［摘 要］政府治理改革與創(chuàng)新乃是對(duì)政府治理體系重新思考、重新設(shè)計(jì)、重新建構(gòu)的過程。中國政府治理變革的動(dòng)力來源于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，亦是政府治理體系內(nèi)部矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果。40年政府改革創(chuàng)新的結(jié)果便是產(chǎn)生和發(fā)展了具有中國特色的、不同于傳統(tǒng)模式的新的政府治理典范。中國政府治理變革乃是一種基本典范的轉(zhuǎn)移。

一、前 言

人類發(fā)展的歷史表明，在任何一個(gè)社會(huì)，均需要一個(gè)治理的體系，用以貫徹集體的目標(biāo)與維持內(nèi)外的秩序。政府治理乃是一個(gè)社會(huì)的必需品。政府治理系統(tǒng)并非一個(gè)閉關(guān)自守的封閉體系，而是與社會(huì)大系統(tǒng)之間存在著“取”與“予”功能平衡的一個(gè)開放體系，治理體系獲取社會(huì)的支持及資源的供給，有效轉(zhuǎn)化為政策以及政策的執(zhí)行以及服務(wù)輸出或給予社會(huì)。同時(shí)，治理體系也是一個(gè)生態(tài)適應(yīng)的有機(jī)體，需要適應(yīng)外在的環(huán)境的變化，與時(shí)俱進(jìn)，新陳代謝，求新求進(jìn)，方能維持本身的存在、持續(xù)與發(fā)展。

縱觀人類社會(huì)治理發(fā)展的歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，一旦治理的體系無法適應(yīng)變化了的環(huán)境，便會(huì)出現(xiàn)治理的危機(jī)，導(dǎo)致國家的衰敗，甚至于瓦解乃至滅亡。對(duì)安全的追求，對(duì)既定結(jié)構(gòu)、規(guī)則及其利益的維護(hù)，似乎是人類的天性，或許正是這種天性，有助于治理體系本身的維持與持續(xù)。人類與其他動(dòng)物的一個(gè)區(qū)別在于，其具有無限的智慧和創(chuàng)造力，能夠從歷史的經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)和思考，不斷超越和創(chuàng)新，這恰恰又是人類進(jìn)步的源泉和力量所在。個(gè)體是如此，組織是如此，國家和政府亦是如此。無論是對(duì)個(gè)體、群體，還是國家而言，如何維持其既定的基本的規(guī)則體系，保持一定程度的連續(xù)性、穩(wěn)定性，另一方面，如何應(yīng)對(duì)環(huán)境的改變和挑戰(zhàn)，使得現(xiàn)存的制度體系與社會(huì)需求保持一致，不至于發(fā)生裂變，乃是治理的最大挑戰(zhàn)。沒有任何一種天然的機(jī)制能夠保證國家和政府治理的有效性，除非這種體系能夠產(chǎn)生自我革新的能力。從這個(gè)意義上講，改革和創(chuàng)新乃是一切有機(jī)體的活力來源，政府治理體系也是如此。

政府治理改革與創(chuàng)新，乃是政府隨著內(nèi)外生態(tài)環(huán)境的變化，有意識(shí)地對(duì)其結(jié)構(gòu)、功能、行為、政策乃至文化進(jìn)行不斷調(diào)整和改變，以謀取政府治理體系與環(huán)境之間的動(dòng)態(tài)平衡，從而實(shí)現(xiàn)政府治理效能的行為或過程，是尋找和建立新的治理途徑和方式（New Approaches and Mean），從而實(shí)現(xiàn)和創(chuàng)造公共目的（public ends）和公共價(jià)值（public value）的過程。政府治理改革與創(chuàng)新，是重新思考（rethink）、重新設(shè)計(jì)（redesign）和重新建構(gòu)（reconstruction）治理體系，提升政府治理能力的過程。改革與創(chuàng)新，不僅僅是活力政府（governmental revitalization）的核心和關(guān)鍵所在，亦是提升應(yīng)對(duì)國際國內(nèi)社會(huì)各種挑戰(zhàn)，提升國家競爭力的策略。是故，世界各國莫不重視政府治理的改革與創(chuàng)新，政府改革與創(chuàng)新已經(jīng)成為世界性的趨勢與潮流。從20世紀(jì)80年代起，中國政府適應(yīng)社會(huì)的變化，持續(xù)不斷地推進(jìn)政府治理體系的改革與創(chuàng)新。經(jīng)過四十年的改革，中國政府治理體系發(fā)生了根本性的變化，形成了具有中國特色的、不同于傳統(tǒng)治理的新的治理典范，同時(shí)，在政府治理改革與創(chuàng)新方面，也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為世界貢獻(xiàn)了政府改革的中國智慧。

