二、精準(zhǔn)認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地集體所有制的多維功能

作為以土地財(cái)產(chǎn)歸屬為核心的一系列相關(guān)制度安排的集合體，農(nóng)村土地集體所有制在本質(zhì)上是以土地財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的人與人之間的利益關(guān)系，它著力解決農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中由土地引發(fā)的效率與公平問題，通過不斷的適應(yīng)性調(diào)整影響著農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和人們的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，并以顯著的制度績效對(duì)促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、保障農(nóng)民權(quán)益和穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)治理發(fā)揮了不可低估的作用。

1.農(nóng)村土地集體所有制的效率功能。穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、確保國家糧食安全，是農(nóng)村土地所有制的工具性目標(biāo)。新中國成立以來，我國對(duì)農(nóng)村土地所有制的調(diào)整實(shí)踐充分證明，農(nóng)村土地集體所有制能夠以社會(huì)主義制度優(yōu)越性，有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性和充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)籌功能，極大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率。具體的作用機(jī)制為，在保證土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有不變的前提下，針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的新問題，創(chuàng)新性地構(gòu)造產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，不斷釋放土地集體所有制的勢(shì)能。一方面，引入家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，通過兩權(quán)分離，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)和賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)，在統(tǒng)分結(jié)合中兼顧了集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。另一方面，面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、生產(chǎn)條件和生產(chǎn)主體的階段性變化，在確保農(nóng)村土地集體所有不變的前提下，構(gòu)造三權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，將承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并通過確權(quán)登記頒證充分保障每項(xiàng)權(quán)利的權(quán)能，以所有權(quán)證讓集體經(jīng)濟(jì)組織用心、以承包權(quán)證讓農(nóng)民定心、以經(jīng)營權(quán)證讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營者放心，最終以分與統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合克服了農(nóng)業(yè)在新發(fā)展階段面臨的土地細(xì)碎化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有效供給不足和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不穩(wěn)定等困境，帶來了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，為國家實(shí)現(xiàn)糧食安全夯實(shí)了制度基礎(chǔ)。

2.農(nóng)村土地集體所有制的公平功能。我國是典型的城鄉(xiāng)二元社會(huì)，對(duì)于農(nóng)民而言，土地不僅僅是生產(chǎn)資料、還是生活資料、更是身份特征鮮明的財(cái)產(chǎn)，從而土地以及由土地衍生的權(quán)利對(duì)農(nóng)民起到了社會(huì)保障功能。農(nóng)民憑借成員權(quán)獲得土地并擁有相應(yīng)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，為了確保農(nóng)民依土地所享有的福利水平的公平性，就需要設(shè)計(jì)合理的土地所有制形式，以便保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的合理分配。“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地所有制形式，在以生產(chǎn)隊(duì)為單位的村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地的前提下，為了確保生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)村民的經(jīng)濟(jì)利益平等，按照公平原則對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行了分配，土地位置、肥力均按人口平均分配，形成了使用權(quán)高度分散化的土地利用特征。在生化技術(shù)不發(fā)達(dá)、機(jī)械化程度不高、勞動(dòng)力較穩(wěn)定和人地分離程度不高的發(fā)展階段，農(nóng)村土地集體所有制有效處理了生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)農(nóng)民之間的土地利益關(guān)系，釋放了公平功能。但是，當(dāng)使用權(quán)高度分散化所帶來的土地細(xì)碎化成為制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展問題時(shí)，農(nóng)村土地集體所有制的公平功能就會(huì)有所弱化，這就需要依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的變化對(duì)該制度做出適應(yīng)性調(diào)整，以保證和發(fā)揮其公平功能。

3.農(nóng)村土地集體所有制的治理功能。農(nóng)村治理體系和治理能力，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在農(nóng)村治理體系中，國家和農(nóng)民是緊密相連的利益主體，國家需要考量農(nóng)民的利益訴求制定農(nóng)業(yè)政策，農(nóng)民會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)政策帶來的效應(yīng)作出反應(yīng)，從而國家和農(nóng)民之間的關(guān)系就會(huì)適應(yīng)性調(diào)整。但是，國家與農(nóng)民的對(duì)接并不是非常順暢，由此造成國家與農(nóng)民之間的溝通成本就會(huì)非常高，并弱化農(nóng)村治理效率。農(nóng)村土地集體所有制，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為橋梁，將國家與農(nóng)民有效對(duì)接，以其統(tǒng)籌功能，權(quán)衡處理好二者的利益關(guān)系，既能提高農(nóng)業(yè)政策制定效率，又能確保農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制順暢，從而增強(qiáng)了國家與農(nóng)民的利益匹配度，進(jìn)而提高了農(nóng)村治理效率。在這個(gè)意義上，作為土地的所有者，村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村治理鏈條上的重要主體，通過發(fā)揮其動(dòng)員組織能力，實(shí)現(xiàn)了國家與農(nóng)民溝通的低成本、利益的相容，緊密了國家、集體和農(nóng)民之間的利益關(guān)聯(lián)度，以“國家+集體+農(nóng)民”的間接治理機(jī)制代替了“國家+農(nóng)民”的直接治理機(jī)制，提高了農(nóng)村治理能力，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實(shí)了微觀基礎(chǔ)。