[中圖分類號] D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2022）09-0068-04

第七次全國人口普查數據顯示，目前我國有超大城市7座、特大城市14座，由于兼具城市群（都市圈）核心、創(chuàng)新策源高地、現代產業(yè)樞紐、“雙循環(huán)”戰(zhàn)略聯結等重要功能，超特大城市的高質量發(fā)展無疑是“十四五”時期影響區(qū)域經濟發(fā)展進程的重大議題。國家“十四五”規(guī)劃首次以指向高質量發(fā)展的疏解思路為超特大城市轉型發(fā)展引領方向。一方面，明確將有序疏解“中心城區(qū)一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場”以及“過度集中的醫(yī)療和高等教育”等公共服務資源，作為治理“大城市病”的核心策略；另一方面，強調培育“高端產業(yè)引領功能”，率先形成“以現代服務業(yè)為主體、先進制造業(yè)為支撐的產業(yè)結構”，以此提升城市綜合能級和國際競爭力。這是在超特大城市深度融入和服務新發(fā)展格局的歷史節(jié)點，基于對國際國內環(huán)境變化和產業(yè)長期發(fā)展趨勢的準確判斷作出的重要戰(zhàn)略部署。

在“十四五”首提“保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定”的產業(yè)政策導向下，我國城市正處于制造范式轉型升級的關鍵期，制造業(yè)發(fā)展及其疏解的程度對城市經濟高質量發(fā)展意義重大。取得“保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定”的共識固然重要，但絕非輕而易舉之事。如何保持疏解一般性制造業(yè)和發(fā)展先進制造業(yè)的戰(zhàn)略定力、平衡好疏解城市非核心功能和引育高端功能的關系，是當前超特大城市發(fā)展的必選項。

超大城市功能演進與產業(yè)結構優(yōu)化調整高度互恰

產業(yè)結構升級究竟對城市功能轉型產生怎樣深刻的影響？理論領域的豐碩成果提供了多視角解讀，也為產業(yè)結構與城市功能的互恰關系提供了重要解釋。

城市經濟學認為，產業(yè)空間集聚帶來的比較優(yōu)勢與規(guī)模效應，是城市經濟社會的本質特性。城市功能作為產業(yè)結構的系統(tǒng)功能的表征形式之一，其演化的周期性由產業(yè)空間與結構“平衡—抵牾—再平衡”的周期性規(guī)律決定，這一過程直接影響城市運行效率和區(qū)域發(fā)展水平。

城市功能演進規(guī)律表明，伴隨主導產業(yè)地位的順次更替，城市自身的形態(tài)演化和樞紐功能漸趨成熟完善，城市功能樞紐化又為多層級區(qū)域城市體系的形成締造了條件，引發(fā)城市發(fā)展模式轉向和城鎮(zhèn)體系關系改變，從而形成規(guī)模不等的都市圈、城市群。都市圈、城市群內的城市功能分工以區(qū)域產業(yè)鏈為載體并體現為在產業(yè)鏈上所占據的位置的不同，產業(yè)遷移因此成為政府實現區(qū)域協調發(fā)展目標的慣用政策工具。

錢納里基于對制造業(yè)內部結構轉換的長期觀察，提出了經典的區(qū)域經濟演進規(guī)律：工業(yè)化初期階段—工業(yè)化中期階段—工業(yè)化后期階段—后工業(yè)化社會。即隨著產業(yè)分工水平不斷提升，制造業(yè)中的非制造環(huán)節(jié)不斷分離出來，形成服務性產業(yè)，制造業(yè)占經濟的比重將出現結構性下降。當生產性服務業(yè)逐漸取代資金技術密集型制造業(yè)，成為引領城市經濟社會發(fā)展的主導力量，工業(yè)化社會便完成向后工業(yè)化社會的轉變。

功能疏解顯著促進超大城市制造業(yè)比較優(yōu)勢的提升

從發(fā)達經濟體的歷史經驗看，一些大都市在高水平競爭中脫穎而出，成為良性、健康發(fā)展的城市，就在于其在長期的城市發(fā)展政策中，遵循產業(yè)結構的內生演替規(guī)律，并在特定階段曾經采取積極的行政、規(guī)劃、財稅等手段引導和干預城市制造業(yè)的發(fā)展。