二、中國政府治理改革與創(chuàng)新的契機(jī)和動(dòng)因

馬克思主義最偉大的貢獻(xiàn)之一在于把世界看成是不斷運(yùn)動(dòng)、變化和發(fā)展的過程，并揭示了變革與發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和規(guī)律。馬克思主義認(rèn)為：“一切社會(huì)變遷和政治變革的終極原因，不應(yīng)當(dāng)?shù)饺藗兊念^腦中，到人們對(duì)永恒的真理和正義的日益增進(jìn)的認(rèn)識(shí)中去尋找，而應(yīng)當(dāng)?shù)缴a(chǎn)方式和交換方式的變革中去尋找”，［1］同時(shí)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)雖然是決定性的因素，但不是唯一的因素。對(duì)于政府治理的變革和發(fā)展而言，除經(jīng)濟(jì)因素之外，還有政治的因素、社會(huì)的因素、歷史的因素，政治領(lǐng)袖與社會(huì)大眾的因素等等。40年中國政府改革與創(chuàng)新的主要原因或者推動(dòng)力來源于政府治理環(huán)境的變化以及政府治理體系內(nèi)部的內(nèi)在矛盾。

政府治理體系外在環(huán)境的變化和發(fā)展乃是推動(dòng)政府治理變革的主要原因。概括起來，40年推動(dòng)中國政府治理變革的契機(jī)和動(dòng)因在于以下主要方面：

（一）意識(shí)形態(tài)和治國理政指導(dǎo)思想的變化

作為一個(gè)觀念系統(tǒng)，意識(shí)形態(tài)不僅解釋了社會(huì)的、政治的制度安排，也是一切社會(huì)的、政治的與政府治理的話語與行動(dòng)基礎(chǔ)。對(duì)于政府治理而言，其不僅僅論證了其合法性和合理性，而且是社會(huì)變革和發(fā)展的先導(dǎo)，成為引領(lǐng)國家和政府治理的號(hào)角和指南。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨和政府把馬克思主義的基本原理與中國實(shí)際和時(shí)代特征相結(jié)合，在改革開放的實(shí)踐中形成了鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀等重大戰(zhàn)略思想，特別是十八大以來形成的習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想。這一系列具有戰(zhàn)略性、前瞻性和創(chuàng)造性的思想，回答了發(fā)展中國特色社會(huì)主義的總目標(biāo)、任務(wù)、總體布局、戰(zhàn)略布局以及發(fā)展方向、發(fā)展方式、發(fā)展動(dòng)力等基本問題。指導(dǎo)思想的創(chuàng)新，不僅僅豐富和發(fā)展了馬克思主義，推動(dòng)了馬克思主義中國化，更是開辟了中國發(fā)展的新境界以及政府治理的新境界。如何實(shí)現(xiàn)這一新境界，對(duì)政府治理體系和能力提出了更高的要求。

（二）社會(huì)主要矛盾的變化與公民對(duì)美好生活的期待

國家和政府本身就是社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的產(chǎn)物，“正是由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態(tài)而采取一種和實(shí)際利益脫離的獨(dú)立形式，也就是說采取一種虛幻的共同體的形式”。［2］國家和政府的作用，其最低限度便在于解決社會(huì)的各種矛盾，從而維護(hù)共同體的存在和發(fā)展。在各種社會(huì)矛盾中，把握社會(huì)主要矛盾乃是最重要的，因?yàn)樯鐣?huì)主要矛盾決定國家和政府治理中的任務(wù)和基本戰(zhàn)略選擇以及政策選擇。在新中國成立初期，黨的八大報(bào)告就指出，我國的主要矛盾已是人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要之間的矛盾。但此后，由于諸多原因，反而認(rèn)為階級(jí)斗爭是主要矛盾，以階級(jí)斗爭為綱，導(dǎo)致了國家的動(dòng)亂和治理的衰敗。黨的十一屆三中全會(huì)后，黨和政府撥亂反正，十一屆六中全會(huì)認(rèn)為，我國需解決的主要矛盾“是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾”，以此為基本依據(jù)和判斷，中國從此始終致力于生產(chǎn)力的發(fā)展，這也是推動(dòng)中國改革開放的目的和初衷所在。經(jīng)過40年的發(fā)展，我國社會(huì)主要矛盾的性質(zhì)和特點(diǎn)發(fā)生了明顯的變化，社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展有了歷史性的跨越，落后的社會(huì)生產(chǎn)力已經(jīng)不符合中國的實(shí)際，同時(shí)，在人民生活水平總體達(dá)到小康后，對(duì)更加美好生活的向往和需求更加強(qiáng)烈。中國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)主要矛盾的變化，對(duì)政府治理提出了新的要求和挑戰(zhàn)，正確處理改革與發(fā)展中的重大關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)硬實(shí)力和軟實(shí)力協(xié)調(diào)發(fā)展，更好地推動(dòng)人的全面發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步，是政府的新任務(wù)。社會(huì)的全面進(jìn)步同時(shí)要求政府自身必須更有能力、更有效率、更負(fù)責(zé)任，以政府發(fā)展，來推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

