chǎn)而擁有大量動產(chǎn)的中小微企業(yè)、民營企業(yè)的融資能力。建立統(tǒng)一的動產(chǎn)擔(dān)保登記制度和系統(tǒng)，可以讓企業(yè)充分運用動產(chǎn)緩解融資擔(dān)保難問題。

三是促進我國動產(chǎn)擔(dān)保市場的發(fā)展。擔(dān)保制度是動產(chǎn)融資得以發(fā)展的核心制度基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行動產(chǎn)擔(dān)保制度，在一定程度上吸收了全球動產(chǎn)擔(dān)保制度的改革經(jīng)驗，在實現(xiàn)擔(dān)保權(quán)范圍拓展等方面有了一些突破，但仍然存在較多制度缺陷或空白，阻礙了動產(chǎn)融資市場進一步發(fā)展與創(chuàng)新。建立現(xiàn)代動產(chǎn)擔(dān)保制度，有利于進一步保護擔(dān)保與被擔(dān)保方的權(quán)利，保障擔(dān)保權(quán)的實現(xiàn)，促進動產(chǎn)擔(dān)保市場的發(fā)展。

四是有利于上海國際金融中心建設(shè)。如能依托設(shè)在上海的中國人民銀行征信中心動產(chǎn)融資登記系統(tǒng)，建設(shè)現(xiàn)代化的中國動產(chǎn)擔(dān)保登記中心，為全國提供統(tǒng)一的動產(chǎn)擔(dān)保登記業(yè)務(wù)，將是成本最小、效率最高的方式，這既可充分發(fā)揮上海國際金融中心對全國的服務(wù)與輻射作用，也有助于上海建設(shè)全球前列的國際金融中心。

建立我國統(tǒng)一現(xiàn)代動產(chǎn)擔(dān)保制度的具體建議

擔(dān)保權(quán)設(shè)立、公示方式、優(yōu)先受償規(guī)則、統(tǒng)一的登記機構(gòu)和電子化登記系統(tǒng)等動產(chǎn)擔(dān)保制度的核心內(nèi)容，需要以法律的形式進一步明確，正在編纂的民法典提供了這一良機。

建立動產(chǎn)擔(dān)保統(tǒng)一法律框架。我國動產(chǎn)擔(dān)保實踐中，應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓、所有權(quán)保留、融資租賃等交易形式廣泛存在，其擔(dān)保功能已得到了大量司法判例的支持，建議在民法典的物權(quán)編等分編中建立動產(chǎn)擔(dān)保統(tǒng)一法律框架，確立統(tǒng)一的擔(dān)保權(quán)設(shè)立、公示規(guī)則，只要是具有擔(dān)保功能的交易均可適用。擔(dān)保物范圍應(yīng)盡可能擴大、對擔(dān)保物內(nèi)容的描述要求應(yīng)盡可能減少，并規(guī)定權(quán)益可自動延伸執(zhí)行。

建立統(tǒng)一的公示對抗效力規(guī)則和優(yōu)先受償規(guī)則。建議規(guī)定動產(chǎn)和權(quán)利擔(dān)保權(quán)自擔(dān)保合同生效時設(shè)立，未經(jīng)公示，不得對抗善意第三人，但法律另有規(guī)定的除外。同時，擔(dān)保權(quán)均可以登記方式進行公示。要建立擔(dān)保權(quán)統(tǒng)一的優(yōu)先受償規(guī)則，同一財產(chǎn)既設(shè)立抵押權(quán)又設(shè)立質(zhì)權(quán)或者同時存在其他擔(dān)保權(quán)的，拍賣、變賣該財產(chǎn)所得的價款按照登記、交付等公示的時間先后確定清償順序。

建立統(tǒng)一的動產(chǎn)擔(dān)保登記機構(gòu)和登記系統(tǒng)。要確立統(tǒng)一的公示對抗效力規(guī)則，建立統(tǒng)一的登記機構(gòu)及登記系統(tǒng)十分必要。制度上可參照關(guān)于不動產(chǎn)登記的規(guī)定，先行明確國家對動產(chǎn)擔(dān)保實行統(tǒng)一登記的原則并授權(quán)國務(wù)院制定具體辦法，明確動產(chǎn)擔(dān)保統(tǒng)一登記的范圍、機構(gòu)和實施辦法，逐步建立我國現(xiàn)代動產(chǎn)擔(dān)保統(tǒng)一登記制度。在目前已有的登記系統(tǒng)中，中國人民銀行征信中心的動產(chǎn)融資登記公示系統(tǒng)符合世界銀行的關(guān)于現(xiàn)代化登記制度的各項理念，可以考慮依托中國人民銀行征信中心建立統(tǒng)一的動產(chǎn)擔(dān)保登記機構(gòu)和登記系統(tǒng)。