（二）2018年憲法修正案的主要內(nèi)容

2018年3月11日中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的2018年憲法修正案，對(duì)《中華人民共和國(guó)憲法（2004年）》作出21條修改，主要內(nèi)容涉及指導(dǎo)思想、國(guó)家總體布局、監(jiān)察委設(shè)置等。概括起來(lái)，我認(rèn)為主要表現(xiàn)在以下九個(gè)方面：

1.確立科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)地位，調(diào)整充實(shí)總體布局和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的內(nèi)容。這是這次修改最主要的一個(gè)內(nèi)容。

憲法序言第七自然段中“在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想指引下”修改為“在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指引下”。增加“科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”與“馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表’”并列作為國(guó)家政治和社會(huì)生活的指導(dǎo)思想，固化理論成果，確立指導(dǎo)地位，反映了全國(guó)各族人民的共同意愿，體現(xiàn)了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，明確了全黨全國(guó)人民為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的共同思想基礎(chǔ)，意義深遠(yuǎn)。

作出這樣的修改，我個(gè)人認(rèn)為還有以下三個(gè)原因：

第一，社會(huì)主義國(guó)家憲法有個(gè)傳統(tǒng)，在憲法里面要規(guī)定國(guó)家的指導(dǎo)思想。這一次我們把兩個(gè)指導(dǎo)思想規(guī)定到憲法里面就延續(xù)了這個(gè)傳統(tǒng)。

第二，習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在整個(gè)新時(shí)代的重要作用，由憲法作為國(guó)家根本法把它確認(rèn)下來(lái)。

第三，原來(lái)在黨章里面已經(jīng)作了規(guī)定了，現(xiàn)在要規(guī)定在憲法里面，這兩個(gè)含義是不一樣的。黨章是中國(guó)共產(chǎn)黨的最高章程，憲法是國(guó)家的根本法，在黨章里面規(guī)定是作為全黨的指導(dǎo)思想，規(guī)定到憲法里面就是全民的指導(dǎo)思想，是國(guó)家的指導(dǎo)思想。

憲法序言第七自然段在“自力更生，艱苦奮斗”前增寫(xiě)“貫徹新發(fā)展理念”。“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念是黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐的理論結(jié)晶，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想的主要內(nèi)容，把“新發(fā)展理念”寫(xiě)入憲法，既確認(rèn)這一重要理論成果，又能更好地發(fā)揮新發(fā)展理念在決勝全面小康、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)征程中的重要指導(dǎo)作用。

憲法序言第七自然段“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”修改為“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”，在憲法第八十九條增加“生態(tài)文明建設(shè)”相關(guān)內(nèi)容。形成了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”“五位一體”的總體布局，這是黨對(duì)社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的豐富和完善。

把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，是黨的十九大確立的奮斗目標(biāo)。作這樣的修改，在表述上與黨的十九大報(bào)告相一致，有利于引領(lǐng)全黨全國(guó)人民把握規(guī)律、科學(xué)布局，在新時(shí)代不斷開(kāi)創(chuàng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展新局面，齊心協(xié)力為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)而不懈奮斗。

2.完善依法治國(guó)和憲法實(shí)施舉措。憲法序言第七自然段中“健全社會(huì)主義法制”修改為“健全社會(huì)主義法治”。實(shí)現(xiàn)了黨依法治國(guó)理念和方式的新飛躍，有利于推進(jìn)全面依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性的制度保障。作出這樣的修改，我個(gè)人認(rèn)為有以下三個(gè)原因：

第一，新時(shí)代法治建設(shè)的新挑戰(zhàn)是規(guī)則自治和良法自治。法治有三個(gè)層次：首先，要有一套法律制度；其次，要嚴(yán)格按照這套制度辦事；第三，要健全憲法解釋程序機(jī)制，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。在這三個(gè)層次里面，法制指的是第一個(gè)層次，就是制度建設(shè)。這個(gè)層次的任務(wù)我國(guó)基本上完成了，吳邦國(guó)在當(dāng)委員長(zhǎng)的時(shí)候就已經(jīng)宣布，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。

有數(shù)據(jù)顯示，《中華人民共和國(guó)立法法》修改后，地方有立法權(quán)的立法主體有353個(gè)，法律260余部，行政法規(guī)近800部，地方性法規(guī)有11000余部，部門(mén)規(guī)章有2700余部，地方政府規(guī)章有1萬(wàn)部左右，還有司法解釋3000多件（含司法解釋性質(zhì)文件），有法可依問(wèn)題在我國(guó)基本上已經(jīng)解決了，新時(shí)代我們的重點(diǎn)是完成后面兩個(gè)層次的任務(wù)，提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，全面推進(jìn)依法治國(guó)。

由于法治建設(shè)的任務(wù)發(fā)生變化，我們看到法治建設(shè)的基本原則也相應(yīng)地發(fā)生了變化，即科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法這16個(gè)字。