（三）社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)治理的困境

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)無疑是40年中國社會(huì)最具革命性的變革。中國改革開放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起點(diǎn)是僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)龐大而低效率的公共部門以及一個(gè)短缺的經(jīng)濟(jì)體。改革初期，中國體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于如何打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，推動(dòng)市場化改革，推動(dòng)資本積累，促進(jìn)工業(yè)化和城市化。推動(dòng)市場化并非透過市場的自發(fā)作用可以為之，其任務(wù)便落在政府身上，市場化改革意味著政府必須改變傳統(tǒng)的以政府權(quán)力為中心的治理模式，并將自身的權(quán)力和掌控的資源讓渡給市場和企業(yè)。從某種意義上講，市場化改革能否取得成效，能否成功，從根本上取決于政府自身的自我革命。市場機(jī)制和市場經(jīng)濟(jì)要求市場在資源配置過程中起決定性作用，便意味著行政權(quán)力配置資源的退出；市場經(jīng)濟(jì)乃是建立在產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，這便要求政府要完善產(chǎn)權(quán)制度并保護(hù)產(chǎn)權(quán)；市場機(jī)制，要實(shí)現(xiàn)要素的自由流動(dòng)，這便需要政府完善要素市場，實(shí)現(xiàn)要素的市場化配置；市場體制是建立在市場決定價(jià)格的機(jī)制基礎(chǔ)之上，這便需要政府改革價(jià)格管制，由市場決定價(jià)格；市場經(jīng)濟(jì)需要公平的競爭環(huán)境，便需要政府放松規(guī)制，改革商事制度。同時(shí)市場經(jīng)濟(jì)也需要有為的政府，以彌補(bǔ)市場的缺陷和不足。中國市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，與政府治理變革，是一個(gè)雙向推動(dòng)的過程。市場經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展，推動(dòng)著政府改革與創(chuàng)新，反過來，政府改革與創(chuàng)新也推動(dòng)著市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善。

（四）全球化與國際競爭的加劇

以貿(mào)易和投資自由化、便利化為核心的經(jīng)濟(jì)全球化乃是時(shí)代的潮流和不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。40年中國改革的過程，也是中國走向開放，建立開放型經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的過程。經(jīng)濟(jì)全球化不僅意味著國家之間的合作，也意味著國家之間的競爭，提升國家競爭能力乃是政府面臨的重大議題。而政府能力則是一個(gè)國家綜合國力和競爭力的主導(dǎo)性因素，政府如何引導(dǎo)和調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，參與國際經(jīng)濟(jì)競爭，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自然便成為政府工作的重心所在。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)政府治理提出了更高的要求，要求政府的運(yùn)行更加公平、更加透明；政府的治理要遵循法治，政府的行為具有可預(yù)測性；政府要為外資創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境等；政府的運(yùn)行要更具效率。順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和保持國際競爭力的內(nèi)在需要，為中國政府治理變革提供了契機(jī)，也提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。

（五）網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)

從歷史上來看，科技的進(jìn)步和發(fā)展乃是推動(dòng)社會(huì)變革的主要力量之一。從20世紀(jì)80年代開始的現(xiàn)代通信技術(shù)革命，特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和普及對(duì)人類社會(huì)產(chǎn)生了革命性的影響，它不僅改變了生產(chǎn)方式，也改變了人類的生活方式和交往方式。人類社會(huì)進(jìn)入了網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，這一時(shí)代呈現(xiàn)出了與傳統(tǒng)時(shí)代不同的特質(zhì)，如數(shù)位化、全球化、虛擬化、去密集化、動(dòng)態(tài)化、即時(shí)性、流動(dòng)空間等。在網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)中，知識(shí)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的根本生產(chǎn)要素，成為國家創(chuàng)造持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長，形塑競爭優(yōu)勢，積累附加值的主要驅(qū)動(dòng)力。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和知識(shí)時(shí)代的興起，改變了政府施政的外部環(huán)境，動(dòng)態(tài)、復(fù)雜、多元的環(huán)境，對(duì)政府的職能和角色、政府的組織形態(tài)與結(jié)構(gòu)功能以及政府的運(yùn)行方式提出了新的要求，同時(shí)，新的信息和通信技術(shù)革命，也為政府治理創(chuàng)新提供了新的技術(shù)和手段，催化著新的治理方式，成為推動(dòng)政府改革與創(chuàng)新的最佳媒介與策略動(dòng)力，為建立以服務(wù)民眾為中心的、靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能性。

除了政府治理環(huán)境的變化之外，推動(dòng)中國政府治理體系變革與創(chuàng)新的另外一個(gè)主要因素在于政府治理體系自身存在的一些基本矛盾。在一定程度上講，正是這些矛盾的存在與變化構(gòu)成了源源不斷的力量來源，促成了政府的改革。創(chuàng)造性地利用矛盾，通過創(chuàng)新擺脫和解決矛盾，恰恰是政府改革本身的應(yīng)有之意。具體而言，政府治理體系存在的基本矛盾在于以下幾個(gè)方面：

