事關(guān)政治體制改革全局的國家監(jiān)察體制改革近來牽動(dòng)人心。尤其是已在征求意見的《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》(下稱《監(jiān)察法(草案)》),所引發(fā)的熱議與關(guān)注都遠(yuǎn)在許多法律之上。

近日,中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)、中國政法大學(xué)國家監(jiān)察與反腐敗研究中心聯(lián)合舉辦國家監(jiān)察法立法座談會(huì)。多位專家對(duì)于如何規(guī)范和制約監(jiān)察機(jī)關(guān),保護(hù)被調(diào)查人員的合法權(quán)益等問題表示關(guān)注。

“很多人對(duì)于如何監(jiān)督監(jiān)察委非常關(guān)注。實(shí)際上,在《監(jiān)察法(草案)》的立法過程中已經(jīng)充分注意到了這一問題,通過一些制度上的設(shè)計(jì),來確保監(jiān)察委接受相應(yīng)的制度和法律的約束與監(jiān)督。”中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授說,“當(dāng)然,在具體的規(guī)定上還有一些可以完善的空間。”

　　反腐職權(quán)分散影響反腐效能

國家監(jiān)察體制改革進(jìn)入快車道。

11月4日,十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決通過全國人大常委會(huì)關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。

根據(jù)決定,國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國各地推開,在今年底明年初召開的省、市、縣三級(jí)人民代表大會(huì)上產(chǎn)生同級(jí)監(jiān)察委員會(huì),與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公,同時(shí)為明年組建國家監(jiān)察委員會(huì)做準(zhǔn)備。

11月7日,中國人大網(wǎng)公布今年6月由第十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過的《監(jiān)察法(草案)》,面向社會(huì)公開征求意見。

在改革的關(guān)鍵階段,監(jiān)察立法取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,顯然是令人歡欣鼓舞的。在馬懷德看來,監(jiān)察法的制定,是解決反腐權(quán)力分散、不統(tǒng)一的重要舉措。“過去的反腐職權(quán)分散在行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗、反貪等多個(gè)部門中,分散了有限的反腐力量,影響到反腐效能。因此有必要整合各類反腐敗資源和力量,形成集中、統(tǒng)一、權(quán)威、高效的反腐敗的體制。”

同時(shí),監(jiān)察立法也是為了解決行政監(jiān)察與黨的紀(jì)律檢查的錯(cuò)位問題。黨的十八大之后,紀(jì)檢部門通過派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋以及靈活巡視的方式,實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的全覆蓋。而行政監(jiān)察機(jī)關(guān)因?yàn)橹皇且患?jí)政府的職能部門,其監(jiān)察范圍局限在政府工作人員上,而無法覆蓋其他公職人員。在馬懷德看來,這有“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”之嫌。

此外,“從深層次講,這也是一項(xiàng)全面推進(jìn)依法治國,實(shí)現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。”馬懷德說。比如以留置措施取代“兩規(guī)”,通過法律設(shè)定留置條件、留置對(duì)象、留置期限、留置場(chǎng)所,將留置納入法治軌道,是全面推進(jìn)依法治國,實(shí)現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

　　全方位監(jiān)督防止權(quán)力濫用

監(jiān)察委員會(huì)將會(huì)成為一個(gè)怎樣的機(jī)構(gòu),由誰來監(jiān)督,怎樣監(jiān)督,是一個(gè)非常受關(guān)注的話題。

在北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安教授看來,在“規(guī)范反腐敗機(jī)構(gòu)及其工作人員行使職權(quán)行為,防止其濫用職權(quán),保護(hù)被監(jiān)察人員人權(quán)和其他合法權(quán)益”的立法目的方面,《監(jiān)察法(草案)》作出了很大努力,為此設(shè)計(jì)和確立了一系列相應(yīng)的規(guī)范、制度。

例如,對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員行使職權(quán)實(shí)行全方位監(jiān)督,包括人大監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中的自我監(jiān)督。

監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)必須嚴(yán)格遵循程序,其內(nèi)部問題線索處理、調(diào)查、審理等各部門之間須建立相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制。

監(jiān)察人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施時(shí),均應(yīng)出示證件,出具書面通知,由二人以上進(jìn)行,形成筆錄或者報(bào)告、意見等書面材料,并由相關(guān)人員簽字蓋章。

