三、深入思考城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略

城鎮(zhèn)發(fā)展是我國從農(nóng)業(yè)弱國走向現(xiàn)代化強(qiáng)國的必經(jīng)之路，城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略則指對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展功能與地位、發(fā)展目標(biāo)與原則、發(fā)展重點(diǎn)與路徑以及制度和政策等保障措施進(jìn)行指導(dǎo)和統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略，其多年來一直成為我國政府和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的一個(gè)熱門話題。然而，全國迄今為止沒有一個(gè)整體的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，現(xiàn)實(shí)迫切需要對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行深入思考和抉擇。

（一）城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)我國由富變強(qiáng)具有特殊意義

十九大提出我國已經(jīng)進(jìn)入由富變強(qiáng)的新時(shí)代，這將是城鎮(zhèn)發(fā)展的重大轉(zhuǎn)型期和機(jī)遇期。綜觀國際上發(fā)達(dá)國家及我國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)國家從弱小走向強(qiáng)大有著不容置疑的作用，尤其是對(duì)破解我國長期執(zhí)行城鄉(xiāng)二元政策所造成的農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分的矛盾，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)全體居民共同致富，更具特殊意義。

（二）我國城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀不容樂觀

從宏觀看，城鎮(zhèn)發(fā)展中有四大不可回避的嚴(yán)峻問題，即：巨大的人口和就業(yè)壓力、緊缺的資源環(huán)境、轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化、正在進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)，這四項(xiàng)中的任何一項(xiàng)解決不好，均有一著不慎全盤皆輸?shù)目赡堋?/p>

從微觀看，則存在四個(gè)方面的問題。

1.缺乏整體的科學(xué)合理規(guī)劃

主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是各級(jí)政府鮮有制定所屬行政轄區(qū)的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，既無長遠(yuǎn)規(guī)劃、功能布置規(guī)劃，又無近期規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，基本上是由居民隨心所欲建設(shè)，沒有規(guī)劃部門、土地部門的定點(diǎn)，也沒有對(duì)建設(shè)規(guī)劃方案進(jìn)行嚴(yán)格審批，幾乎每個(gè)城鎮(zhèn)少見整體之美和協(xié)調(diào)，難以實(shí)現(xiàn)中央提出的建設(shè)美麗中國的目標(biāo)；二是城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃單打一，各自為戰(zhàn)，沒有納入大中城市群體系中，使各個(gè)城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)與大中城市之間的發(fā)展脫節(jié)，阻礙了城鎮(zhèn)與周邊大中城市的互動(dòng)和發(fā)展，城鎮(zhèn)集散功能無法得到發(fā)揮；三是建設(shè)風(fēng)格雷同化，要么是千人一面的傳統(tǒng)火柴盒型，要么是模仿照搬其他城市，毫無特色可言；四是有些地方一味追求西方化，忽略了實(shí)用性。

2.城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺乏且來源單一，過分依賴政府

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并非一級(jí)獨(dú)立財(cái)政預(yù)決算單位，所得稅全部繳縣財(cái)政統(tǒng)一調(diào)撥，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府所得費(fèi)用僅夠日常公務(wù)開支，城鎮(zhèn)建設(shè)資金只能依靠預(yù)算外收入來彌補(bǔ)，此項(xiàng)來源主要是土地拍賣所得和收取居民高額的城鎮(zhèn)建設(shè)配套費(fèi)用，由此抬高了農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民和投資商進(jìn)入城鎮(zhèn)的門檻，減弱了招商引資優(yōu)勢(shì)，由此導(dǎo)致城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如交通條件和通訊設(shè)施不健全、不完善，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)的順利發(fā)展。

3.城鎮(zhèn)發(fā)展普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，缺乏有效的產(chǎn)業(yè)互動(dòng)

國家免征農(nóng)業(yè)稅后，一些農(nóng)業(yè)縣基本上沒有種植以外的其他工商業(yè)等支柱產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)中心功能難以發(fā)揮，沒有職能分工，沒有特色產(chǎn)業(yè)，沒有培育經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，沒有安置就業(yè)能力，城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢。