第二，為了保持憲法文本表述的一致性。

第三，為了貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于法治建設(shè)的部署。

3.增加宣誓制度。憲法第二十七條增加一款，作為第三款：“國(guó)家工作人員就職時(shí)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓。”將憲法宣誓制度在憲法中確認(rèn)下來(lái)，有利于促使國(guó)家工作人員樹(shù)立憲法意識(shí)、恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命，也有利于彰顯憲法權(quán)威，激勵(lì)和教育國(guó)家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法，加強(qiáng)憲法實(shí)施。

在這項(xiàng)條款里面，我認(rèn)為有三個(gè)關(guān)健詞：第一，就職時(shí)；第二，公開(kāi)；第三，進(jìn)行憲法宣誓。宣誓制度是中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）里面增加的要求。《決定》提出：“建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開(kāi)向憲法宣誓。”為了落實(shí)這個(gè)要求，2015年7月1日中華人民共和國(guó)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）?！稕Q定》第九條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)及縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員，以及地方各級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國(guó)家工作人員，在依照法定程序產(chǎn)生后，進(jìn)行憲法宣誓。宣誓的具體組織辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照本決定制定”。這個(gè)《決定》里面規(guī)定了宣誓的領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍，規(guī)定了宣誓的程序，還規(guī)定了誓詞。原來(lái)憲法宣誓誓詞是70個(gè)字，十九大報(bào)告以后，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)對(duì)原來(lái)的誓詞又作了修改，增加了五個(gè)字，改動(dòng)了一個(gè)字，現(xiàn)在的誓詞是75個(gè)字，增加了“美麗”“現(xiàn)代化”，把“國(guó)家”改成“強(qiáng)國(guó)”。

為什么要把宣誓制度在憲法里面作出規(guī)定呢？十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議大會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王晨講了“兩個(gè)有利于”，“將憲法宣誓制度在憲法中確認(rèn)下來(lái)，有利于促使國(guó)家工作人員樹(shù)立憲法意識(shí)、恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命，也有利于彰顯憲法權(quán)威，激勵(lì)和教育國(guó)家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法，加強(qiáng)憲法實(shí)施。”這“兩個(gè)有利于”是一體兩面的關(guān)系，我個(gè)人認(rèn)為在憲法里面把它規(guī)定下來(lái)還有以下三個(gè)方面的意義：

第一，向憲法宣誓的儀式意義。首先，就職的時(shí)候宣誓有一種儀式感，顯得莊嚴(yán)、神圣、莊重。其次，就職的時(shí)候宣誓意味著宣誓之后正式開(kāi)始行使權(quán)力、履行職責(zé)。第三，公開(kāi)宣誓意味著向權(quán)力的所有者人民以及全社會(huì)，甚至向全世界承諾按照誓詞來(lái)行使權(quán)力、履行職責(zé)。

第二，向憲法宣誓的形式意義。任何人向憲法宣誓都表明自己的權(quán)力來(lái)自于憲法，自己在憲法之下，既彰顯了憲法的權(quán)威，又彰顯了憲法的尊嚴(yán)。

第三，向憲法宣誓的實(shí)質(zhì)意義。向憲法宣誓最關(guān)鍵的是它的實(shí)質(zhì)意義，就是內(nèi)心里面要有憲法。那么，憲法是什么？

首先，憲法是國(guó)家和社會(huì)的最高規(guī)則。任何社會(huì)的運(yùn)行都需要規(guī)則，在所有規(guī)則里面必須有最高規(guī)則，而且只能有唯一的最高規(guī)則。憲法就是最高規(guī)則。

其次，憲法是一種秩序。社會(huì)的所有規(guī)則按照憲法形成國(guó)家治理規(guī)則體系，實(shí)施這套規(guī)則體系就變成一種秩序。我們每個(gè)人生活在這個(gè)秩序里面，里面所有的規(guī)則都是符合憲法的。

第三，憲法是我們選擇的一種生活方式。憲法是體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的生活，我們信仰憲法就能夠在自由、平等、公正、法治社會(huì)當(dāng)中生活，每個(gè)人把每天的生活展示出來(lái)就是對(duì)憲法最好的紀(jì)念。

向憲法宣誓的含義，我認(rèn)為體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

第一，向人民主權(quán)宣誓。我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”向憲法宣誓，就是向人民主權(quán)宣誓。

第二，向基本人權(quán)宣誓。2004年憲法修正案規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。向憲法宣誓，就是向基本人權(quán)宣誓，就是為了尊重和保障人權(quán)。

第三，向社會(huì)主義制度宣誓。社會(huì)有很多制度，在這些制度里面只有一個(gè)根本制度，所有的制度都是這個(gè)根本制度派生出來(lái)的。在我國(guó)，這個(gè)根本制度就是社會(huì)主義制度。

第四，向法治宣誓。1999年憲法修正案規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。向憲法宣誓，就是所有組織、所有個(gè)人都在憲法之下，都必須服從憲法。

第五，權(quán)力制約和監(jiān)督。我國(guó)憲法第三條第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。”向憲法宣誓，就是我們受人民的委托，代表人民行使權(quán)力，要受到各種監(jiān)督。

第六，向中國(guó)共產(chǎn)黨一黨領(lǐng)導(dǎo)宣誓。向憲法宣誓，就是向中國(guó)共產(chǎn)黨一黨領(lǐng)導(dǎo)宣誓。這是中國(guó)特色的政黨制度。

