自2016年以來(lái)，我國(guó)一線城市紛紛將“功能疏解”提上議程。大城市要適當(dāng)疏解中心城區(qū)非核心功能，才能強(qiáng)化與周邊城鎮(zhèn)高效通勤和一體發(fā)展。疏解大城市中心城區(qū)的一部分非核心功能，能夠使中心城區(qū)開(kāi)發(fā)適度、人口密度程度適中。這樣，不僅會(huì)減少教育、醫(yī)療、公共設(shè)施等領(lǐng)域投入的負(fù)擔(dān)，而且也會(huì)減小環(huán)保、治安、就業(yè)等領(lǐng)域的壓力。

考慮不同城市功能的相互聯(lián)系

目前，對(duì)大城市中心城區(qū)非核心功能疏解的討論存在一個(gè)誤區(qū)，即將其簡(jiǎn)單化為產(chǎn)業(yè)或拆遷政策。在學(xué)理上，討論主要集中在人口郊區(qū)化、產(chǎn)業(yè)外遷與內(nèi)部填充、企業(yè)商圈和工作人口遷移，以及新城建設(shè)、政治中心調(diào)整等相關(guān)政策上。在實(shí)踐上，則體現(xiàn)為主要依賴于行政管理的決心。然而，結(jié)合世界其他大城市的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，中心城區(qū)非核心功能疏解真正的難題并不在于“疏解”本身，而在于能否做到“有機(jī)疏散”。產(chǎn)業(yè)和公共設(shè)施的遷移并不難，難的是轉(zhuǎn)移后其在外圍城區(qū)能否在功能上發(fā)揮與在中心城區(qū)同樣的作用。

其一，移出的城市功能能否在外圍城區(qū)扎根。將一部分人口、產(chǎn)業(yè)從中心城區(qū)遷移到外圍城區(qū)，可能帶來(lái)社會(huì)和自然兩方面的沖擊。在社會(huì)方面，產(chǎn)業(yè)、人口集聚有其經(jīng)濟(jì)規(guī)律和相應(yīng)的社會(huì)條件。如果新環(huán)境不符合相應(yīng)的規(guī)律或不能滿足其需求，遷出的產(chǎn)業(yè)、人口不能融入外圍城區(qū)，可能會(huì)產(chǎn)生社會(huì)問(wèn)題。在自然方面，人口疏散確實(shí)能緩解中心城區(qū)的人口壓力，但同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生更大的城市建成圈，可能給城市周邊的環(huán)城綠帶造成生態(tài)壓力。例如，美國(guó)第五大城市鳳凰城本來(lái)以優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品享譽(yù)美國(guó)，但快速發(fā)展的城市對(duì)農(nóng)業(yè)造成了負(fù)面影響?，F(xiàn)在，僅從外州運(yùn)輸食物產(chǎn)生的燃料排放就占了全市總化石燃料排放的近四分之一。

其二，中心城區(qū)在一部分產(chǎn)業(yè)、人口被遷移后能否保持繁榮。不同的城市功能并不是相互隔絕的，其共同構(gòu)成了人們生活的整體。相比產(chǎn)業(yè)變化引起的城市功能變遷，政府行政驅(qū)動(dòng)的城市功能疏散更應(yīng)考慮不同功能的聯(lián)系。簡(jiǎn)單機(jī)械地采用城市功能分區(qū)的方式進(jìn)行拆遷隔離，不僅可能影響人們?cè)械纳睿€可能造成中心城區(qū)的空心化。

關(guān)注城市的特殊性

大城市中心城區(qū)非核心功能疏解需要超越就遷移談遷移的局限，謹(jǐn)慎思考哪些功能可以被定義成非核心功能、為何這些功能可以被疏解到外圍城區(qū)等問(wèn)題。更重要的是，還要研究如何才能使外圍城區(qū)和中心城區(qū)有機(jī)重構(gòu)為新的整體。

關(guān)注城市的特殊性，避免設(shè)定絕對(duì)的中心城區(qū)非核心功能。對(duì)功能疏解的思考不能假設(shè)所有大城市規(guī)劃適用同樣的標(biāo)準(zhǔn)，需要研究城市的特殊性。前者將非核心功能絕對(duì)化，割裂了城市理論和具體城市現(xiàn)實(shí)之間的聯(lián)系。例如，邊緣城市理論認(rèn)為零售業(yè)屬于非核心功能，應(yīng)該逐步郊區(qū)化，從而實(shí)現(xiàn)商住分離、降低商儲(chǔ)成本及噪音、提升人居環(huán)境。而在新城市主義理論中，零售業(yè)則是城市生機(jī)與活力的重要推力，因而要和居住區(qū)、工作區(qū)相結(jié)合。將某種城市功能定為核心功能或非核心功能都能找到理論依據(jù)，因此，不能就理論本身對(duì)其進(jìn)行劃分。絕對(duì)的非核心功能并不存在，非核心功能的判定和城市本身的特質(zhì)密切相關(guān)。一個(gè)旅游城市的非核心功能很可能就是另一個(gè)資源型城市的核心功能，反之亦然。

