國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是提供生態(tài)產(chǎn)品、保障國家生態(tài)安全的重要區(qū)域。目前，共有676個(gè)縣被確定為國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，約占國土面積的53%，常住人口超過1.3億。這些區(qū)域是存在大量產(chǎn)業(yè)活動(dòng)、亟須產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的區(qū)域。因此，需要對(duì)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)有針對(duì)性地提出綜合性的產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧政策措施，協(xié)調(diào)處理好其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、精準(zhǔn)扶貧與生態(tài)保護(hù)等方面的復(fù)雜關(guān)系。

當(dāng)前，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要存在以下問題。

首先，生態(tài)功能分區(qū)相對(duì)粗放，“限制和禁止”政策不利于產(chǎn)業(yè)適度發(fā)展。全國國土空間根據(jù)功能劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四種類型，并以縣、市、區(qū)、旗等縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)樽钚卧?。納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣域全部屬于限制或禁止開發(fā)區(qū)域，這對(duì)具體縣域而言相對(duì)粗放。從空間范圍來看，納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣域范圍普遍較大，縣域范圍內(nèi)其實(shí)有足夠的空間進(jìn)行產(chǎn)業(yè)適度開發(fā)；從資源環(huán)境承載力來看，大多數(shù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的資源生態(tài)環(huán)境稟賦較好，資源環(huán)境容量較大，能夠進(jìn)行適度的產(chǎn)業(yè)發(fā)展；從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)來看，這些區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)普遍較弱，人民生活比較貧困，單純依靠中央和省市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，較難扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的現(xiàn)狀，因而必須依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展來脫貧致富。

其次，產(chǎn)業(yè)政策生態(tài)優(yōu)先導(dǎo)向不明顯，綠色低碳產(chǎn)業(yè)缺乏“正面”引導(dǎo)?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》《國家發(fā)展改革委貫徹落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)若干政策的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理的意見》等文件從保護(hù)生態(tài)角度對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了部署，但上述文件側(cè)重從修訂產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄、市場準(zhǔn)入、資源承載能力、市場退出機(jī)制等方面作原則性的規(guī)定，政策的細(xì)化程度不夠，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)。因此，納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣域產(chǎn)業(yè)政策制定主要以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為目的，綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)并沒有置于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先位置。在產(chǎn)業(yè)實(shí)際發(fā)展過程中，由于資源稟賦較差、商業(yè)環(huán)境欠佳等因素，一些縣域產(chǎn)業(yè)布局缺乏主導(dǎo)能力，產(chǎn)業(yè)布局不合理；部分縣域承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移比較被動(dòng)，引進(jìn)了一些限制淘汰的產(chǎn)業(yè)類型，導(dǎo)致生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)較高。

最后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力和壓力不足，生態(tài)保護(hù)與精準(zhǔn)扶貧缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。一方面，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行差別化考核，限制、禁止開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣域，不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值指標(biāo)。另一方面，環(huán)保部、財(cái)政部分別制定了《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法》《中央對(duì)地方國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，許多省市在此基礎(chǔ)上制定了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)一票否決制度。這樣，取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核的同時(shí)也卸掉了其促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力和壓力；而在嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境考核壓力下，為爭取國家生態(tài)補(bǔ)償資金支持，大多數(shù)縣域主動(dòng)選擇從嚴(yán)從緊執(zhí)行“限制和禁止開發(fā)”政策，反而限制了綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)具有自然資源和生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢(shì)，市場開發(fā)潛力較大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景廣闊。在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先基礎(chǔ)上提高產(chǎn)業(yè)扶貧的精準(zhǔn)性，第一，要做好空間利用規(guī)劃方案。由于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)最小行政單位是一個(gè)縣（市、區(qū)、旗），一旦被納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，意味著整個(gè)縣域都劃定為限制或禁止開發(fā)區(qū)域。因此，要充分考慮其經(jīng)濟(jì)較為落后的現(xiàn)狀，以及其希望通過縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展改善城鄉(xiāng)居民生活水平的現(xiàn)實(shí)利益訴求，在具體縣域?qū)用孢M(jìn)行細(xì)化落實(shí)。建議根據(jù)功能定位做好縣域空間規(guī)劃方案，在全縣域遵循國家“限制和禁止”開發(fā)的總原則下，明確縣域內(nèi)部可以優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)的區(qū)域布局，形成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間利用范圍紅線。從浙江省開化縣的試點(diǎn)來看，納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣域，只要做好空間利用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，照樣可以在資源環(huán)境承載能力范圍內(nèi)加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

第二，制定專門的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。一方面，鼓勵(lì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、資源稟賦、交通區(qū)位、勞動(dòng)力資源等狀況，優(yōu)先發(fā)展旅游觀光、休閑度假、特色小鎮(zhèn)、文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)老等環(huán)境友好型和綠色低碳產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，依托資源環(huán)境生態(tài)優(yōu)勢(shì)，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈向上下游拓展，打造產(chǎn)業(yè)生態(tài)集群，做精做細(xì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。另一方面，要求納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣域根據(jù)國家和省市相關(guān)法律法規(guī)細(xì)化編制鼓勵(lì)、限制和禁止的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄。對(duì)國家支持的位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)提高中央和省市財(cái)政資金的補(bǔ)貼比例，同時(shí)降低所在市縣政府的配套投資資金比例，尤其要減輕特困地區(qū)和中西部落后地區(qū)縣級(jí)政府的財(cái)政配套負(fù)擔(dān)。

第三，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制。納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣級(jí)行政主體編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，既可以推動(dòng)建立科學(xué)規(guī)范的自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，為生態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)資本提供評(píng)價(jià)基礎(chǔ)；又可以為資源環(huán)境保護(hù)提供管理工具，完善領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境離任審計(jì)和生態(tài)文明績效考核制度。這不僅是當(dāng)前形勢(shì)下推進(jìn)政績考核評(píng)價(jià)機(jī)制的迫切需要，也是新形勢(shì)下落實(shí)生態(tài)文明體制機(jī)制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，有利于糾正單純以GDP和對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)大小作為政績考核標(biāo)準(zhǔn)的缺陷，促使重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，根據(jù)自身資源稟賦和資源環(huán)境承載能力在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的基礎(chǔ)上保持產(chǎn)業(yè)適度發(fā)展，妥善處理經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、精準(zhǔn)扶貧與生態(tài)保護(hù)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所）