（二）2018年憲法修正案的主要內(nèi)容

2018年3月11日中華人民共和國第十三屆全國人大第一次會議通過的2018年憲法修正案，對《中華人民共和國憲法（2004年）》作出21條修改，主要內(nèi)容涉及指導(dǎo)思想、國家總體布局、監(jiān)察委設(shè)置等。概括起來，我認(rèn)為主要表現(xiàn)在以下九個方面：

1.確立科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)地位，調(diào)整充實(shí)總體布局和第二個百年奮斗目標(biāo)的內(nèi)容。這是這次修改最主要的一個內(nèi)容。

憲法序言第七自然段中“在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下”修改為“在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下”。增加“科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”與“馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’”并列作為國家政治和社會生活的指導(dǎo)思想，固化理論成果，確立指導(dǎo)地位，反映了全國各族人民的共同意愿，體現(xiàn)了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，明確了全黨全國人民為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的共同思想基礎(chǔ)，意義深遠(yuǎn)。

作出這樣的修改，我個人認(rèn)為還有以下三個原因：

第一，社會主義國家憲法有個傳統(tǒng)，在憲法里面要規(guī)定國家的指導(dǎo)思想。這一次我們把兩個指導(dǎo)思想規(guī)定到憲法里面就延續(xù)了這個傳統(tǒng)。

第二，習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在整個新時代的重要作用，由憲法作為國家根本法把它確認(rèn)下來。

第三，原來在黨章里面已經(jīng)作了規(guī)定了，現(xiàn)在要規(guī)定在憲法里面，這兩個含義是不一樣的。黨章是中國共產(chǎn)黨的最高章程，憲法是國家的根本法，在黨章里面規(guī)定是作為全黨的指導(dǎo)思想，規(guī)定到憲法里面就是全民的指導(dǎo)思想，是國家的指導(dǎo)思想。

憲法序言第七自然段在“自力更生，艱苦奮斗”前增寫“貫徹新發(fā)展理念”。“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念是黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐的理論結(jié)晶，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)思想的主要內(nèi)容，把“新發(fā)展理念”寫入憲法，既確認(rèn)這一重要理論成果，又能更好地發(fā)揮新發(fā)展理念在決勝全面小康、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國征程中的重要指導(dǎo)作用。

憲法序言第七自然段“推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會主義國家”修改為“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”，在憲法第八十九條增加“生態(tài)文明建設(shè)”相關(guān)內(nèi)容。形成了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”“五位一體”的總體布局，這是黨對社會主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的深化，是對中國特色社會主義事業(yè)總體布局的豐富和完善。

把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，是黨的十九大確立的奮斗目標(biāo)。作這樣的修改，在表述上與黨的十九大報告相一致，有利于引領(lǐng)全黨全國人民把握規(guī)律、科學(xué)布局，在新時代不斷開創(chuàng)黨和國家事業(yè)發(fā)展新局面，齊心協(xié)力為實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢而不懈奮斗。

2.完善依法治國和憲法實(shí)施舉措。憲法序言第七自然段中“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”。實(shí)現(xiàn)了黨依法治國理念和方式的新飛躍，有利于推進(jìn)全面依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，加快實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的制度保障。作出這樣的修改，我個人認(rèn)為有以下三個原因：

第一，新時代法治建設(shè)的新挑戰(zhàn)是規(guī)則自治和良法自治。法治有三個層次：首先，要有一套法律制度；其次，要嚴(yán)格按照這套制度辦事；第三，要健全憲法解釋程序機(jī)制，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。在這三個層次里面，法制指的是第一個層次，就是制度建設(shè)。這個層次的任務(wù)我國基本上完成了，吳邦國在當(dāng)委員長的時候就已經(jīng)宣布，具有中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成。

有數(shù)據(jù)顯示，《中華人民共和國立法法》修改后，地方有立法權(quán)的立法主體有353個，法律260余部，行政法規(guī)近800部，地方性法規(guī)有11000余部，部門規(guī)章有2700余部，地方政府規(guī)章有1萬部左右，還有司法解釋3000多件（含司法解釋性質(zhì)文件），有法可依問題在我國基本上已經(jīng)解決了，新時代我們的重點(diǎn)是完成后面兩個層次的任務(wù)，提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，全面推進(jìn)依法治國。

由于法治建設(shè)的任務(wù)發(fā)生變化，我們看到法治建設(shè)的基本原則也相應(yīng)地發(fā)生了變化，即科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法這16個字。

