中國(guó)改革開放的四十年，是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)從實(shí)踐到理論、從改革探索到完善發(fā)展的四十年；特別是黨的十八大以來，制度政策改革創(chuàng)新力度之大、成效之顯著前所未有，經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴。

經(jīng)驗(yàn)之一：以明責(zé)、履責(zé)、追責(zé)為主線，改革完善企業(yè)和黨委政府的生態(tài)環(huán)保責(zé)任體系

一方面，落實(shí)排污單位責(zé)任。對(duì)違法排污拒不改正的行為實(shí)行“按日計(jì)罰”，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員等適用治安管理處罰，完善單位和責(zé)任人“雙罰制”；完善企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度，建立跨部門聯(lián)合懲戒機(jī)制；強(qiáng)化環(huán)境司法，全面推行公益訴訟和損害賠償；改革實(shí)行排污許可一證式綜合管理，推動(dòng)排污單位從“要我守法”向“我要守法”轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，法律法規(guī)越來越完善、嚴(yán)格，企業(yè)責(zé)任越來越明確、剛性，監(jiān)管手段由單一日趨綜合有效，負(fù)外部性問題顯著扭轉(zhuǎn)，初步改變了發(fā)展與保護(hù)割裂乃至對(duì)立的局面，在排污者層面形成了內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進(jìn)和協(xié)調(diào)共生的基本導(dǎo)向。

另一方面，落實(shí)地方黨委政府及相關(guān)部門生態(tài)環(huán)保責(zé)任。1979年頒布的環(huán)保法明確，地方各級(jí)人民政府切實(shí)做好環(huán)境保護(hù)工作。2014年修訂環(huán)保法時(shí)將地方環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制提前到總則中。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》進(jìn)一步提出，地方黨委政府對(duì)本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境工作及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，管生產(chǎn)、管發(fā)展、管行業(yè)的必須管環(huán)保的大環(huán)保格局正在形成。同時(shí)，改革創(chuàng)新不斷加大對(duì)黨委政府履責(zé)的監(jiān)督力度，上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)，開展中央生態(tài)環(huán)保督察，實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等制度，推動(dòng)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、依法追責(zé)、終身追責(zé)。

經(jīng)驗(yàn)之二：頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐結(jié)合，構(gòu)建系統(tǒng)完整的制度政策鏈條體系

用制度推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，使其成為長(zhǎng)效機(jī)制、根本保障，這是四十年改革的一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)生態(tài)環(huán)境行政管理體制基本保持十年一大變的態(tài)勢(shì)，生態(tài)環(huán)境部也是國(guó)家層面少有的設(shè)有行政體制改革與人事司的部委，這充分說明了生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域制度體制機(jī)制改革任務(wù)迫切、效果顯著、任重道遠(yuǎn)。

2015年7月，習(xí)近平總書記主持召開十八屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議，審議通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》及其配套方案，構(gòu)建了生態(tài)文明體制改革“四梁八柱”的頂層設(shè)計(jì)，著力構(gòu)建起產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，形成了源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的制度鏈條，實(shí)踐證明很好地發(fā)揮了改革效能。

許多改革都經(jīng)歷了從地方經(jīng)驗(yàn)放大到全國(guó)實(shí)踐的過程，這是中國(guó)改革的成功做法。比如，一些地方自發(fā)先行探索的河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制，實(shí)際上是地方環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制要求的操作細(xì)化，后來總結(jié)固化、全面推行至全國(guó)。再如，基于珠三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等大量的生態(tài)空間管控實(shí)踐，使得生態(tài)保護(hù)紅線逐步上升到國(guó)家制度層面。

經(jīng)驗(yàn)之三：以問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，改革完善體制機(jī)制

問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向是治國(guó)理政、改革開放的重要思想和工作方法。我國(guó)現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保體制存在監(jiān)督責(zé)任不落實(shí)、干預(yù)監(jiān)測(cè)執(zhí)法等突出問題，中央從省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革為切入點(diǎn)，以落實(shí)加強(qiáng)地方黨委的“一崗雙責(zé)”為主線，改革形成省級(jí)環(huán)保部門聚焦督政和質(zhì)量考核，市級(jí)環(huán)保部門聚焦督企執(zhí)法，從體制機(jī)制等根本上入手解決突出問題。

通過機(jī)構(gòu)改革、職能整合，生態(tài)環(huán)境部的設(shè)置體現(xiàn)了系統(tǒng)性和完整性的思想，通過“一個(gè)貫通”“五個(gè)打通”，解決監(jiān)管者權(quán)威性不強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境等公共利益沒有得到很好保障的問題，實(shí)現(xiàn)了污染防治與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)貫通，做到治污減排與生態(tài)增容兩手并重、同向發(fā)力，為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)提供了體制支撐。

經(jīng)驗(yàn)之四：綠色發(fā)展意識(shí)日趨完善，治理體系建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)步伐

改革的四十年也是逐步推進(jìn)全社會(huì)綠色價(jià)值觀形成的四十年。早期一些人將環(huán)境污染看作經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)面影響；隨后一些人將環(huán)境污染看作生產(chǎn)成本的組成部分；目前越來越多的人注意到，環(huán)境是支撐發(fā)展的一個(gè)條件，不能作為無價(jià)低價(jià)的生產(chǎn)要素被忽視。在新時(shí)代，更要把生態(tài)環(huán)境資源作為稀缺資源予以高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)，把加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保作為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的推手，把滿足優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要作為主要矛盾的著眼點(diǎn)。

近五年，我國(guó)地方財(cái)政環(huán)保支出年均增長(zhǎng)13.1%，為清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域提供綠色金融服務(wù)，以撬動(dòng)更多社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域；積極推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，讓保護(hù)青山綠水的地方不吃虧；改革實(shí)施環(huán)保電價(jià)、差別化水電價(jià)格等，協(xié)同推動(dòng)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

2013年，我國(guó)啟動(dòng)了空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)公開，環(huán)境信息公開快速全范圍推進(jìn)，輔以空氣質(zhì)量排名等政策創(chuàng)新，極大地呼應(yīng)了社會(huì)公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。“水十條”在城市黑臭水體治理上以提高社會(huì)公眾參與度、滿意感和獲得感為目標(biāo)，實(shí)行問需于民、問計(jì)于民和問績(jī)于民，治理機(jī)制影響深遠(yuǎn)。從對(duì)環(huán)境漠不關(guān)心到環(huán)保名稱耳熟能詳，從節(jié)水減污到社會(huì)監(jiān)督，從公眾參與到全民行動(dòng)……目前，全黨全國(guó)貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性和主動(dòng)性顯著增強(qiáng)，政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系初步形成。

改革再出發(fā)，我們要繼續(xù)堅(jiān)持以推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，以改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度為動(dòng)力，向著建設(shè)美麗中國(guó)的目標(biāo)繼續(xù)前行！

（作者：吳舜澤，系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任；和夏冰，系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心助理研究員；殷培紅，系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心研究員）