（一）政府職能和任務(wù)的繁重與政府能力

隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，政府管理職能日益擴(kuò)張，任務(wù)日趨艱巨和復(fù)雜，幾乎涉及社會(huì)生活的方方面面。這便要求政府自身的能力與其承擔(dān)的職責(zé)相匹配。唯政府具有政策創(chuàng)新力、高效執(zhí)行力、資源汲取力、廣泛協(xié)商力、有效管制力等，方能適應(yīng)不斷變化和增長的需要，方能有效解決公共問題，有效提供公共服務(wù)。如果政府自身的能力與其承擔(dān)的角色和發(fā)揮的作用不相適應(yīng)，政府便不可能為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。而事實(shí)上，能力的欠缺或者不足始終是社會(huì)政府體系所面臨的突出問題。

（二）整體的公共利益與局部的、個(gè)體的利益

利益是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)條件下生存和發(fā)展需要的表現(xiàn)，利益關(guān)系是人從事生產(chǎn)和其他社會(huì)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)。正是在這個(gè)意義上，馬克思主義認(rèn)為“人們所奮斗的一切，都是同他們的利益有關(guān)”。政府治理，乃是追求公共利益的國家作用，然在多元利益社會(huì)中，始終存在著不同的利益群體，政府亦不是一個(gè)同質(zhì)的集團(tuán)，在政府體系內(nèi)部也始終存在著整體的公共利益與部門利益、公共利益與地方利益、個(gè)人利益與公共利益的矛盾和沖突。政府改革的許多領(lǐng)域，均涉及利益關(guān)系的調(diào)整和利益的重新分配。而如何防止利益沖突，盡可能地保障和促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，均是政府改革關(guān)注的核心問題。

（三）權(quán)力的集中和權(quán)力的分散

政府治理體系從縱向上看也是一個(gè)經(jīng)由權(quán)力劃分和配置所形成的一個(gè)多層級(jí)控制體系。中央與地方是公共權(quán)力的垂直分立，垂直分立事實(shí)上也是事務(wù)項(xiàng)目的區(qū)分，大的原則是由中央與地方各自處理分內(nèi)的事務(wù)項(xiàng)目，歸中央的事務(wù)，地方不能過問，歸地方的事務(wù)，中央也不處理。中央管的事務(wù)項(xiàng)目較多者，為中央集權(quán)制（centralization），地方管的事務(wù)項(xiàng)目多者，為地方分權(quán)制（decentralization）。我國是單一制的中央集權(quán)制國家，地方與中央為代理關(guān)系、隸屬關(guān)系；地方政府是國家機(jī)關(guān)；中央與地方為行政分治關(guān)系；中央與地方存在監(jiān)督關(guān)系，以行政監(jiān)督為主；在中央集權(quán)制國家，如何處理中央與地方的關(guān)系，破除本位思考和零和思維，兼顧地方自主或中央統(tǒng)合，發(fā)揮中央與地方比較優(yōu)勢和調(diào)動(dòng)中央地方積極性，始終是中國政府面臨的改革議題。

（四）部門分化與整合

政府體系，從縱向上看，乃是經(jīng)由專業(yè)化分工和職能劃分而形成的部門體系。部門化的結(jié)果便形成了承擔(dān)不同公共事務(wù)的職能部門，從而行使對(duì)不同公共事務(wù)的管轄權(quán)，展現(xiàn)了功能性政府的特質(zhì)。部門化的初衷乃在于透過專業(yè)化的分工應(yīng)對(duì)政府事務(wù)的復(fù)雜性，透過工作的專業(yè)化（task specialization）來提高政府的效率。唯在現(xiàn)實(shí)中，部門化亦導(dǎo)致了許多問題，如權(quán)責(zé)集中和集權(quán)，無法適應(yīng)變化的需要；部門林立和機(jī)構(gòu)膨脹；本位主義和部門利益；在權(quán)責(zé)不清情況下，導(dǎo)致相互推諉、相互扯皮；政出多門，不易協(xié)調(diào)等。因此，功能分制的情況下，政府治理便出現(xiàn)了高成本，缺乏長遠(yuǎn)觀點(diǎn)、缺乏對(duì)民眾負(fù)責(zé)等問題。如何使政府成為一個(gè)完整的體系，發(fā)揮整體的合力，便成為改革的難題之一。

（五）政府權(quán)力的擴(kuò)張與控制

在現(xiàn)代社會(huì)，行政權(quán)的擴(kuò)張乃成為一個(gè)普遍現(xiàn)象。行政權(quán)力的擴(kuò)張，使得政府的自主性大大提高，有利于政務(wù)的推行，也能夠使政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家建設(shè)上發(fā)揮積極主動(dòng)作用，但與此同時(shí)，公共權(quán)力亦面臨被誤用、濫用、失去控制而導(dǎo)致的各種風(fēng)險(xiǎn)。如何既保證政府的權(quán)威和自主性，同時(shí)防止權(quán)力的侵蝕，亦是政府治理的困境與矛盾所在。