第二，為了保持憲法文本表述的一致性。

第三，為了貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于法治建設(shè)的部署。

3.增加宣誓制度。憲法第二十七條增加一款，作為第三款：“國家工作人員就職時應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開進(jìn)行憲法宣誓。”將憲法宣誓制度在憲法中確認(rèn)下來，有利于促使國家工作人員樹立憲法意識、恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命，也有利于彰顯憲法權(quán)威，激勵和教育國家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法，加強(qiáng)憲法實(shí)施。

在這項(xiàng)條款里面，我認(rèn)為有三個關(guān)健詞：第一，就職時；第二，公開；第三，進(jìn)行憲法宣誓。宣誓制度是中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）里面增加的要求?！稕Q定》提出：“建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。”為了落實(shí)這個要求，2015年7月1日中華人民共和國第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》第九條規(guī)定：“地方各級人民代表大會及縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及地方各級人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員，在依照法定程序產(chǎn)生后，進(jìn)行憲法宣誓。宣誓的具體組織辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會參照本決定制定”。這個《決定》里面規(guī)定了宣誓的領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍，規(guī)定了宣誓的程序，還規(guī)定了誓詞。原來憲法宣誓誓詞是70個字，十九大報告以后，全國人大常務(wù)委員會對原來的誓詞又作了修改，增加了五個字，改動了一個字，現(xiàn)在的誓詞是75個字，增加了“美麗”“現(xiàn)代化”，把“國家”改成“強(qiáng)國”。

為什么要把宣誓制度在憲法里面作出規(guī)定呢？十三屆全國人大一次會議大會秘書長王晨講了“兩個有利于”，“將憲法宣誓制度在憲法中確認(rèn)下來，有利于促使國家工作人員樹立憲法意識、恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命，也有利于彰顯憲法權(quán)威，激勵和教育國家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法，加強(qiáng)憲法實(shí)施。”這“兩個有利于”是一體兩面的關(guān)系，我個人認(rèn)為在憲法里面把它規(guī)定下來還有以下三個方面的意義：

第一，向憲法宣誓的儀式意義。首先，就職的時候宣誓有一種儀式感，顯得莊嚴(yán)、神圣、莊重。其次，就職的時候宣誓意味著宣誓之后正式開始行使權(quán)力、履行職責(zé)。第三，公開宣誓意味著向權(quán)力的所有者人民以及全社會，甚至向全世界承諾按照誓詞來行使權(quán)力、履行職責(zé)。

第二，向憲法宣誓的形式意義。任何人向憲法宣誓都表明自己的權(quán)力來自于憲法，自己在憲法之下，既彰顯了憲法的權(quán)威，又彰顯了憲法的尊嚴(yán)。

第三，向憲法宣誓的實(shí)質(zhì)意義。向憲法宣誓最關(guān)鍵的是它的實(shí)質(zhì)意義，就是內(nèi)心里面要有憲法。那么，憲法是什么？

首先，憲法是國家和社會的最高規(guī)則。任何社會的運(yùn)行都需要規(guī)則，在所有規(guī)則里面必須有最高規(guī)則，而且只能有唯一的最高規(guī)則。憲法就是最高規(guī)則。

其次，憲法是一種秩序。社會的所有規(guī)則按照憲法形成國家治理規(guī)則體系，實(shí)施這套規(guī)則體系就變成一種秩序。我們每個人生活在這個秩序里面，里面所有的規(guī)則都是符合憲法的。

第三，憲法是我們選擇的一種生活方式。憲法是體現(xiàn)社會主義核心價值觀的生活，我們信仰憲法就能夠在自由、平等、公正、法治社會當(dāng)中生活，每個人把每天的生活展示出來就是對憲法最好的紀(jì)念。

向憲法宣誓的含義，我認(rèn)為體現(xiàn)在以下六個方面：

第一，向人民主權(quán)宣誓。我國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”向憲法宣誓，就是向人民主權(quán)宣誓。

第二，向基本人權(quán)宣誓。2004年憲法修正案規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”。向憲法宣誓，就是向基本人權(quán)宣誓，就是為了尊重和保障人權(quán)。

第三，向社會主義制度宣誓。社會有很多制度，在這些制度里面只有一個根本制度，所有的制度都是這個根本制度派生出來的。在我國，這個根本制度就是社會主義制度。

第四，向法治宣誓。1999年憲法修正案規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。向憲法宣誓，就是所有組織、所有個人都在憲法之下，都必須服從憲法。

第五，權(quán)力制約和監(jiān)督。我國憲法第三條第一款規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。”向憲法宣誓，就是我們受人民的委托，代表人民行使權(quán)力，要受到各種監(jiān)督。

