近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》），要求自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。這項改革，意味著我國將形成生態(tài)環(huán)境保護的“國益訴訟”“公益訴訟”“私益訴訟”并行，行政磋商與司法裁判相互銜接的多層次、多元化糾紛解決機制。

凡屬重大改革都要于法有據(jù)，盡快實現(xiàn)生態(tài)損害賠償制度法律化，為生態(tài)損害賠償制度改革提供最為有效的法治化方案和途徑，是當務之急。《方案》雖然對“生態(tài)環(huán)境損害”“生態(tài)損害賠償責任”等概念有所涉及，但并未從法律角度予以界定。欲為生態(tài)損害賠償制度建立法律依據(jù)，首要任務是厘清基本概念、明確法律屬性。

首先，生態(tài)環(huán)境損害是一種新的損害事實，不能簡單歸屬于傳統(tǒng)民事侵權法上的侵權行為。根據(jù)《方案》對生態(tài)環(huán)境損害的定義，生態(tài)環(huán)境損害是由于對生態(tài)環(huán)境的侵害行為所造成的法律后果，這種行為與傳統(tǒng)民法上的侵權在侵害主體、侵害利益、侵害后果上都有明顯不同。這要求在法律上明確生態(tài)環(huán)境侵害行為的屬性，將其區(qū)別于民事侵權行為。

其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償責任是一種防御責任，而非民法上的填補責任。要實現(xiàn)《方案》提出的責任明確的改革目標，前提是界定生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的法律屬性。生態(tài)環(huán)境損害賠償作為一種不利的法律后果，屬于法律責任的范疇。但因為大多數(shù)生態(tài)環(huán)境損害的造成并非行為人的過錯，法律責任甚至不存在對當事人行為否定的意義，而是基于個別正義與整體正義平衡目的而對利益關系進行的調(diào)整。這要求在法律上明確生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的性質(zhì)并規(guī)定與其性質(zhì)相適應的責任承擔方式。

再次，生態(tài)損害賠償訴訟是一種國家利益訴訟，而非一般的公益訴訟?！斗桨浮穼⑸鷳B(tài)環(huán)境損害賠償權利人確定為省級人民政府及其地市級人民政府，并結合國家自然資源資產(chǎn)管理體制改革進行了相關安排。在我國，國務院是自然資源國家所有權人的代表，地方人民政府在法律范圍內(nèi)行使國有自然資源管理職責。這意味著，生態(tài)損害賠償訴訟不同于由法律授權人民檢察院、環(huán)保團體提起的公益訴訟，是代表國家以所有權人身份提起的國家利益訴訟，也應建立與公益訴訟既相銜接，又有區(qū)別的訴訟制度。

由此，《方案》所承擔的建立生態(tài)文明體制改革中的責任追究制度的任務十分艱巨，迫切需要創(chuàng)制新型法律責任形式，建立專門環(huán)境侵害責任制度。當前，正在進行的民法典編纂等完善中國特色社會主義立法體系的工作，為建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律依據(jù)提供了良好契機。

其一，貫徹落實《民法總則》規(guī)定的“綠色原則”。《民法總則》規(guī)定，民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境。這為建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了良好基礎。應結合《生態(tài)文明體制改革方案》提出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度”的要求，在民法典物權編中，規(guī)定物權行使的環(huán)境保護具體要求和普遍限制，完善國家自然資源所有權制度，對相鄰關系和地役權制度予以綠色改造，創(chuàng)設“資源利用權”，明確生態(tài)環(huán)境及其重要要素的“公共財產(chǎn)”地位、增設“公物”制度等。

其二，制定專門的《環(huán)境責任法》，將生態(tài)環(huán)境損害責任作為環(huán)境法的專門責任類型加以規(guī)定。我國現(xiàn)行法律并未對生態(tài)環(huán)境損害作出界定，《環(huán)境保護法》籠統(tǒng)規(guī)定了“損害”并將其引致《侵權責任法》，法律適用實踐中發(fā)現(xiàn)問題很多。為解決法律適用問題，《水污染防治法修訂案》采取了不完全引致《侵權責任法》的做法，但依然未能明確生態(tài)環(huán)境損害的概念。為此，應啟動專門環(huán)境責任立法工作，明確環(huán)境侵害的各種法律后果，建立系統(tǒng)的專門環(huán)境法律責任制度，為生態(tài)環(huán)境損害提供完整的法律依據(jù)。

其三，出臺司法解釋，建立生態(tài)損害賠償訴訟、公益訴訟、私益訴訟的銜接與協(xié)調(diào)機制。按照《方案》的要求，在最高人民法院已經(jīng)制定《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》的基礎上，根據(jù)生態(tài)損害賠償訴訟的“國益訴訟”特性，制定專門司法解釋，明確訴訟程序以及法律適用的特殊規(guī)則。在積累司法經(jīng)驗的基礎上，適時啟動相關訴訟法的修改。