上述矛盾并非政府治理體系中存在的全部結(jié)構(gòu)性矛盾，還有許多其他的矛盾，如行政效率與公平之間的矛盾；政府管制與社會(huì)自主與創(chuàng)新之間的矛盾；照章辦事與繁文縟節(jié)、形式主義、缺乏彈性之間的矛盾等等。政府治理改革與創(chuàng)新，正是解決各種矛盾的過程。

三、走向政府治理的新典范：40年政府改革的成就

中國政府改革，實(shí)際上乃是一場社會(huì)再造運(yùn)動(dòng)，它是在中國社會(huì)整體轉(zhuǎn)型的背景下進(jìn)行的，改革所涉及的范圍和內(nèi)容，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)意義上政府自身行政的范圍，涉及政府與社會(huì)的方方面面。其改革范圍之廣、幅度和力度之大、涉及的議題之多，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他國家行政改革的范疇。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨和人民政府以極大的自我革命和創(chuàng)新精神，堅(jiān)定不移推動(dòng)政府治理的變革，經(jīng)過40年的改革和發(fā)展，一種具有中國特色、不同于傳統(tǒng)的、新的政府治理典范正在形成和顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)的高速增長和社會(huì)的整體性進(jìn)步，便是這種新治理典范績效的最好證明。具體而言，40年中國政府治理創(chuàng)新的主要成就（或者新典范的主要特質(zhì)）在于以下幾個(gè)方面：

（一）政府治理的主導(dǎo)價(jià)值再確認(rèn)：人民為中心的政府治理

新中國歷次頒布的憲法均明確申明我國是人民民主的國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，憲法明確規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持與人民的密切關(guān)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”一切國家機(jī)關(guān)和工作人員都是人民的公仆，這便是共和國的立國精神和價(jià)值所在。政府改革四十年，政府治理唯一不變的便是對(duì)這種主導(dǎo)價(jià)值的不斷確認(rèn)、強(qiáng)化和發(fā)展。早在20世紀(jì)50年代，鄧小平同志明確指出：“工人階級(jí)政黨不是把人民群眾當(dāng)作自己的工具，而是更自覺地認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具”。［3］黨和政府是人民實(shí)現(xiàn)其利益的工具，明確指明了政府存在的價(jià)值便在于對(duì)人民期待的價(jià)值的創(chuàng)造。政府治理改革的目的在于廢除官僚主義，發(fā)展社會(huì)主義民主，調(diào)動(dòng)人民的積極性。“三個(gè)代表”重要思想以及科學(xué)發(fā)展觀也是以人民的主體性為其核心的。十八大以來，黨和政府確立了人民中心的發(fā)展觀，人民中心的發(fā)展觀既是指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，又是政府治理實(shí)踐的核心價(jià)值觀，正如習(xí)近平同志所講的：“中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的國家是代表最廣大人民根本利益的，其一切理論和路線、方針、政策，其一切工作部署和工作安排，都應(yīng)該來自人民，都應(yīng)該為人民的利益而制定和實(shí)施”，［4］并再次重申“堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作的根本標(biāo)準(zhǔn)……”［5］以人民中心的治理觀的確立，標(biāo)志著政府治理從國家中心主義轉(zhuǎn)向人民中心主義。

（二）政府治理重心的轉(zhuǎn)移：發(fā)展與變革導(dǎo)向的政府治理

改革開放以來，中國政府面對(duì)不斷變化了的國際和國內(nèi)環(huán)境以及各種矛盾和挑戰(zhàn)，積極主動(dòng)調(diào)整和改變自己的工作重心，形成了以變革和發(fā)展為導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)主義的治理風(fēng)格。中國社會(huì)的轉(zhuǎn)型，固然是政府與社會(huì)雙向推動(dòng)的結(jié)果，但政府在整個(gè)社會(huì)的變革和發(fā)展中發(fā)揮著積極、主導(dǎo)、催化、推動(dòng)的作用，展現(xiàn)了創(chuàng)造發(fā)展和變革環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的能力。除了傳統(tǒng)的維護(hù)秩序和政治社會(huì)穩(wěn)定的角色之外，政府在社會(huì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展中扮演了多重積極的角色：（1）經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的代理人（change agent）。中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)和其他領(lǐng)域的變革，均是有計(jì)劃的變革，而政府始終是變革規(guī)劃的設(shè)計(jì)者和推動(dòng)者；（2）發(fā)展共識(shí)的建立者和領(lǐng)導(dǎo)者。改革開放開始，面對(duì)生存和發(fā)展的壓力和挑戰(zhàn)，中國政府從政治現(xiàn)實(shí)主義出發(fā)，確立了發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，發(fā)展是硬道理，發(fā)展是謀取解決一切問題的解決之道這一基本共識(shí)，并積極創(chuàng)新發(fā)展的理念，領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展；（3）制度規(guī)則的制定者。任何社會(huì)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展前提是建立有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本條件，即法律制度和規(guī)則，所謂有良法則有良治。改革開放以來，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展變化，中國已經(jīng)建立起了基本適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的法律、法規(guī)和規(guī)則體系，而政府在其中則扮演了程序領(lǐng)導(dǎo)者（procedure leader）的積極角色；（4）發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者。政府透過國民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展規(guī)劃以及各個(gè)領(lǐng)域的專門發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，使發(fā)展更具前瞻性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性；（5）公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者。在大量公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施以及基礎(chǔ)性公共服務(wù)，政府不僅僅是直接的投資者，而且是直接的生產(chǎn)者和提供者，這不僅為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件，也直接促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增進(jìn)了民生，保障了公民的基本權(quán)益。生產(chǎn)力的巨大進(jìn)步，綜合國力的提升，國民生活水平的改善，實(shí)際上與政府的積極作用密不可分。

