土地撂荒和流轉(zhuǎn)“倒逼”承包權(quán)股份化穩(wěn)妥推行

新一代農(nóng)民大量“進(jìn)城打工”，“誰(shuí)來(lái)種地”成為鄉(xiāng)村社會(huì)的“大問(wèn)題”。

“人地關(guān)系”在全國(guó)大部分地區(qū)呈現(xiàn)幾種形態(tài):一是“全家外出打工”，“村里的土地”出現(xiàn)“撂荒”，“棄之不種”。二是“青壯勞力外出打工”，“家里的幾畝地”也就成為留守老人和婦女的“營(yíng)生”。三是“種植大戶”，家里人多地多，自家的土地加上“流轉(zhuǎn)”親戚鄰居的土地，可能在幾十畝、上百畝之間，種植“高效”的水果或蔬菜，種植收入可以“維持”生活。四是農(nóng)業(yè)企業(yè)，通過(guò)“流轉(zhuǎn)”上百畝甚至上千畝土地，依靠長(zhǎng)期“雇工”和機(jī)械化種植“綠色農(nóng)業(yè)”或“高效果蔬”，能夠有可觀的“收入”。

隨著新生代農(nóng)民工持續(xù)城鎮(zhèn)化，加之留守老人越來(lái)越老，未來(lái)農(nóng)村的“人地關(guān)系”將發(fā)生巨大變革:一是“完全城鎮(zhèn)化”的農(nóng)戶，家中的承包地和宅基地等如何處置?“帶不走的土地”如何能夠轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民融入城鎮(zhèn)化的“資本”?二是“種植大戶”和“農(nóng)業(yè)企業(yè)”如何保證“流轉(zhuǎn)”土地的長(zhǎng)期穩(wěn)定性和有效性，這是農(nóng)村人口逐漸“減少”后“倒逼”出來(lái)的問(wèn)題。三是土地流轉(zhuǎn)大戶和企業(yè)，為了擴(kuò)大再生產(chǎn)，如何合法地利用“流轉(zhuǎn)土地”進(jìn)行“抵押”，從銀行貸到所需的發(fā)展資金?

而由于土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度不高，各地土地股份化改革進(jìn)程不同，依據(jù)土地承包權(quán)股份化持股，通過(guò)“土地銀行”的存貸、流轉(zhuǎn)以及抵押貸款等改革，目前只是在成都等少數(shù)幾個(gè)試點(diǎn)推行，上述鄉(xiāng)村“人地關(guān)系”變革趨勢(shì)下的問(wèn)題亟待解決。

提高農(nóng)業(yè)效益“倒逼”集約化生產(chǎn)全面深化

在農(nóng)民大量“進(jìn)城”、農(nóng)村“人地緊張”緩解之后，誰(shuí)來(lái)種地、如何種地就成為鄉(xiāng)村治理的根本問(wèn)題。人少了、地多了，規(guī)?；⒓s化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由此成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。

“龍頭企業(yè)+種植合作社+種植大戶”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，已在全國(guó)各地農(nóng)村普遍出現(xiàn)，并有進(jìn)一步壯大之勢(shì)。但在全國(guó)各地的調(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化存在進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸和制約。如在作為全國(guó)農(nóng)業(yè)大縣的安徽渦陽(yáng)縣，截至2015年，全縣培育的農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)分別達(dá)到1866家、750家、5330家，培育的市級(jí)以上產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)123家，但土地流轉(zhuǎn)面積是92.9萬(wàn)畝，只占全縣二輪承包地的48.9%。這已是全國(guó)農(nóng)業(yè)先進(jìn)縣很高的發(fā)展水平，依然蘊(yùn)含著進(jìn)一步發(fā)展集約化生產(chǎn)的巨大潛力。

目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化發(fā)展還存在一些制度性“瓶頸”:一是種植養(yǎng)殖大戶的家庭農(nóng)場(chǎng)和養(yǎng)殖場(chǎng)規(guī)模受限，一般都在幾十畝至上百畝之間，存在土地流轉(zhuǎn)與連片土地經(jīng)營(yíng)等困難。二是農(nóng)業(yè)合作社普遍都是“技術(shù)性合作社”，只提供與生產(chǎn)技術(shù)、市場(chǎng)銷(xiāo)售相關(guān)的“服務(wù)”，而在土地入股合作和資金融資合作方面限制重重。三是龍頭企業(yè)在土地、資金和人才方面都存在發(fā)展“瓶頸”，從種子、種植、收獲，到加工、轉(zhuǎn)化、銷(xiāo)售等產(chǎn)業(yè)一體化程度有待提高。

不管是家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社，還是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，都不同程度地存在土地流轉(zhuǎn)和資金借貸的嚴(yán)重制約。其中存在的制度性和政策性限定，又并非一縣一域的地方政府所能解決，需要從全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性大局出發(fā)，制定全國(guó)性政策支持和資金扶持的統(tǒng)一政策。

“三化并舉”的政策建議

加大政策和資金扶持力度，普遍建立縣級(jí)、省級(jí)和全國(guó)性的“土地銀行”。盡快建立政府主導(dǎo)的各級(jí)“土地銀行”，加快建設(shè)土地股份化“存貸”、流轉(zhuǎn)、抵押貸款、土地評(píng)估和土地流轉(zhuǎn)拍賣(mài)的基礎(chǔ)平臺(tái)。為農(nóng)民的城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供“成本支持”，為土地的集約化發(fā)展提供基礎(chǔ)性制度。

降低各級(jí)城市化“門(mén)檻”，加快農(nóng)民融入城市化的進(jìn)程。在嚴(yán)格控制房?jī)r(jià)、加大廉租房等保障性住房供給的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)地級(jí)市、縣級(jí)市和中心城鎮(zhèn)的建設(shè)力度。在全國(guó)層面有針對(duì)性地從政策和資金上扶持中小城市、中心城鎮(zhèn)的生活環(huán)境提升，這將是未來(lái)大量進(jìn)城“農(nóng)民工”的主要“吸納地”。

從土地、資金和人才各個(gè)層面，加快農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)的一體化程度。通過(guò)各級(jí)“土地銀行”和政策性資金扶持，加快種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)的“一體化”水平。鼓勵(lì)具有資金、技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì)的國(guó)企和民企“反哺農(nóng)業(yè)”，開(kāi)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)和加工，提高農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖產(chǎn)品的價(jià)格補(bǔ)貼和扶持力度。

農(nóng)民城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村社會(huì)變革的發(fā)展大勢(shì)，土地股份化是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性平臺(tái)，農(nóng)業(yè)集約化是高效農(nóng)業(yè)提升的根本出路。只有加大推進(jìn)“三化并舉”，才能為鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化奠定長(zhǎng)遠(yuǎn)之基。

(作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所)