中國改革開放的四十年,是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護從實踐到理論、從改革探索到完善發(fā)展的四十年;特別是黨的十八大以來,制度政策改革創(chuàng)新力度之大、成效之顯著前所未有,經(jīng)驗彌足珍貴。
經(jīng)驗之一:以明責、履責、追責為主線,改革完善企業(yè)和黨委政府的生態(tài)環(huán)保責任體系
一方面,落實排污單位責任。對違法排污拒不改正的行為實行“按日計罰”,對直接負責的主管人員等適用治安管理處罰,完善單位和責任人“雙罰制”;完善企業(yè)環(huán)境信用評價制度,建立跨部門聯(lián)合懲戒機制;強化環(huán)境司法,全面推行公益訴訟和損害賠償;改革實行排污許可一證式綜合管理,推動排污單位從“要我守法”向“我要守法”轉(zhuǎn)變。堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境,法律法規(guī)越來越完善、嚴格,企業(yè)責任越來越明確、剛性,監(jiān)管手段由單一日趨綜合有效,負外部性問題顯著扭轉(zhuǎn),初步改變了發(fā)展與保護割裂乃至對立的局面,在排污者層面形成了內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進和協(xié)調(diào)共生的基本導(dǎo)向。
另一方面,落實地方黨委政府及相關(guān)部門生態(tài)環(huán)保責任。1979年頒布的環(huán)保法明確,地方各級人民政府切實做好環(huán)境保護工作。2014年修訂環(huán)保法時將地方環(huán)境質(zhì)量負責制提前到總則中。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》進一步提出,地方黨委政府對本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境工作及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負總責,管生產(chǎn)、管發(fā)展、管行業(yè)的必須管環(huán)保的大環(huán)保格局正在形成。同時,改革創(chuàng)新不斷加大對黨委政府履責的監(jiān)督力度,上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán),開展中央生態(tài)環(huán)保督察,實行自然資源資產(chǎn)離任審計等制度,推動黨政同責、一崗雙責、依法追責、終身追責。
經(jīng)驗之二:頂層設(shè)計與基層實踐結(jié)合,構(gòu)建系統(tǒng)完整的制度政策鏈條體系
用制度推動生態(tài)文明建設(shè),使其成為長效機制、根本保障,這是四十年改革的一個基本經(jīng)驗。我國生態(tài)環(huán)境行政管理體制基本保持十年一大變的態(tài)勢,生態(tài)環(huán)境部也是國家層面少有的設(shè)有行政體制改革與人事司的部委,這充分說明了生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域制度體制機制改革任務(wù)迫切、效果顯著、任重道遠。
2015年7月,習近平總書記主持召開十八屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議,審議通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》及其配套方案,構(gòu)建了生態(tài)文明體制改革“四梁八柱”的頂層設(shè)計,著力構(gòu)建起產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,形成了源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的制度鏈條,實踐證明很好地發(fā)揮了改革效能。
許多改革都經(jīng)歷了從地方經(jīng)驗放大到全國實踐的過程,這是中國改革的成功做法。比如,一些地方自發(fā)先行探索的河長制、湖長制,實際上是地方環(huán)境質(zhì)量負責制要求的操作細化,后來總結(jié)固化、全面推行至全國。再如,基于珠三角生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等大量的生態(tài)空間管控實踐,使得生態(tài)保護紅線逐步上升到國家制度層面。
經(jīng)驗之三:以問題導(dǎo)向與目標導(dǎo)向作為出發(fā)點和落腳點,改革完善體制機制
問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向是治國理政、改革開放的重要思想和工作方法。我國現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保體制存在監(jiān)督責任不落實、干預(yù)監(jiān)測執(zhí)法等突出問題,中央從省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革為切入點,以落實加強地方黨委的“一崗雙責”為主線,改革形成省級環(huán)保部門聚焦督政和質(zhì)量考核,市級環(huán)保部門聚焦督企執(zhí)法,從體制機制等根本上入手解決突出問題。
通過機構(gòu)改革、職能整合,生態(tài)環(huán)境部的設(shè)置體現(xiàn)了系統(tǒng)性和完整性的思想,通過“一個貫通”“五個打通”,解決監(jiān)管者權(quán)威性不強、生態(tài)環(huán)境等公共利益沒有得到很好保障的問題,實現(xiàn)了污染防治與生態(tài)保護的協(xié)調(diào)聯(lián)動貫通,做到治污減排與生態(tài)增容兩手并重、同向發(fā)力,為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的目標提供了體制支撐。
經(jīng)驗之四:綠色發(fā)展意識日趨完善,治理體系建設(shè)邁出堅實步伐
改革的四十年也是逐步推進全社會綠色價值觀形成的四十年。早期一些人將環(huán)境污染看作經(jīng)濟增長的負面影響;隨后一些人將環(huán)境污染看作生產(chǎn)成本的組成部分;目前越來越多的人注意到,環(huán)境是支撐發(fā)展的一個條件,不能作為無價低價的生產(chǎn)要素被忽視。在新時代,更要把生態(tài)環(huán)境資源作為稀缺資源予以高標準保護,把加強生態(tài)環(huán)保作為推動高質(zhì)量發(fā)展的推手,把滿足優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要作為主要矛盾的著眼點。
近五年,我國地方財政環(huán)保支出年均增長13.1%,為清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域提供綠色金融服務(wù),以撬動更多社會資本進入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域;積極推進橫向生態(tài)保護補償,讓保護青山綠水的地方不吃虧;改革實施環(huán)保電價、差別化水電價格等,協(xié)同推動生態(tài)環(huán)境高水平保護和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
2013年,我國啟動了空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的實時公開,環(huán)境信息公開快速全范圍推進,輔以空氣質(zhì)量排名等政策創(chuàng)新,極大地呼應(yīng)了社會公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。“水十條”在城市黑臭水體治理上以提高社會公眾參與度、滿意感和獲得感為目標,實行問需于民、問計于民和問績于民,治理機制影響深遠。從對環(huán)境漠不關(guān)心到環(huán)保名稱耳熟能詳,從節(jié)水減污到社會監(jiān)督,從公眾參與到全民行動……目前,全黨全國貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性和主動性顯著增強,政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系初步形成。
改革再出發(fā),我們要繼續(xù)堅持以推進生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標,以改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度為動力,向著建設(shè)美麗中國的目標繼續(xù)前行!
(作者:吳舜澤,系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任;和夏冰,系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心助理研究員;殷培紅,系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心研究員)
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