關(guān)注不同的城市功能間的聯(lián)系，避免簡(jiǎn)單割裂。通常，城市土地利用方式可分為住宅、商業(yè)、工業(yè)等。然而，這種劃分方式僅僅出于規(guī)劃、管理的方便，并不代表各種城市功能之間是截然分離的。這其中，尤其需要警惕經(jīng)濟(jì)主義的思維誤區(qū)。所謂經(jīng)濟(jì)主義，就是將不同城市功能的產(chǎn)值高低作為判斷其是否是核心功能的依據(jù)。這種思維將城市功能作為互相競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立單元，不考慮其潛在的聯(lián)系。實(shí)際上，不同城市功能既相互競(jìng)爭(zhēng)又相互依賴，不能簡(jiǎn)單地以產(chǎn)值作為唯一判斷，要重視其混合的獨(dú)特機(jī)理。

關(guān)注城市文化的原真性，避免妄斷高質(zhì)量生活的標(biāo)準(zhǔn)。城市規(guī)劃本質(zhì)上是一種價(jià)值導(dǎo)向的行政工作，將城市改造成更符合人們理想的樣子，為人們提供更好的生活。人們理想中的生活是城市規(guī)劃質(zhì)量的決定因素，然而由于其并非客觀存在，因而對(duì)它的判斷主要依賴對(duì)社會(huì)價(jià)值的理解和觀察。所謂原真性，是特定城市中存在的獨(dú)特城市價(jià)值理念和風(fēng)格，對(duì)非核心功能的具體判定有直接的影響。例如，更崇尚汽車(chē)交通的生活文化將催生更疏離的功能分區(qū)，可以認(rèn)定更多的非核心功能；更崇尚步行鄰里交往的文化將需要更為混合的城市功能。城市規(guī)劃本質(zhì)上要為人服務(wù)，而不是為建筑指標(biāo)服務(wù)。因而，城市功能疏解不僅要關(guān)注工程設(shè)計(jì)，也要重視對(duì)本地居民價(jià)值觀的分析與回應(yīng)。這樣，才能在實(shí)踐中有效推行并實(shí)現(xiàn)所制定的規(guī)劃。

分析城市的文化特質(zhì)

在制定疏解中心城區(qū)非核心功能的相關(guān)政策時(shí)，建議論證所選擇的指導(dǎo)理論、考慮不同城市功能間的聯(lián)系并分析城市的生活文化特質(zhì)。

針對(duì)不同城市的特點(diǎn)，對(duì)選擇指導(dǎo)理論的適當(dāng)性進(jìn)行調(diào)研論證。不同的城市功能疏解理論源于不同城市、不同條件下的假設(shè)，在選擇某一理論時(shí)應(yīng)先論證其適當(dāng)性。若所研究的城市沒(méi)有洛杉磯式的高密度路網(wǎng)、大城市建成區(qū)，或者沒(méi)有芝加哥式的分區(qū)圈層結(jié)構(gòu)，就不能照搬洛杉磯或芝加哥的經(jīng)驗(yàn)制定城市功能疏解政策。任何理論都不可能是無(wú)條件成立或絕對(duì)正確的，如果要依據(jù)某種理論制定政策，就需要論證當(dāng)前城市的哪些條件決定了其可以適用所選擇的理論。應(yīng)讓理論適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，而不是使現(xiàn)實(shí)適應(yīng)理論。

除經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值外，也要重視不同城市功能的相互聯(lián)系。每個(gè)城市都是歷史演進(jìn)的結(jié)果，只考慮經(jīng)濟(jì)并不能真正理解這一城市。在城市中心集聚的功能間有著一定的聯(lián)系，疏解之前需要研判不同功能的交織邏輯，對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行具體分析。只有發(fā)現(xiàn)、尊重城市的歷史和功能集聚邏輯，并在制定政策過(guò)程中充分考慮，才能使疏解后的城市功能在外圍城區(qū)持續(xù)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

分析所研究城市的文化特質(zhì)，依據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦纳罘绞胶蛢r(jià)值觀設(shè)定規(guī)劃取向。商住合一或商住分離本身不存在絕對(duì)的優(yōu)劣，二者均有利弊，如何選擇要依據(jù)所形成的城市文化。因而，在中心城區(qū)非核心功能疏解中需要了解所在城市的文化特質(zhì)。在規(guī)劃的論證中，不僅考慮工程指標(biāo)的可行性，更要了解當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)城市功能的需求，以及對(duì)實(shí)現(xiàn)這些需求的方式。只有在清楚這些的前提下，疏解中心城市非核心功能的工作才能對(duì)城市居民有回應(yīng)性，從而獲得廣泛的支持。非核心功能疏解的根本在于提升城市生活質(zhì)量，使城市發(fā)展更持續(xù)，對(duì)于手段的研究討論不應(yīng)改變其初衷。

我國(guó)城市功能疏解的工作剛剛提上議程，有著較強(qiáng)的可塑性。因此，要分析國(guó)際其他大城市的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)其吸收、借鑒、反思、充分論證，改進(jìn)分析、研判我國(guó)大城市中心城區(qū)非核心功能疏解的模型和方法，制定切實(shí)從具體城市出發(fā)的政策。如此，才能建立起更優(yōu)質(zhì)的大城市。

（本文系廣州市社科基金一般項(xiàng)目“基于新城市主義視角的廣州非中心城區(qū)功能疏解策略研究”（2018GZYB01）階段性成果）

（作者單位：中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、中國(guó)公共管理研究中心）