（三）市場化改革和親市場的政府治理

市場化改革，即承認(rèn)和保護(hù)個(gè)人和企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求，重視市場的作用，發(fā)揮市場在資源配置過程中的決定性作用，是40年中國改革的主要實(shí)踐。中國政府改革也是沿著如何建立起與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府治理體制這一主線來進(jìn)行的，政府與市場關(guān)系的變革乃是核心，這突出表現(xiàn)在政府職能的調(diào)整。經(jīng)過40年的改革，政府職能體系不斷優(yōu)化，基本上建立了與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的職能體系，建立了親市場的政府治理。這主要表現(xiàn)在：（1）明確了政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向，即政府職能向創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義，既能夠發(fā)揮我國社會(huì)主義政治制度的優(yōu)勢，又能運(yùn)用市場激發(fā)經(jīng)濟(jì)的活力；（2）初步解決了政府職能的錯(cuò)位問題。市場在資源配置過程中的作用得到了體現(xiàn)；推動(dòng)了市場的開放和公平的準(zhǔn)入；放開市場價(jià)格，價(jià)格關(guān)系得到初步理順，使得價(jià)格能夠真實(shí)反映市場需求，重視價(jià)格機(jī)制對(duì)市場的調(diào)節(jié)作用；（3）政府職能實(shí)現(xiàn)的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的治理從傳統(tǒng)的行政命令、直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)手段和宏觀控制，既發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收、投資、金融等政策手段促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；（4）適應(yīng)社會(huì)主要矛盾的變化。政府職能的重點(diǎn)領(lǐng)域逐步轉(zhuǎn)向向全體人民提供統(tǒng)一、均等的公共服務(wù)。當(dāng)然，政府職能的轉(zhuǎn)變充滿了各種矛盾和沖突，這一轉(zhuǎn)變過程剛剛開始。政府與市場的關(guān)系永遠(yuǎn)是動(dòng)態(tài)的、非均衡的。

（四）權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整與分權(quán)協(xié)同的政府治理

政府治理，并非是政府單方面行使權(quán)力的過程，而是政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、中央與地方之間有機(jī)互動(dòng)和相互作用的過程。國家的優(yōu)良治理和社會(huì)的有效治理乃是建立在負(fù)責(zé)任的政府、有活力的企業(yè)、有生命力的社會(huì)組織三大部門協(xié)力關(guān)系之上的。中國傳統(tǒng)治理模式最顯著的特征在于高度的集權(quán)，其弊端在于抑制國家、地方、企業(yè)、社會(huì)的積極性、創(chuàng)造性，最終導(dǎo)致整個(gè)國家缺乏活力，缺乏效率。中國社會(huì)的變革，正是從農(nóng)村開始，下放權(quán)力，使農(nóng)民有了經(jīng)營自主權(quán)，極大調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，解放生產(chǎn)力。自此以后，調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)行分權(quán)化改革始終是中國政府治理變革的主線之一。中國政府改革40年，其成果之一便是透過權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成了一個(gè)分權(quán)協(xié)同治理的基本格局。具體而言：（1）賦權(quán)企業(yè)。改變了傳統(tǒng)的政府直接管理國有企業(yè)的方式，推進(jìn)政企分開，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，確立了國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的主體地位。企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場主體。同時(shí)，從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，進(jìn)行了國有大型企業(yè)的股份制和公司制改造，逐步建立起了同社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)督和管理體系，改革的結(jié)果，使得國有經(jīng)濟(jì)取得了較快發(fā)展，也大大增強(qiáng)了國有企業(yè)的市場競爭能力；（2）賦權(quán)社會(huì)。堅(jiān)持政事分開，管辦分離的原則，積極推進(jìn)事業(yè)單位的分類改革，激發(fā)了事業(yè)單位的活力。承認(rèn)社會(huì)組織作為社會(huì)治理主體之一的地位，透過政府購買服務(wù)的方式，積極促進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展；（3）賦權(quán)地方政府。透過經(jīng)濟(jì)性和行政性分權(quán)，特別是財(cái)政分權(quán)，使得地方政府支出占政府全部支出的85%，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展的積極性，也調(diào)動(dòng)了地方政府推動(dòng)改革的積極性。分權(quán)化改革的另一個(gè)積極效應(yīng)在于，在分權(quán)治理的框架下，中央政府通過地方局部地區(qū)的政策創(chuàng)新試驗(yàn)，探索和總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，然后達(dá)成共識(shí)，在更大范圍和全國推廣，這不僅僅有利于政府政策創(chuàng)新能力的提升，而且大大降低了改革過程中可能出現(xiàn)的諸多不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，最終涉及的是多元利益格局的調(diào)整，權(quán)力分享、權(quán)力下放所產(chǎn)生的利益共享，恰恰為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了正當(dāng)?shù)恼T因，最終有利于形成權(quán)力共享、利益共享、責(zé)任共擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)共受的協(xié)同治理格局。