4.明確中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征。憲法第一條第二款“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。”后增寫(xiě)一句，內(nèi)容為：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。”明確了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，是國(guó)家最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，是中國(guó)特色社會(huì)主義的最大優(yōu)勢(shì)，有利于在各族人民中強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)，有利于推動(dòng)黨的政策落實(shí)落地，確保黨和國(guó)家事業(yè)始終沿著正確方向前進(jìn)。

有人會(huì)問(wèn)，原來(lái)憲法序言里面已經(jīng)有了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，這次為什么要在正文里面寫(xiě)呢？我們來(lái)看一下憲法里面對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原來(lái)是怎么寫(xiě)的？在1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》序言里面是“以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)”，沒(méi)有出現(xiàn)“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”字眼。在1954年9月20日中華人民共和國(guó)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法（1954年）》序言里面規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。在1975年1月17日中華人民共和國(guó)第四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法（1975年）》序言里面規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，在正文里面也規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，正文第二條規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，第十五條規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，第十六條規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，第十七條規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，尤其是第二十六條，在公民的基本權(quán)利和義務(wù)中規(guī)定“公民的基本權(quán)利和義務(wù)是，擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。在1978年3月5日中華人民共和國(guó)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法（1978年）》和《中華人民共和國(guó)憲法（1975年）》的規(guī)定模式是一樣的，也是序言里面規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，正文里面規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，在公民的基本權(quán)利和義務(wù)中規(guī)定“公民必須擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

在1982年12月4日中華人民共和國(guó)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法（1982年）》，也就是現(xiàn)行憲法，在序言里面規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，但是正文里面沒(méi)有規(guī)定，在公民的基本權(quán)利和義務(wù)中也沒(méi)有規(guī)定。在正文第五條第五款還作了另外規(guī)定，就是“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”任何組織里面包括中國(guó)共產(chǎn)黨。

那么，本次修正案為什么在正文里面要規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)呢？我認(rèn)為主要有以下四個(gè)原因：

第一，序言有沒(méi)有法律效力？這在學(xué)理上有爭(zhēng)論，因?yàn)樾蜓愿牡谋硎龇绞讲灰粯?，序言是用敘述性的文字?lái)表達(dá)，正文是用規(guī)范性的語(yǔ)言來(lái)表達(dá)。敘述性的文字有沒(méi)有法律效力？學(xué)理上存在三種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為全部都有法律效力，一種認(rèn)為全部都沒(méi)有法律效力，一種認(rèn)為部分有法律效力部分沒(méi)有法律效力。我個(gè)人認(rèn)為序言有法律效力，因?yàn)樾蜓孕薷?、通過(guò)的程序和正文是一樣的，它是整部憲法的組成部分，當(dāng)然具有法律效力。

本次修改，在正文里面規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，這樣，序言有沒(méi)有法律效力的問(wèn)題就解決了。

第二，序言能不能作為獨(dú)立的判斷基準(zhǔn)。序言的功能是什么？通常認(rèn)為，序言規(guī)定制憲目的、制憲權(quán)來(lái)源、制憲原則，在解釋正文的時(shí)候用序言去解釋才能準(zhǔn)確地把握正文含義。憲法分為序言和正文兩部分。某個(gè)法律文件如果違反憲法的正文，它屬于違反憲法，這個(gè)毫無(wú)爭(zhēng)議；但是它如果沒(méi)有違反憲法的正文，而是違反了憲法的序言，算不算違反憲法？或者說(shuō)，能不能僅僅根據(jù)序言就能判斷法律文件違反憲法？這個(gè)全世界除了法國(guó)可以，其他國(guó)家都不可以。法國(guó)比較特殊，因?yàn)榉▏?guó)的憲法結(jié)構(gòu)跟別的國(guó)家不一樣。一般國(guó)家的憲法正文里面都有公民的基本權(quán)利和義務(wù)，而法國(guó)的憲法正文里面沒(méi)有這塊內(nèi)容，它把公民的基本權(quán)利和義務(wù)放在序言里面了。如果不能以序言作為單獨(dú)的基準(zhǔn)來(lái)判斷法律文件是不是違反憲法，那么法國(guó)的公民的基本權(quán)利和義務(wù)就沒(méi)有保障了。所以，法國(guó)的憲法委員會(huì)專(zhuān)門(mén)在判決里面說(shuō)，序言是可以作為獨(dú)立的判斷基準(zhǔn)的。

本次修改，在正文里面規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，這樣，序言能不能作為獨(dú)立的判斷基準(zhǔn)的問(wèn)題就解決了。

第三，序言規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的含義，主要回答了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性。本次在正文中增寫(xiě)“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。”回答了中國(guó)共產(chǎn)黨如何執(zhí)政的問(wèn)題。

第四，從正文中可以解釋出中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。憲法第一條第一款規(guī)定“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家。”原來(lái)我們通過(guò)解釋?zhuān)贸鲋袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，但它畢竟是隱性規(guī)定。本次修改，在正文里面明確規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，這樣，把黨的領(lǐng)導(dǎo)變成了顯性規(guī)定。