留置應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定,報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或備案(省級(jí)以下留置經(jīng)批準(zhǔn),省級(jí)經(jīng)備案)；除有礙調(diào)查的,應(yīng)24小時(shí)內(nèi)通知被留置人所在單位或家屬；留置時(shí)間不得超過3個(gè)月,特殊情況延長(zhǎng)不得超過3個(gè)月；被留置人的飲食、休息、醫(yī)療服務(wù)應(yīng)予保障；對(duì)之訊問應(yīng)合理安排時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)等。

嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他違法方式收集證據(jù)；嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人；進(jìn)行訊問、查封、扣押等應(yīng)全過程錄音錄相等。

從上述規(guī)定中,不難看出監(jiān)察委的自我監(jiān)督在監(jiān)察法中也得到體現(xiàn)。比如,對(duì)留置的全程錄音錄像,留置的時(shí)長(zhǎng),還有對(duì)審批權(quán)限的嚴(yán)格掌握,都屬于自我監(jiān)督,防止權(quán)力濫用的措施。

“另外,還可以考慮比照香港廉政公署,在監(jiān)察委內(nèi)部設(shè)立投訴委員會(huì),接受包括當(dāng)事人,利害關(guān)系人和社會(huì)公眾的投訴。投訴委員會(huì)的組成人員可以包括社會(huì)各界人士,人大代表、政協(xié)委員、律師、學(xué)者等。”馬懷德說。

　　維護(hù)人的尊嚴(yán)應(yīng)有共同規(guī)則

現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了監(jiān)督機(jī)關(guān)并非無人監(jiān)督與無從監(jiān)督。但是,專家們認(rèn)為,仍有進(jìn)一步改進(jìn)和完善的空間。

例如,人大究竟應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)督監(jiān)察委,是當(dāng)前引發(fā)熱議的問題。其中的兩個(gè)關(guān)鍵是,監(jiān)察委是否需要向人大報(bào)告工作,以及人大是否有罷免監(jiān)察委主任的權(quán)力。“監(jiān)察委作為跟法院、檢察院、一級(jí)政府相類似的國家機(jī)構(gòu),應(yīng)該向人大作報(bào)告。監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生,向人大負(fù)責(zé),接受人大監(jiān)督是理所當(dāng)然。”馬懷德說。

另外,多位學(xué)者主張,按照憲法的規(guī)定,各級(jí)人大有權(quán)罷免各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)、法院院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)。在修改憲法時(shí),也應(yīng)當(dāng)增加人大有權(quán)罷免監(jiān)察委員會(huì)主任的條款。“修改憲法的程序較為特殊,目前需要抓緊研究修憲方案,例如是大修、中修還是小修的問題。”馬懷德解釋。

中央黨校教授王勇認(rèn)為,憲法修改勢(shì)在必行。例如,要增加監(jiān)察委對(duì)人大負(fù)責(zé),受人大監(jiān)督的規(guī)定。憲法當(dāng)中的一些具體的條款也要修改,涉及全國人民代表大會(huì)職權(quán)的規(guī)定中,應(yīng)將與監(jiān)察委相關(guān)的內(nèi)容包含進(jìn)去。

姜明安認(rèn)為,《監(jiān)察法(草案)》規(guī)定的某些控制權(quán)力、保障人權(quán)的措施較為抽象,不夠具體,這可能給監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員留下任意解釋、規(guī)避法律制約的空間。

例如,第41條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被留置人進(jìn)行訊問應(yīng)合理安排時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)。什么是“合理時(shí)間”?是晚上11點(diǎn)以前,清晨7點(diǎn)以后,或者是晚上12點(diǎn)以前,凌晨5點(diǎn)以后?什么是“合理時(shí)長(zhǎng)”?是一次訊問不得超過4小時(shí),還是不得超過8小時(shí)?又如,第29條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取技術(shù)調(diào)查措施,應(yīng)履行嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)。什么是“嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”?是應(yīng)經(jīng)本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),還是應(yīng)經(jīng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn),或者是應(yīng)經(jīng)人民檢察院或者人民法院批準(zhǔn)?

“《監(jiān)察法(草案)》目前規(guī)定不夠精細(xì)化,尚有一定的完善空間,需要以問題為導(dǎo)向進(jìn)一步修改。”中國政法大學(xué)終身教授、中國行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年說。

此外,對(duì)于頗受關(guān)注的監(jiān)察法與刑事訴訟法關(guān)系的問題,應(yīng)松年指出,“適用銜接的關(guān)鍵問題在于,對(duì)人身自由、對(duì)人的尊嚴(yán)維護(hù),這應(yīng)該有一些共同的要求、共同的規(guī)則作為底線,不能突破。”