（五）政府治理架構(gòu)調(diào)整與整體性的政府治理

政府組織機(jī)構(gòu)是政府履行職能的載體，完整統(tǒng)一、事權(quán)確實(shí)、協(xié)調(diào)一致、精簡效能的政府組織框架乃是政府體系良好運(yùn)行的基礎(chǔ)。受傳統(tǒng)政府治理模式以及諸多因素的影響，長期以來，政府組織框架存在諸多問題，如政府部門（特別是經(jīng)濟(jì)管理部門），仍然偏多，不僅超過了有效的控制幅度，而且增加了協(xié)調(diào)的成本；政府部門的職責(zé)交叉、職能重疊、權(quán)責(zé)不一的現(xiàn)象比較普遍；政策的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)合功能不強(qiáng)，出現(xiàn)政出多門，條塊分割等。是故，機(jī)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化也始終伴隨著政府治理的變革。經(jīng)過40多年的改革和調(diào)整，政府組織框架日益合理化，這主要表現(xiàn)在：（1）從單純調(diào)整改革政府機(jī)構(gòu)到統(tǒng)籌改革和調(diào)整黨政群機(jī)構(gòu)設(shè)置，其結(jié)果強(qiáng)化了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化了政策的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)合功能，維護(hù)了政令的統(tǒng)一；（2）政府機(jī)構(gòu)和人員膨脹、政府規(guī)模擴(kuò)大的趨勢得到了有效控制，政府機(jī)構(gòu)和人員日趨精簡，更符合運(yùn)行經(jīng)濟(jì)的原則；（3）大部制框架的確立，使得政府事權(quán)更加統(tǒng)一，改變了傳統(tǒng)上部門林立、職責(zé)不清和交叉、多頭管理、多頭執(zhí)法的現(xiàn)狀；（4）建立了決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約的政府組織權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；（5）跨機(jī)關(guān)政府整合服務(wù)。隨著地方服務(wù)大廳、行政審批服務(wù)中心、互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)模式的建立和推廣，政府對(duì)民眾提供服務(wù)的方式發(fā)生了改變，跨機(jī)關(guān)、整合性、便民化、高效率的新的服務(wù)模式已經(jīng)形成?？偟膩砜?，面向社會(huì)需求和公共問題，服務(wù)社會(huì)與民眾的整體性政府治理正在得到呈現(xiàn)。

（六）政府開放與民主參與的政府治理

政府治理體系乃是一個(gè)開放的系統(tǒng)，雖有其邊界，但要維持其活力，增加治理的有效性，需保持其開放性。政府的開放也是40年中國政府創(chuàng)新的主旋律之一。主要表現(xiàn)在：（1）建立政府信息公開制度，滿足和落實(shí)人民的知情權(quán)，使人民成為知情的公民（informed citizens）；（2）建立政務(wù)公開制度，使政府在陽光下運(yùn)作，政府的運(yùn)作更加透明化，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)政府權(quán)力與運(yùn)作的有效監(jiān)督；（3）建立民主參與決策和政策制定的制度。重大事項(xiàng)決策的調(diào)查研究制度、專家咨詢制度、社會(huì)聽證制度、多元化的民主協(xié)商制度（政治協(xié)商、政府協(xié)商、社會(huì)協(xié)商）得到確立；（4）以普遍主義為價(jià)值導(dǎo)向的，以公平、平等、競爭為基本特征的公職人員管理體系的建立、發(fā)展和完善；（5）城市社區(qū)居民自治以及農(nóng)村村民自治制度的確立和實(shí)施，不僅使社區(qū)成為公民學(xué)習(xí)共同治理的場所，而且能夠使居民由下而上地參與和投入，自發(fā)、自主、自治地解決社區(qū)存在的問題，創(chuàng)造社區(qū)的生機(jī)。民主參與的治理，不僅促進(jìn)了政府治理的合法性，更重要的是促進(jìn)了政府制定政策的理性，以及執(zhí)行的效率。

