【光明論壇】

日前，國務院發(fā)布《行政區(qū)劃管理條例》（以下簡稱《條例》），條例將于2019年1月1日起施行。相比1985年制定的《國務院關于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），《條例》無論在管理的宏觀定位還是對事務的微觀管理上都有了長足進步。改革開放四十年來，我國的經(jīng)濟社會發(fā)生了巨大變遷，行政區(qū)劃改革與調整的需求很大，對行政區(qū)劃的管理提出了更高要求，黨中央和國務院非常重視，《條例》的出臺正是為了回應實踐需求，通過規(guī)范行政區(qū)劃管理，以確保其回應性、科學性和系統(tǒng)性，推動國家治理體系現(xiàn)代化?！稐l例》有許多亮點，主要有以下四個方面：

一是提升了對行政區(qū)劃管理的定位?！稐l例》第2條明確規(guī)定要加強黨的領導，加強頂層規(guī)劃，行政區(qū)劃的重大調整要及時報告黨中央。并增加規(guī)定行政區(qū)劃的變更“應當堅持與國家發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調、推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進人和自然和諧發(fā)展的方針”。與原《規(guī)定》相比，《條例》在繼續(xù)強調行政區(qū)劃的管理功能和政治功能的同時，也非常重視行政區(qū)劃的經(jīng)濟和社會功能，強調可持續(xù)發(fā)展。當前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。行政區(qū)劃作為一種重要調控手段在促進均衡發(fā)展方面有著天然的優(yōu)勢，可以通過合理的空間布局和科學的資源配置，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、推進城鄉(xiāng)之間以及人與自然之間的協(xié)調發(fā)展。

二是確立了行政區(qū)劃管理的科學標準。《條例》第3條規(guī)定：“行政區(qū)劃的設立、撤銷以及變更隸屬關系或者行政區(qū)域界限時，應當考慮經(jīng)濟發(fā)展、資源環(huán)境、人文歷史、地形地貌、治理能力等情況。”概括地說，行政區(qū)劃管理需要考慮以下幾個維度：第一，經(jīng)濟維度。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，產業(yè)聚集，人口遷徙，原來的空間布局就會變得局限，需要進行區(qū)劃調整。從促進經(jīng)濟發(fā)展的角度看，也可以通過設置、變更行政區(qū)劃，增加投資、拉動需求、并給予特殊的政策扶持，加速市場要素的匯集，從而促進某個區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。第二，資源環(huán)境維度。行政區(qū)劃的設置要考慮這一區(qū)域資源的承載能力，也就是說人口與資源的承載力要保持科學比例，資源負擔消費過重會導致對自然環(huán)境的破壞，不具有可持續(xù)性。第三，人文歷史維度。行政區(qū)劃的形成有其歷史淵源、文化傳統(tǒng)和民族習慣，所以通常要保持穩(wěn)定。特殊需要調整時，無論是區(qū)域變更還是更名也必須考慮這些人文歷史的要素，不能為了經(jīng)濟發(fā)展而損害人文歷史價值。第四，地形地貌維度。人類的生存延續(xù)依賴自然環(huán)境，在此基礎上形成的行政區(qū)劃大多與地形地貌有關?？紤]地形地貌維度也是為了生產經(jīng)營和管理的便捷。第五，治理能力維度。這里要有交通通信的時代性考量，在信息技術日益發(fā)達的今天，要盡可能地實行扁平化管理，減少層級。也要從公平服務、便捷管理以及有效控制的角度考慮，保證公民參與管理和國家的整體利益。

三是完善了行政區(qū)劃的管理程序。與原《規(guī)定》比較，《條例》用比較多的條款細化了行政區(qū)劃的管理程序，強調行政區(qū)劃調整的科學性和可接受性。行政區(qū)劃變更要進行相關標準分析、風險評估、專家論證、征集社會公眾意見，也要征求機構編制部門以及本級人民政府外事、發(fā)展改革、民族、財政、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門的意見。民族自治地方的行政區(qū)劃變更還要同民族自治地方的自治機關和有關民族的代表協(xié)商。為保證行政區(qū)劃變更能夠及時落地，《條例》還規(guī)定了行政區(qū)劃變更實施的期限，原則上要在審批機關批準行政區(qū)劃變更之日起12個月內完成，特殊需要的，經(jīng)批準可延長6個月。行政區(qū)劃的管理程序雖然大多是在行政系統(tǒng)內完成，但其對被調整區(qū)域的個人和企業(yè)組織等將產生巨大影響，因此，要重視社會的可接受程度。

四是建立了公開、信息與檔案等配套制度?！稐l例》第18條規(guī)定“行政區(qū)劃變更后，有關地方人民政府應當向社會公告”；第19條規(guī)定建立行政區(qū)劃管理的信息系統(tǒng)；第20條規(guī)定完善行政區(qū)劃管理的檔案制度。這些制度都將為行政區(qū)劃的科學管理以及政府與社會的溝通交流提供更好的支撐。

行政區(qū)劃作為國家對經(jīng)濟、社會的重要調控手段，是國家治理體系的重要組成部分。運用行政區(qū)劃手段進行科學合理的資源配置，滿足經(jīng)濟、社會的發(fā)展需求，維護社會穩(wěn)定和民族團結，促進國家戰(zhàn)略和均衡發(fā)展目標的實現(xiàn)，是《條例》的立法宗旨所在。從更長遠的角度考慮，還需要通過行政區(qū)劃管理的積累，并經(jīng)過不斷探索，提升對行政區(qū)劃功能的認識，發(fā)揮行政區(qū)劃在空間資源配置上的獨特作用，更好地為我國的改革發(fā)展服務，并推動我國治理體系現(xiàn)代化的轉型。

（作者：薛剛凌，系華南師范大學法學院教授、政府改革與法治建設研究院院長）