東京借助始于1960年代的兩次首都圈建設規(guī)劃，制造業(yè)地位躍居日本首位，盡管第三次規(guī)劃推動其城市功能轉向中樞管理職能，導致工業(yè)大疏散，但依靠科技創(chuàng)新推動的精密機械等技術密集型工業(yè)部門以及與信息、金融有關的高技術產業(yè)發(fā)展，至今依然集聚了日本制造業(yè)65%的優(yōu)勢力量，并形成了以京濱工業(yè)帶為核心的首都圈產業(yè)研發(fā)中心。倫敦從20世紀60年代起啟動從工業(yè)經濟向服務經濟的全面轉型，成為世界金融中心，2000年后開始高度強調制造業(yè)的升級與發(fā)展，國際領先的金融地位更使其具備開展高附加值、知識密集型、具有創(chuàng)新性和設計主導的制造業(yè)活動的雄厚基礎，成為世界上最具吸引力的制造業(yè)地區(qū)之一。紐約自20世紀50年代起經歷了數十年的制造業(yè)衰退，但在美國制造業(yè)整體回流的背景下，政府設立21個工業(yè)商務區(qū)（IBZ）給新制造創(chuàng)造機會，保持了自身世界一流的精密制造能力和技術創(chuàng)新能力，并力爭通過知識產權、標準體系等手段實現價值鏈控制，強化全球生產指揮與控制中心功能。

如上實踐表明，這些先發(fā)城市雖然都經歷了較為明顯的制造業(yè)（自發(fā)）衰退、（政策）疏解或遷移過程，但都同時抓住了進入高技術工業(yè)階段和電子信息時代的歷史機遇，通過產業(yè)政策扶持或政府的直接資助，推動基礎研究和關鍵核心技術持續(xù)創(chuàng)新突破，從而筑牢了高端制造領域的絕對優(yōu)勢，并助力保持其本國乃至全球重要制造業(yè)中心的地位，這成為實現城市經濟良性循環(huán)和長久韌性的關鍵所在。

在國內，功能疏解同樣顯著促進了超特大城市制造業(yè)比較優(yōu)勢的提升。近年來，北京積極有序疏解非首都功能，對不宜發(fā)展的制造業(yè)“痛下決心、壯士斷腕”，通過制定全國首個以治理“大城市病”為目標的新增產業(yè)禁限目錄（九年四次修訂）、存量產業(yè)淘汰目錄、“10+3”高精尖產業(yè)發(fā)展目錄，對產業(yè)進行“舍”與“得”的選擇，持續(xù)探索科學的制度體系。上海以建設全球卓越制造基地為目標，在鎖定高端制造產業(yè)基地的同時，推動城市非核心功能向郊區(qū)以及更大區(qū)域范圍疏解，不僅成為全國率先布局先進制造業(yè)發(fā)展的典范，而且實現了重塑城市經濟活力與有效控制核心區(qū)人口的雙重目標。成都在“中優(yōu)”區(qū)域推進城市非核心功能疏解，分產業(yè)、分功能明確疏解的空間方向、項目的搬遷時序、支持政策和補貼標準，推動產業(yè)項目遷得出去、落得下來。

總體來看，國內超特大城市的疏解經驗為全球城市治理貢獻了中國范本，其共同特點是：始終立足于解決城市人口與資源、環(huán)境的突出矛盾，借力功能、產業(yè)疏解提質引導人口、就業(yè)布局重構，不僅通過制造業(yè)“騰籠換鳥”牢牢占據了產業(yè)鏈、價值鏈的高端環(huán)節(jié)，進一步穩(wěn)固了以先進制造業(yè)為代表的城市實體經濟根基，而且將“功能—產業(yè)—人口—空間—公共服務”統(tǒng)籌考慮，在有效治理“大城市病”過程中探索出一種人口經濟密集地區(qū)的優(yōu)化開發(fā)模式。

