【光明論壇】

日前，國(guó)務(wù)院發(fā)布《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），條例將于2019年1月1日起施行。相比1985年制定的《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），《條例》無(wú)論在管理的宏觀定位還是對(duì)事務(wù)的微觀管理上都有了長(zhǎng)足進(jìn)步。改革開(kāi)放四十年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大變遷，行政區(qū)劃改革與調(diào)整的需求很大，對(duì)行政區(qū)劃的管理提出了更高要求，黨中央和國(guó)務(wù)院非常重視，《條例》的出臺(tái)正是為了回應(yīng)實(shí)踐需求，通過(guò)規(guī)范行政區(qū)劃管理，以確保其回應(yīng)性、科學(xué)性和系統(tǒng)性，推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。《條例》有許多亮點(diǎn)，主要有以下四個(gè)方面：

一是提升了對(duì)行政區(qū)劃管理的定位。《條例》第2條明確規(guī)定要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)頂層規(guī)劃，行政區(qū)劃的重大調(diào)整要及時(shí)報(bào)告黨中央。并增加規(guī)定行政區(qū)劃的變更“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進(jìn)人和自然和諧發(fā)展的方針”。與原《規(guī)定》相比，《條例》在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)行政區(qū)劃的管理功能和政治功能的同時(shí)，也非常重視行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。行政區(qū)劃作為一種重要調(diào)控手段在促進(jìn)均衡發(fā)展方面有著天然的優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)合理的空間布局和科學(xué)的資源配置，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)、推進(jìn)城鄉(xiāng)之間以及人與自然之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是確立了行政區(qū)劃管理的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。《條例》第3條規(guī)定：“行政區(qū)劃的設(shè)立、撤銷(xiāo)以及變更隸屬關(guān)系或者行政區(qū)域界限時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源環(huán)境、人文歷史、地形地貌、治理能力等情況。”概括地說(shuō)，行政區(qū)劃管理需要考慮以下幾個(gè)維度：第一，經(jīng)濟(jì)維度。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)聚集，人口遷徙，原來(lái)的空間布局就會(huì)變得局限，需要進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整。從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，也可以通過(guò)設(shè)置、變更行政區(qū)劃，增加投資、拉動(dòng)需求、并給予特殊的政策扶持，加速市場(chǎng)要素的匯集，從而促進(jìn)某個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，資源環(huán)境維度。行政區(qū)劃的設(shè)置要考慮這一區(qū)域資源的承載能力，也就是說(shuō)人口與資源的承載力要保持科學(xué)比例，資源負(fù)擔(dān)消費(fèi)過(guò)重會(huì)導(dǎo)致對(duì)自然環(huán)境的破壞，不具有可持續(xù)性。第三，人文歷史維度。行政區(qū)劃的形成有其歷史淵源、文化傳統(tǒng)和民族習(xí)慣，所以通常要保持穩(wěn)定。特殊需要調(diào)整時(shí)，無(wú)論是區(qū)域變更還是更名也必須考慮這些人文歷史的要素，不能為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而損害人文歷史價(jià)值。第四，地形地貌維度。人類(lèi)的生存延續(xù)依賴(lài)自然環(huán)境，在此基礎(chǔ)上形成的行政區(qū)劃大多與地形地貌有關(guān)?？紤]地形地貌維度也是為了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理的便捷。第五，治理能力維度。這里要有交通通信的時(shí)代性考量，在信息技術(shù)日益發(fā)達(dá)的今天，要盡可能地實(shí)行扁平化管理，減少層級(jí)。也要從公平服務(wù)、便捷管理以及有效控制的角度考慮，保證公民參與管理和國(guó)家的整體利益。

三是完善了行政區(qū)劃的管理程序。與原《規(guī)定》比較，《條例》用比較多的條款細(xì)化了行政區(qū)劃的管理程序，強(qiáng)調(diào)行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)性和可接受性。行政區(qū)劃變更要進(jìn)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、專(zhuān)家論證、征集社會(huì)公眾意見(jiàn)，也要征求機(jī)構(gòu)編制部門(mén)以及本級(jí)人民政府外事、發(fā)展改革、民族、財(cái)政、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門(mén)的意見(jiàn)。民族自治地方的行政區(qū)劃變更還要同民族自治地方的自治機(jī)關(guān)和有關(guān)民族的代表協(xié)商。為保證行政區(qū)劃變更能夠及時(shí)落地，《條例》還規(guī)定了行政區(qū)劃變更實(shí)施的期限，原則上要在審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)行政區(qū)劃變更之日起12個(gè)月內(nèi)完成，特殊需要的，經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)6個(gè)月。行政區(qū)劃的管理程序雖然大多是在行政系統(tǒng)內(nèi)完成，但其對(duì)被調(diào)整區(qū)域的個(gè)人和企業(yè)組織等將產(chǎn)生巨大影響，因此，要重視社會(huì)的可接受程度。

四是建立了公開(kāi)、信息與檔案等配套制度?！稐l例》第18條規(guī)定“行政區(qū)劃變更后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告”；第19條規(guī)定建立行政區(qū)劃管理的信息系統(tǒng)；第20條規(guī)定完善行政區(qū)劃管理的檔案制度。這些制度都將為行政區(qū)劃的科學(xué)管理以及政府與社會(huì)的溝通交流提供更好的支撐。

行政區(qū)劃作為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的重要調(diào)控手段，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。運(yùn)用行政區(qū)劃手段進(jìn)行科學(xué)合理的資源配置，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展需求，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)國(guó)家戰(zhàn)略和均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是《條例》的立法宗旨所在。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮，還需要通過(guò)行政區(qū)劃管理的積累，并經(jīng)過(guò)不斷探索，提升對(duì)行政區(qū)劃功能的認(rèn)識(shí)，發(fā)揮行政區(qū)劃在空間資源配置上的獨(dú)特作用，更好地為我國(guó)的改革發(fā)展服務(wù)，并推動(dòng)我國(guó)治理體系現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型。

（作者：薛剛凌，系華南師范大學(xué)法學(xué)院教授、政府改革與法治建設(shè)研究院院長(zhǎng)）