中國改革開放的四十年，是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護從實踐到理論、從改革探索到完善發(fā)展的四十年；特別是黨的十八大以來，制度政策改革創(chuàng)新力度之大、成效之顯著前所未有，經(jīng)驗彌足珍貴。

經(jīng)驗之一：以明責、履責、追責為主線，改革完善企業(yè)和黨委政府的生態(tài)環(huán)保責任體系

一方面，落實排污單位責任。對違法排污拒不改正的行為實行“按日計罰”，對直接負責的主管人員等適用治安管理處罰，完善單位和責任人“雙罰制”；完善企業(yè)環(huán)境信用評價制度，建立跨部門聯(lián)合懲戒機制；強化環(huán)境司法，全面推行公益訴訟和損害賠償；改革實行排污許可一證式綜合管理，推動排污單位從“要我守法”向“我要守法”轉(zhuǎn)變。堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，法律法規(guī)越來越完善、嚴格，企業(yè)責任越來越明確、剛性，監(jiān)管手段由單一日趨綜合有效，負外部性問題顯著扭轉(zhuǎn)，初步改變了發(fā)展與保護割裂乃至對立的局面，在排污者層面形成了內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進和協(xié)調(diào)共生的基本導(dǎo)向。

另一方面，落實地方黨委政府及相關(guān)部門生態(tài)環(huán)保責任。1979年頒布的環(huán)保法明確，地方各級人民政府切實做好環(huán)境保護工作。2014年修訂環(huán)保法時將地方環(huán)境質(zhì)量負責制提前到總則中。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》進一步提出，地方黨委政府對本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境工作及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負總責，管生產(chǎn)、管發(fā)展、管行業(yè)的必須管環(huán)保的大環(huán)保格局正在形成。同時，改革創(chuàng)新不斷加大對黨委政府履責的監(jiān)督力度，上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，開展中央生態(tài)環(huán)保督察，實行自然資源資產(chǎn)離任審計等制度，推動黨政同責、一崗雙責、依法追責、終身追責。

經(jīng)驗之二：頂層設(shè)計與基層實踐結(jié)合，構(gòu)建系統(tǒng)完整的制度政策鏈條體系

用制度推動生態(tài)文明建設(shè)，使其成為長效機制、根本保障，這是四十年改革的一個基本經(jīng)驗。我國生態(tài)環(huán)境行政管理體制基本保持十年一大變的態(tài)勢，生態(tài)環(huán)境部也是國家層面少有的設(shè)有行政體制改革與人事司的部委，這充分說明了生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域制度體制機制改革任務(wù)迫切、效果顯著、任重道遠。

2015年7月，習近平總書記主持召開十八屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議，審議通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》及其配套方案，構(gòu)建了生態(tài)文明體制改革“四梁八柱”的頂層設(shè)計，著力構(gòu)建起產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，形成了源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的制度鏈條，實踐證明很好地發(fā)揮了改革效能。

許多改革都經(jīng)歷了從地方經(jīng)驗放大到全國實踐的過程，這是中國改革的成功做法。比如，一些地方自發(fā)先行探索的河長制、湖長制，實際上是地方環(huán)境質(zhì)量負責制要求的操作細化，后來總結(jié)固化、全面推行至全國。再如，基于珠三角生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等大量的生態(tài)空間管控實踐，使得生態(tài)保護紅線逐步上升到國家制度層面。

經(jīng)驗之三：以問題導(dǎo)向與目標導(dǎo)向作為出發(fā)點和落腳點，改革完善體制機制

問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向是治國理政、改革開放的重要思想和工作方法。我國現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保體制存在監(jiān)督責任不落實、干預(yù)監(jiān)測執(zhí)法等突出問題，中央從省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革為切入點，以落實加強地方黨委的“一崗雙責”為主線，改革形成省級環(huán)保部門聚焦督政和質(zhì)量考核，市級環(huán)保部門聚焦督企執(zhí)法，從體制機制等根本上入手解決突出問題。

通過機構(gòu)改革、職能整合，生態(tài)環(huán)境部的設(shè)置體現(xiàn)了系統(tǒng)性和完整性的思想，通過“一個貫通”“五個打通”，解決監(jiān)管者權(quán)威性不強、生態(tài)環(huán)境等公共利益沒有得到很好保障的問題，實現(xiàn)了污染防治與生態(tài)保護的協(xié)調(diào)聯(lián)動貫通，做到治污減排與生態(tài)增容兩手并重、同向發(fā)力，為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的目標提供了體制支撐。

經(jīng)驗之四：綠色發(fā)展意識日趨完善，治理體系建設(shè)邁出堅實步伐

改革的四十年也是逐步推進全社會綠色價值觀形成的四十年。早期一些人將環(huán)境污染看作經(jīng)濟增長的負面影響；隨后一些人將環(huán)境污染看作生產(chǎn)成本的組成部分；目前越來越多的人注意到，環(huán)境是支撐發(fā)展的一個條件，不能作為無價低價的生產(chǎn)要素被忽視。在新時代，更要把生態(tài)環(huán)境資源作為稀缺資源予以高標準保護，把加強生態(tài)環(huán)保作為推動高質(zhì)量發(fā)展的推手，把滿足優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要作為主要矛盾的著眼點。

近五年，我國地方財政環(huán)保支出年均增長13.1%，為清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域提供綠色金融服務(wù)，以撬動更多社會資本進入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域；積極推進橫向生態(tài)保護補償，讓保護青山綠水的地方不吃虧；改革實施環(huán)保電價、差別化水電價格等，協(xié)同推動生態(tài)環(huán)境高水平保護和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

2013年，我國啟動了空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的實時公開，環(huán)境信息公開快速全范圍推進，輔以空氣質(zhì)量排名等政策創(chuàng)新，極大地呼應(yīng)了社會公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。“水十條”在城市黑臭水體治理上以提高社會公眾參與度、滿意感和獲得感為目標，實行問需于民、問計于民和問績于民，治理機制影響深遠。從對環(huán)境漠不關(guān)心到環(huán)保名稱耳熟能詳，從節(jié)水減污到社會監(jiān)督，從公眾參與到全民行動……目前，全黨全國貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性和主動性顯著增強，政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系初步形成。

改革再出發(fā)，我們要繼續(xù)堅持以推進生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標，以改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度為動力，向著建設(shè)美麗中國的目標繼續(xù)前行！

（作者：吳舜澤，系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任；和夏冰，系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心助理研究員；殷培紅，系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心研究員）