新中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：第一階段為1949—1978年，這一時期由于工業(yè)欠發(fā)達(dá)，環(huán)境污染問題尚不顯著。第二階段為1979—2012年，這一時期由于長期經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅猛，環(huán)境污染問題自20世紀(jì)80年代后半期，特別是90年代之后呈日益嚴(yán)峻態(tài)勢。與此同時，環(huán)境立法也呈迅猛之勢，《環(huán)境保護(hù)法》以及各主要環(huán)境單行法均在這個階段完成，除了個別的法律，如土壤污染防治法、濕地法等尚未制定，可以說環(huán)境資源保護(hù)法律體系已經(jīng)基本形成。第三階段為2013年至今，環(huán)境保護(hù)事業(yè)進(jìn)入新時代，一方面，環(huán)境污染的嚴(yán)峻態(tài)勢已經(jīng)引起全國人民甚至世界范圍的廣泛關(guān)注；另一方面，中央對環(huán)境保護(hù)問題給予前所未有的重視，“大氣十條”“水十條”“土十條”均在這一時期應(yīng)運(yùn)而生，法律也作了或正在作相應(yīng)的修改或制定。以習(xí)近平同志為核心的黨中央決定改變經(jīng)濟(jì)增長模式，改變長期以來高污染、高能耗、高投入的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，而堅持走綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展模式，在國家發(fā)展戰(zhàn)略上把環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先位置，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。在立法上表現(xiàn)為把生態(tài)文明建設(shè)寫入憲法，并進(jìn)行環(huán)境管理體制的重大改革，成立生態(tài)環(huán)境部和自然資源部。

在第三階段中，最引人注目的立法事件之一就是2014年對我國1989年《環(huán)境保護(hù)法》的重大修改。這一重大修改是我國環(huán)境保護(hù)法發(fā)展較為集中的表現(xiàn)，主要反映在以下幾個方面。

其一，宣示環(huán)境保護(hù)是國家的基本國策，這是對以往片面追求經(jīng)濟(jì)增長的校正和糾偏，同時還把環(huán)境保護(hù)優(yōu)先作為一項(xiàng)環(huán)境法的基本原則，旨在糾正過去以犧牲環(huán)境資源為代價抽取短期經(jīng)濟(jì)增長的短視行為，樹立“綠水青山就是金山銀山”的強(qiáng)烈意識，努力為子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水清的生產(chǎn)生活環(huán)境，這是新中國成立以來我國環(huán)境保護(hù)工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是我國發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整。

其二，改進(jìn)環(huán)境執(zhí)法，賦予環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)一些行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。環(huán)保行政機(jī)關(guān)缺乏行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是長期以來困擾環(huán)保執(zhí)法人員的一大難題。新修改的《環(huán)境保護(hù)法》明確賦予了環(huán)保執(zhí)法部門可以查封、扣押造成污染排放的設(shè)施、設(shè)備，甚至可以將案件移送公安機(jī)關(guān)，由其對造成環(huán)境污染負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以5日以上15日以下的行政拘留。這是我國環(huán)境執(zhí)法在立法上的重大改進(jìn)。

其三，確立環(huán)境公益訴訟條款，從而彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法存在的缺失。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域既存在政府失靈，也存在市場失靈的問題，這是由環(huán)境保護(hù)具有很強(qiáng)的“公共物品”屬性所決定的。過去過于依賴環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)是導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法不力的一個重要原因，因?yàn)?，環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員自身存在資源不足、能力有限的問題，有時還存在意愿不足甚至權(quán)力尋租的問題。為了彌補(bǔ)環(huán)保行政執(zhí)法存在的局限，有必要引入社會組織和公眾對環(huán)保執(zhí)法的有效監(jiān)督和積極參與，從而有效解決環(huán)境執(zhí)法中的政府失靈問題。環(huán)境保護(hù)法的修改充分汲取了多年來環(huán)境執(zhí)法和司法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及環(huán)境法學(xué)者的專家智識，引入了環(huán)境公益訴訟條款，允許致力于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的社會組織代表社會公眾利益，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為依法向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。自新法生效以來，社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟已有100多件，有效地參與了環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法，在環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮了其他主體無法替代的作用。同時，新修改的《環(huán)境保護(hù)法》還以專章的篇幅規(guī)定環(huán)境信息公開和公眾參與，明確要求政府和企業(yè)向公眾披露環(huán)境信息。如，法律要求重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會監(jiān)督。新法還規(guī)定企業(yè)社會誠信檔案和黑名單制度，將環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單。在環(huán)境信息公開和公眾參與方面，法律還強(qiáng)化了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價的信息披露，除涉及國家秘密和商業(yè)秘密外，環(huán)境影響評價報告書應(yīng)當(dāng)全文公開，而不是只披露摘要部分；同時，檢察機(jī)關(guān)也可在環(huán)境民事公益訴訟中發(fā)揮一定的作用，并推動包括《民事訴訟法》在內(nèi)的相關(guān)法律的修訂。在環(huán)境行政公益訴訟方面，最高人民檢察院通過近年來的試點(diǎn)工作已在全國范圍推行由檢察機(jī)關(guān)代表公共利益對環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟。

其四，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、實(shí)施主體功能區(qū)劃、探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。這是美麗中國和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵制度。修改后的《環(huán)境保護(hù)法》第29條規(guī)定，國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，各級政府應(yīng)采取措施保護(hù)具有代表性的各種類型自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域，珍稀、瀕危的野生動植物自然分布區(qū)域，重要的水源涵養(yǎng)區(qū)域，具有重大科學(xué)文化價值的地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞和化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡。同時，國家對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)制度。國務(wù)院目前也正在推動《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，從而更加有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

與此同時，我國政府也十分重視運(yùn)用刑事工具打擊環(huán)境犯罪。從1979年《刑法》到1997年《刑法》，我們可以看到刑法在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域質(zhì)的變化。1997年《刑法》在第六章第六節(jié)用9個條文規(guī)定了14種環(huán)境犯罪，內(nèi)容包括環(huán)境污染犯罪和各種破壞自然資源和生態(tài)的犯罪。全國人大常委會通過刑法修正案的方式，以及最高人民法院、最高人民檢察院通過司法解釋的方式進(jìn)一步完善1997年《刑法》，不斷加大對各種環(huán)境犯罪的打擊力度。

黨的十九大標(biāo)志著我國進(jìn)入新時代，十九大報告凝聚了我們國家對環(huán)境保護(hù)的新思想。十九大報告中“生命共同體”的概念，從生態(tài)整體主義哲學(xué)的高度來對待我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)。報告提出我們應(yīng)當(dāng)尊重自然規(guī)律、順應(yīng)自然規(guī)律，這也是習(xí)近平總書記曾經(jīng)提出的山、水、林、田、湖生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)思想的延伸和發(fā)展。

縱觀改革開放40年來我國環(huán)境法的發(fā)展，我國環(huán)境保護(hù)立法經(jīng)歷一個從無到有、從零散到系統(tǒng)、從末端治理到全程治理的過程，其涉及范圍也不斷擴(kuò)展，從污染防治到生態(tài)保護(hù)，進(jìn)而參與包括氣候變化在內(nèi)的全球環(huán)境治理。與此同時，中國在全球環(huán)境治理領(lǐng)域充當(dāng)越來越重要的角色、發(fā)揮越來越重要的作用，為建設(shè)美麗中國和保護(hù)全球環(huán)境作出更大的貢獻(xiàn)。

　　（作者系中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授）