（七）治理方式變革與依法而治的政府治理

依法治國和法治政府乃是人類治理文明的共同特征。建設(shè)法治政府不僅是全面推進(jìn)依法治國，建立社會(huì)主義法治國家的重要內(nèi)容，亦是維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的制度保障。中國政府改革和轉(zhuǎn)型，是從人治走向法治的過程，經(jīng)過40年的改革，法治政府基本格局已經(jīng)形成，為全面建成法治政府奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。主要表現(xiàn)為：（1）建設(shè)法治國家和法治政府已經(jīng)成為國家的基本方略，整個(gè)社會(huì)達(dá)成了廣泛的政治共識(shí)；（2）強(qiáng)化了黨對(duì)法治政府的領(lǐng)導(dǎo)，完善了全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)體制，法治政府的建設(shè)有了領(lǐng)導(dǎo)保障；（3）制定了全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的規(guī)劃和實(shí)施策略；（4）建立了適應(yīng)法治政府發(fā)展需要的基本的法律法規(guī)和規(guī)章體系，涉及規(guī)范政府組織、公職人員管理、行政行為、行政程序、行政救濟(jì)等諸多方面。法律法規(guī)體系的建立和完善，使得政府權(quán)力的獲取、組織、行使有了制度上的約束和保障，通過良法，促進(jìn)良治；（5）在重視規(guī)范和約束政府權(quán)力的同時(shí)，更加重視公民權(quán)利的利益的維護(hù)，這主要體現(xiàn)在給付行政的范圍不斷擴(kuò)大上；（6）改革行政執(zhí)法體制，整合執(zhí)法主體，精簡執(zhí)法機(jī)構(gòu)，進(jìn)行了相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法的改革探索，在一定程度上緩解了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、亂執(zhí)法等突出問題；（7）通過審批制度改革，大大壓縮了政府權(quán)力尋租的空間和鏟除腐敗滋生的土壤，為廉潔政府的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

四、政府治理變革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

40年政府治理的變革，其成績是巨大的。在推進(jìn)政府改革的過程中，既有教訓(xùn)亦積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。第一，政府改革創(chuàng)新，是中國特色的社會(huì)主義制度的自我發(fā)展和完善，改革與發(fā)展要堅(jiān)持正確的政治方向，堅(jiān)持“四個(gè)自信”。第二，思想解放與理論創(chuàng)新的重要性。誠如馬克思早講過的，批判的武器當(dāng)然不能代替武器的批判，物質(zhì)力量只能用物質(zhì)的力量來摧毀，但理論一經(jīng)掌握就會(huì)變成物質(zhì)的力量，改革開放40年的歷史經(jīng)驗(yàn)在于我們所取得的每一項(xiàng)重大突破和成就，均是思想解放和理論創(chuàng)新的產(chǎn)物，思想自由，促進(jìn)了行動(dòng)的自由，最終透過自由促進(jìn)發(fā)展。第三，政府改革始終傾聽人民的聲音，回應(yīng)人民的期待，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，人民期待政府改什么，政府就改什么，同時(shí)要尊重人民的首創(chuàng)精神，吸收民間的智慧。第四，政府改革要有整體觀、系統(tǒng)觀，要具有前瞻性。政府治理連接著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的方方面面，涉及眾多關(guān)系的調(diào)整和變化，改革要獲取成效，必須從整體和系統(tǒng)的角度考慮問題，注重不同領(lǐng)域改革之間的配合，不同改革政策與措施之間的相互銜接，不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)之間的相互調(diào)適，從而形成改革的合力，產(chǎn)生改革的綜攝效應(yīng)。第五，改革要有正確的方法論，既要重視頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃的引導(dǎo)作用，又要大膽鼓勵(lì)地方政府和基層政府的創(chuàng)新、探索和實(shí)踐。

在任何時(shí)期、任何國度中，均不存在任何完美的制度，政府治理制度亦是如此。世界上唯一不變的事就是變，正如我們長大成人以后不能再穿兒時(shí)的衣服一樣，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的變化，政府治理亦要不斷創(chuàng)新和變革。在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，發(fā)展中國特色的社會(huì)主義基本方略已經(jīng)確立的背景下，政府面臨著更大的挑戰(zhàn)，肩負(fù)著更大的歷史責(zé)任，建立人民滿意的現(xiàn)代化的政府治理體系，提升政府治理能力，增進(jìn)政府治理效能，通過政府自身的改革和發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展進(jìn)步，仍是不變的主題。政府改革與創(chuàng)新，永遠(yuǎn)在路上，仍然是未竟的事業(yè)，其光明的前景值得期待。