【法學(xué)苑】

通過(guò)備案審查對(duì)下位法是否符合上位法作出法律效力的判斷，是憲法法律賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)，也是全國(guó)人大及其常委會(huì)履行憲法監(jiān)督職責(zé)的重要工作。作為我國(guó)一項(xiàng)重要的憲法制度，備案審查被認(rèn)為是“人大監(jiān)督職權(quán)中最有力度、最有深度，也最有廣度的重要抓手之一”。這項(xiàng)制度旨在使已有的法律體系更加完善，可以說(shuō)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的一種內(nèi)在優(yōu)化機(jī)制，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系具有重要的意義。12月24日，備案審查工作情況提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，這是新時(shí)代加強(qiáng)備案審查工作的一項(xiàng)新舉措。

備案審查作為一項(xiàng)正式法律制度，在我國(guó)憲法和法律中早有明確規(guī)定，特別是監(jiān)督法和立法法中對(duì)此有許多具體明確的規(guī)定。2004年，全國(guó)人大常委會(huì)在法工委下正式設(shè)立法規(guī)備案審查室，并于2005年底修訂《法規(guī)備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》。備案審查專門機(jī)構(gòu)成立以來(lái)，通過(guò)溝通協(xié)商、不斷督促制定機(jī)關(guān)糾正法規(guī)、司法解釋，備案審查發(fā)揮了實(shí)實(shí)在在的功效。但長(zhǎng)期以來(lái)，備案審查的具體工作和實(shí)踐一直是內(nèi)部運(yùn)作。全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)曾把這項(xiàng)工作形容為“鴨子浮水，腳在下面動(dòng)，上面沒有看出來(lái)”。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)備案審查制度不斷完善和發(fā)展。黨的十八屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)圍繞“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”這一任務(wù)，積極開展了相應(yīng)的工作，備案審查工作逐步有序加強(qiáng)。數(shù)據(jù)顯示，十二屆全國(guó)人大以來(lái)，常委會(huì)辦公廳共接收?qǐng)?bào)送備案的規(guī)范性文件4778件。其中，2017年共接收?qǐng)?bào)送備案的規(guī)范性文件889件。備案審查機(jī)制逐漸完善，備案審查力度不斷加大，備案審查工作也走向透明化，逐漸與百姓生活息息相關(guān)。

需要指出的是，目前的備案審查制度還主要停留在內(nèi)部運(yùn)作層面，對(duì)公眾參與缺乏有效的反饋程序。但是一旦引入廣泛的公眾參與機(jī)制，審查主體面對(duì)數(shù)量較大的公眾或其他法定主體提出的申請(qǐng)如何進(jìn)行篩選、鑒別，是擺在備案審查機(jī)關(guān)面前的首要問題。如果進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與，可以借鑒國(guó)外有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立必要的門檻，對(duì)審查的啟動(dòng)要件進(jìn)行明確規(guī)定，將那些不符合法律要件的申請(qǐng)排除在法律程序之外。否則，備案審查機(jī)構(gòu)可能會(huì)不堪重負(fù)。此外，對(duì)于那些可以進(jìn)入審查程序中的申請(qǐng)和訴求，如何審查相關(guān)的法律規(guī)范是否違反上位法，依據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用什么法律方法來(lái)審查，如何處理那些經(jīng)過(guò)審查后，與上位法不符合的法律規(guī)范，都需要認(rèn)真研究。

不可否認(rèn)，我國(guó)的備案審查制度建立的時(shí)間不長(zhǎng)、經(jīng)驗(yàn)不足，備案審查制度也曾被批評(píng)為“備而不審，審而不決”。但任何制度的完善都有一個(gè)過(guò)程，完善中國(guó)的備案審查制度需要不斷摸索，有序推進(jìn)，不可一蹴而就。

就目前我國(guó)的法治發(fā)展?fàn)顩r和備案審查制度的現(xiàn)狀而言，首先是建立公開機(jī)制，逐步公開備案數(shù)量、審查建議提請(qǐng)數(shù)量、處理情況等相關(guān)信息。選取一些符合條件的申請(qǐng)，進(jìn)行審查形成法律意見，進(jìn)行公開的反饋。其次，進(jìn)一步加強(qiáng)備案審查工作力度，切實(shí)做到“有備必審，有錯(cuò)必糾”，同時(shí)對(duì)不違反上位法的法律規(guī)范需要進(jìn)行合法性認(rèn)定，消除社會(huì)各界疑慮，維護(hù)憲法和法律權(quán)威。再次，依法逐步有序引入公眾參與，聚民意、集民智，調(diào)動(dòng)各方面力量，不斷完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。

最后，需要指出的是，加強(qiáng)備案審查不能以合法性審查來(lái)淡化或弱化合憲性審查。備案審查的根本依據(jù)是憲法，在強(qiáng)化備案審查的基礎(chǔ)上，必須同步推進(jìn)合憲性審查。唯如此，才能讓備案審查成為推動(dòng)全面依法治國(guó)向縱深推進(jìn)的重要抓手。

（作者：翟國(guó)強(qiáng)，系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心研究員）