在把握疏解與穩(wěn)增長關系中保持退出一般性制造業(yè)的戰(zhàn)略定力

產業(yè)結構調整過程中難以避免經濟增速的下滑。從長期看，舍棄與城市戰(zhàn)略定位不一致、不協調的功能和產業(yè)，以疏解功能的“減法”換發(fā)展勢能的“加法”，能夠加快實現產業(yè)結構優(yōu)化升級與功能空間合理布局的雙重目標，促進城市比較優(yōu)勢的發(fā)揮和區(qū)域分工的專業(yè)化，推動城市經濟結構升級轉換。從這個意義上講，穩(wěn)增長與抓疏解是目標一致的、同向的、相互協同的。但從短期看，一般性制造業(yè)退出必然會減少當前產業(yè)存量、就業(yè)崗位、財政收入，新舊動力接續(xù)轉換、創(chuàng)新源轉化為增長源、高技術項目的引育，既需要時間也需要空間，企業(yè)退出留下的真空地帶較難彌補，這些都是導致經濟下滑的不穩(wěn)定因素。

因此，把握好疏解與穩(wěn)增長的平衡關系尤為關鍵。兩者關系在不同階段，內涵有所不同：在疏解的初期階段，要在保持經濟適度增速的目標下談疏解，審慎把握產業(yè)退出的時序、節(jié)奏、力度，既要克服“求增長”的情結，又要防止傳統(tǒng)增長動力過快衰減導致經濟“失速”；當疏解進入中后期階段，要對疏解可能帶來的影響做好總體研判，綜合權衡疏解減少效益和新增效益導致的經濟變化，提高產業(yè)政策的精準性和有效性，以更高、更優(yōu)標準加快傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，保障經濟的行穩(wěn)致遠。

總體來看，在由工業(yè)化階段向后工業(yè)化階段的轉變中，市場機制是推動城市產業(yè)疏解調整的主導力量，任何經濟體都不能跨越自身發(fā)展階段而隨意選擇某種產業(yè)結構，這一過程遵循市場經濟的邏輯。倫敦、紐約、東京等城市都經歷了制造業(yè)衰退后地區(qū)經濟速度下滑、中心區(qū)人口減少、城市活力下降等問題，這個陣痛期大約持續(xù)了20年左右。后發(fā)國家城市盡管難以繞過轉型陣痛期，但仍能發(fā)揮政府主導型市場經濟模式的優(yōu)勢，借助技術創(chuàng)新、產業(yè)規(guī)劃、制度設計、政策調節(jié)等手段，有效縮短工業(yè)化各個階段的過渡時間，減緩一般性制造業(yè)外遷帶來的發(fā)展動力衰退及各種城市問題。

堅定不移發(fā)展先進制造業(yè)重塑城市競爭優(yōu)勢

在全球城市體系的高水平競爭中，先進制造業(yè)基礎不僅代表著城市產業(yè)結構調整和經濟轉型升級的未來方向，而且對大都市新技術研發(fā)、創(chuàng)新維持和服務業(yè)發(fā)展至關重要。相對于高能耗、高污染、低產值的傳統(tǒng)制造業(yè)，先進制造業(yè)具有突出的高端化、智能化、服務化、融合化、生態(tài)化、低碳化特征，能幫助大都市連通產業(yè)、人才、科技、創(chuàng)新、服務等多種經濟要素，是全球化時代高能級城市提升創(chuàng)新功能的重要載體，這正是知識經濟導向下大都市競爭的核心與關鍵。近年來，國際上保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定的成功經驗以及發(fā)達國家以制造業(yè)創(chuàng)新重塑城市競爭優(yōu)勢的再工業(yè)化行動表明：強關聯度、強集群效應、高就業(yè)帶動力、高技術延展性、高創(chuàng)新潛力等特性，使先進制造業(yè)在由爭奪經濟流量向爭奪創(chuàng)新資源的全球城市戰(zhàn)略轉向中始終承擔著重要功能。