4.城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模過小，無法發(fā)揮城鎮(zhèn)集聚功能

據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)城鎮(zhèn)區(qū)域人口宜在5萬人左右，而我國目前城鎮(zhèn)人口平均在3000人左右，且有的農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)幾乎各占半數(shù)。由此造成城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施人均成本過高，難以健全其他配套基礎(chǔ)設(shè)施，制約了城鎮(zhèn)的正常發(fā)展。

（三）對(duì)策

宏觀上，必須要把城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略納入發(fā)展城鄉(xiāng)一體化建設(shè)總體布局中，其重要目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化及區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。核心問題仍是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而有效產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展則是城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略中亟待解決的重頭戲。為此，必須從巨大的人口和就業(yè)壓力、緊缺的資源環(huán)境、轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化、正在進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)等方面入手，引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展與周邊大中城市總體發(fā)展的規(guī)劃互相協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，避免重視局部利益而忽視整體利益。

微觀上，主要抓如下四方面的問題。

1.各省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府要科學(xué)合理制定本行政轄區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃

首先，要堅(jiān)持規(guī)劃先行原則，規(guī)劃要從大局、從長遠(yuǎn)出發(fā)，要有至少一百年不落后的觀念，制定規(guī)劃要堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量，突出先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性和綜合性。其次，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要納入大中城市群體系中，使各城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)與大中城市之間的發(fā)展互相促進(jìn)和推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源共享，使各自優(yōu)勢(shì)和功能得到充分發(fā)揮。再次，城鎮(zhèn)建設(shè)要因地制宜，內(nèi)容要全面，重點(diǎn)要突出，既要實(shí)現(xiàn)整體優(yōu)化發(fā)展，又要發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)和特色，增強(qiáng)競爭力，實(shí)現(xiàn)局部跨越式發(fā)展。最后，城鎮(zhèn)建設(shè)要堅(jiān)持實(shí)用性與特色性結(jié)合原則，要尊重山水環(huán)境和原有街區(qū)肌理，控制建設(shè)高度、密度和體量，要突出民俗風(fēng)情和民族特色，避免千鎮(zhèn)一面。

2.必須要解決好資金來源這一頸瓶問題

一是要采取以市場(chǎng)為導(dǎo)向的融資方式，拓寬融資渠道，包括推行地方政府債券發(fā)行、用政府信用和開發(fā)性銀行信用吸引商業(yè)銀行資本進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域、推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式、發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金等方式。二是引入民間資本，推動(dòng)投資主體多元化，包括開發(fā)多種方式引入社會(huì)資本、建立合理的可持續(xù)回報(bào)機(jī)制。三是完善分稅制體制，充實(shí)地方財(cái)政，包括健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制、培育地方主體稅種。四是規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，包括重新定位與加快重組、健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、完善外部約束機(jī)制。五是完善投融資相關(guān)配套制度，包括完善土地流轉(zhuǎn)制度、完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、開展產(chǎn)品流程創(chuàng)新、支持普惠型金融等。

3.要解決因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致城鎮(zhèn)發(fā)展后勁不足的問題

要堅(jiān)持因地制宜，結(jié)合地方資源和特色，通過構(gòu)建一二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)新機(jī)制，以入股或聯(lián)營等方式，將當(dāng)?shù)卦牧吓c產(chǎn)品初加工發(fā)展發(fā)展為可供用戶終端使用的深加工，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)占領(lǐng)市場(chǎng)。

4.要推行國內(nèi)外一個(gè)城鎮(zhèn)人口總數(shù)應(yīng)在5萬人左右方可充分發(fā)揮城鎮(zhèn)集聚功能的經(jīng)驗(yàn)，制定相應(yīng)配套政策，解決目前城鎮(zhèn)人口規(guī)模過小的問題

包括堅(jiān)持發(fā)展城鄉(xiāng)一體化、樹立發(fā)展成敗將牽動(dòng)全局的理念、建立全國統(tǒng)一的居住證制度、破解行政等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制、改革用地制度、建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)及改變政府壟斷土地供應(yīng)現(xiàn)狀等。

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