第六，向中國共產(chǎn)黨一黨領(lǐng)導(dǎo)宣誓。向憲法宣誓，就是向中國共產(chǎn)黨一黨領(lǐng)導(dǎo)宣誓。這是中國特色的政黨制度。

4.明確中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征。憲法第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。”后增寫一句，內(nèi)容為：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。”明確了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，是國家最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，是中國特色社會主義的最大優(yōu)勢，有利于在各族人民中強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)意識，有利于推動黨的政策落實(shí)落地，確保黨和國家事業(yè)始終沿著正確方向前進(jìn)。

有人會問，原來憲法序言里面已經(jīng)有了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，這次為什么要在正文里面寫呢？我們來看一下憲法里面對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原來是怎么寫的？在1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》序言里面是“以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)”，沒有出現(xiàn)“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”字眼。在1954年9月20日中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法（1954年）》序言里面規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。在1975年1月17日中華人民共和國第四屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法（1975年）》序言里面規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，在正文里面也規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，正文第二條規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，第十五條規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，第十六條規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，第十七條規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，尤其是第二十六條，在公民的基本權(quán)利和義務(wù)中規(guī)定“公民的基本權(quán)利和義務(wù)是，擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。在1978年3月5日中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法（1978年）》和《中華人民共和國憲法（1975年）》的規(guī)定模式是一樣的，也是序言里面規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，正文里面規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，在公民的基本權(quán)利和義務(wù)中規(guī)定“公民必須擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

在1982年12月4日中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法（1982年）》，也就是現(xiàn)行憲法，在序言里面規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，但是正文里面沒有規(guī)定，在公民的基本權(quán)利和義務(wù)中也沒有規(guī)定。在正文第五條第五款還作了另外規(guī)定，就是“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”任何組織里面包括中國共產(chǎn)黨。

那么，本次修正案為什么在正文里面要規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)呢？我認(rèn)為主要有以下四個原因：

第一，序言有沒有法律效力？這在學(xué)理上有爭論，因?yàn)樾蜓愿牡谋硎龇绞讲灰粯樱蜓允怯脭⑹鲂缘奈淖謥肀磉_(dá)，正文是用規(guī)范性的語言來表達(dá)。敘述性的文字有沒有法律效力？學(xué)理上存在三種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為全部都有法律效力，一種認(rèn)為全部都沒有法律效力，一種認(rèn)為部分有法律效力部分沒有法律效力。我個人認(rèn)為序言有法律效力，因?yàn)樾蜓孕薷摹⑼ㄟ^的程序和正文是一樣的，它是整部憲法的組成部分，當(dāng)然具有法律效力。

本次修改，在正文里面規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，這樣，序言有沒有法律效力的問題就解決了。

第二，序言能不能作為獨(dú)立的判斷基準(zhǔn)。序言的功能是什么？通常認(rèn)為，序言規(guī)定制憲目的、制憲權(quán)來源、制憲原則，在解釋正文的時候用序言去解釋才能準(zhǔn)確地把握正文含義。憲法分為序言和正文兩部分。某個法律文件如果違反憲法的正文，它屬于違反憲法，這個毫無爭議；但是它如果沒有違反憲法的正文，而是違反了憲法的序言，算不算違反憲法？或者說，能不能僅僅根據(jù)序言就能判斷法律文件違反憲法？這個全世界除了法國可以，其他國家都不可以。法國比較特殊，因?yàn)榉▏膽椃ńY(jié)構(gòu)跟別的國家不一樣。一般國家的憲法正文里面都有公民的基本權(quán)利和義務(wù)，而法國的憲法正文里面沒有這塊內(nèi)容，它把公民的基本權(quán)利和義務(wù)放在序言里面了。如果不能以序言作為單獨(dú)的基準(zhǔn)來判斷法律文件是不是違反憲法，那么法國的公民的基本權(quán)利和義務(wù)就沒有保障了。所以，法國的憲法委員會專門在判決里面說，序言是可以作為獨(dú)立的判斷基準(zhǔn)的。

本次修改，在正文里面規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，這樣，序言能不能作為獨(dú)立的判斷基準(zhǔn)的問題就解決了。

第三，序言規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的含義，主要回答了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性。本次在正文中增寫“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。”回答了中國共產(chǎn)黨如何執(zhí)政的問題。

第四，從正文中可以解釋出中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。憲法第一條第一款規(guī)定“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。”原來我們通過解釋，得出中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，但它畢竟是隱性規(guī)定。本次修改，在正文里面明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，這樣，把黨的領(lǐng)導(dǎo)變成了顯性規(guī)定。