土地撂荒和流轉(zhuǎn)“倒逼”承包權(quán)股份化穩(wěn)妥推行

新一代農(nóng)民大量“進城打工”，“誰來種地”成為鄉(xiāng)村社會的“大問題”。

“人地關系”在全國大部分地區(qū)呈現(xiàn)幾種形態(tài):一是“全家外出打工”，“村里的土地”出現(xiàn)“撂荒”，“棄之不種”。二是“青壯勞力外出打工”，“家里的幾畝地”也就成為留守老人和婦女的“營生”。三是“種植大戶”，家里人多地多，自家的土地加上“流轉(zhuǎn)”親戚鄰居的土地，可能在幾十畝、上百畝之間，種植“高效”的水果或蔬菜，種植收入可以“維持”生活。四是農(nóng)業(yè)企業(yè)，通過“流轉(zhuǎn)”上百畝甚至上千畝土地，依靠長期“雇工”和機械化種植“綠色農(nóng)業(yè)”或“高效果蔬”，能夠有可觀的“收入”。

隨著新生代農(nóng)民工持續(xù)城鎮(zhèn)化，加之留守老人越來越老，未來農(nóng)村的“人地關系”將發(fā)生巨大變革:一是“完全城鎮(zhèn)化”的農(nóng)戶，家中的承包地和宅基地等如何處置?“帶不走的土地”如何能夠轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民融入城鎮(zhèn)化的“資本”?二是“種植大戶”和“農(nóng)業(yè)企業(yè)”如何保證“流轉(zhuǎn)”土地的長期穩(wěn)定性和有效性，這是農(nóng)村人口逐漸“減少”后“倒逼”出來的問題。三是土地流轉(zhuǎn)大戶和企業(yè)，為了擴大再生產(chǎn)，如何合法地利用“流轉(zhuǎn)土地”進行“抵押”，從銀行貸到所需的發(fā)展資金?

而由于土地流轉(zhuǎn)的市場化程度不高，各地土地股份化改革進程不同，依據(jù)土地承包權(quán)股份化持股，通過“土地銀行”的存貸、流轉(zhuǎn)以及抵押貸款等改革，目前只是在成都等少數(shù)幾個試點推行，上述鄉(xiāng)村“人地關系”變革趨勢下的問題亟待解決。

提高農(nóng)業(yè)效益“倒逼”集約化生產(chǎn)全面深化

在農(nóng)民大量“進城”、農(nóng)村“人地緊張”緩解之后，誰來種地、如何種地就成為鄉(xiāng)村治理的根本問題。人少了、地多了，規(guī)?；?、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由此成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。

“龍頭企業(yè)+種植合作社+種植大戶”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，已在全國各地農(nóng)村普遍出現(xiàn)，并有進一步壯大之勢。但在全國各地的調(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化存在進一步發(fā)展的瓶頸和制約。如在作為全國農(nóng)業(yè)大縣的安徽渦陽縣，截至2015年，全縣培育的農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、規(guī)模養(yǎng)殖場分別達到1866家、750家、5330家，培育的市級以上產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)123家，但土地流轉(zhuǎn)面積是92.9萬畝，只占全縣二輪承包地的48.9%。這已是全國農(nóng)業(yè)先進縣很高的發(fā)展水平，依然蘊含著進一步發(fā)展集約化生產(chǎn)的巨大潛力。

目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化發(fā)展還存在一些制度性“瓶頸”:一是種植養(yǎng)殖大戶的家庭農(nóng)場和養(yǎng)殖場規(guī)模受限，一般都在幾十畝至上百畝之間，存在土地流轉(zhuǎn)與連片土地經(jīng)營等困難。二是農(nóng)業(yè)合作社普遍都是“技術性合作社”，只提供與生產(chǎn)技術、市場銷售相關的“服務”，而在土地入股合作和資金融資合作方面限制重重。三是龍頭企業(yè)在土地、資金和人才方面都存在發(fā)展“瓶頸”，從種子、種植、收獲，到加工、轉(zhuǎn)化、銷售等產(chǎn)業(yè)一體化程度有待提高。

不管是家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社，還是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，都不同程度地存在土地流轉(zhuǎn)和資金借貸的嚴重制約。其中存在的制度性和政策性限定，又并非一縣一域的地方政府所能解決，需要從全國農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性大局出發(fā)，制定全國性政策支持和資金扶持的統(tǒng)一政策。

“三化并舉”的政策建議

加大政策和資金扶持力度，普遍建立縣級、省級和全國性的“土地銀行”。盡快建立政府主導的各級“土地銀行”，加快建設土地股份化“存貸”、流轉(zhuǎn)、抵押貸款、土地評估和土地流轉(zhuǎn)拍賣的基礎平臺。為農(nóng)民的城鎮(zhèn)化進程提供“成本支持”，為土地的集約化發(fā)展提供基礎性制度。

降低各級城市化“門檻”，加快農(nóng)民融入城市化的進程。在嚴格控制房價、加大廉租房等保障性住房供給的基礎上，加快推進地級市、縣級市和中心城鎮(zhèn)的建設力度。在全國層面有針對性地從政策和資金上扶持中小城市、中心城鎮(zhèn)的生活環(huán)境提升，這將是未來大量進城“農(nóng)民工”的主要“吸納地”。

從土地、資金和人才各個層面，加快農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)的一體化程度。通過各級“土地銀行”和政策性資金扶持，加快種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)的“一體化”水平。鼓勵具有資金、技術和人才優(yōu)勢的國企和民企“反哺農(nóng)業(yè)”，開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)和加工，提高農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖產(chǎn)品的價格補貼和扶持力度。

農(nóng)民城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村社會變革的發(fā)展大勢，土地股份化是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎性平臺，農(nóng)業(yè)集約化是高效農(nóng)業(yè)提升的根本出路。只有加大推進“三化并舉”，才能為鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化奠定長遠之基。

(作者單位：中國社會科學院政治學研究所)