后工業(yè)化時代，我國一些區(qū)域性中心城市“過早去工業(yè)化”和“過快去工業(yè)化”引發(fā)制造業(yè)未強先降的整體衰退風險。在全球產業(yè)鏈重塑的背景下，傳統(tǒng)的產業(yè)結構理論、發(fā)展經濟學的相關理論能否適用于中國這樣一個超大型經濟體？我們到底是要經濟活動來適應理論，還是要創(chuàng)新理論來指導現實？習近平總書記指出：“新時代改革開放和社會主義現代化建設的豐富實踐是理論和政策研究的‘富礦’。”唯有通過思考和回答時代課題來推進理論創(chuàng)新，才能準確回應和科學指導中國特色社會主義經濟建設偉大實踐中的重大問題。因此，關于中國超特大城市發(fā)展制造業(yè)的討論，不是制造業(yè)“要不要發(fā)展”的問題，而是“怎樣發(fā)展”的問題；不是“去制造業(yè)”的問題，而是“去制造化”程度的問題。如果僅僅遵循產業(yè)結構轉換一般規(guī)律的經驗性研究，以及后工業(yè)化階段部分先發(fā)城市塑造高服務業(yè)占比標桿的既有實踐，而將討論的核心問題限定于制造業(yè)“能不能發(fā)展”，絕對肯定或否定制造業(yè)，都將陷入無法證偽、對實際工作毫無指導意義的困境。

超特大城市發(fā)展先進制造業(yè)的具體路徑應從兩個方面展開。一方面，要從建構和提升城市產業(yè)核心競爭力的角度，圍繞各地區(qū)“十四五”時期構建先進制造業(yè)體系的部署，以集群模式做優(yōu)做強新一代信息技術、高端裝備、新能源汽車、新材料、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產業(yè)，探索創(chuàng)新世界級先進制造業(yè)集群的培育模式、組織方式、發(fā)展政策、治理機制，實施“一群一策”差異化發(fā)展路線和分類型政策支持，培育一批以世界一流企業(yè)、“獨角獸”企業(yè)、專精特新“小巨人”企業(yè)、“單項冠軍”企業(yè)、“隱形冠軍”企業(yè)為核心的制造企業(yè)群體，持續(xù)提升先進制造業(yè)產業(yè)能級。另一方面，要轉變將“產業(yè)升級”等同于“發(fā)展高新技術產業(yè)”“新制造代替舊工業(yè)”的傳統(tǒng)思維認知，關注存量制造業(yè)的改造升級。從國家角度觀察，近年來以服裝紡織、食品飲料、家具制造、印刷出版等為代表的勞動密集型都市工業(yè)的再興起，使傳統(tǒng)產業(yè)在一些資源匱乏的發(fā)達國家中又重新占據較高比重，通用技術創(chuàng)新和應用為傳統(tǒng)產業(yè)高精尖轉型提供了可能。超特大城市要留住保障城市運行生命線安全以及對高端產業(yè)鏈條有重要影響的制造業(yè)企業(yè)，就要將政策資源配置的指向由特定產業(yè)轉向技術創(chuàng)新，培育形成激發(fā)有效創(chuàng)新的激勵機制和政策環(huán)境，通過5G、大數據、人工智能、工業(yè)互聯網等共性使能技術向傳統(tǒng)產業(yè)的滲透、新技術嫁接傳統(tǒng)技術、高技術產業(yè)與傳統(tǒng)產業(yè)深度融合等方式，對產業(yè)鏈環(huán)進行附加值提升、彌補斷鏈環(huán)節(jié)，實現傳統(tǒng)制造業(yè)從粗放到精密、從規(guī)模到精敏、從高能耗、高污染、低產值到高技術、高價值、清潔化的全面升級。

（本文是北京市社會科學基金重點項目“新中國成立前后‘四面八方’的經濟政策及其當代價值研究”〈項目編號：19LJA002〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]蔡奇.在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下奮力譜寫全面建設社會主義現代化國家的北京篇章——在中國共產黨北京市第十三次代表大會上的報告[N].北京日報，2022-07-04.

[2]黃群慧，楊虎濤.中國制造業(yè)比重“內外差”現象及其“去工業(yè)化”涵義[J].中國工業(yè)經濟，2022，（3）.

[3]張斌，茅銳.工業(yè)趕超與經濟結構失衡[J].中國社會科學，2016，（3）.

[4]刁琳琳.特大城市功能變遷中產業(yè)疏解的困境與對策分析——基于北京市城六區(qū)存量企業(yè)調整退出情況的調研[J].北京聯合大學學報（人文社會科學版），2018，（4）.

【作者簡介：刁琳琳，中共北京市委黨校（北京行政學院）經濟學教研部副主任、教授】