二、中央在省委常委選任中的主導(dǎo)權(quán)

通過前述對兩類省委常委班子調(diào)整機制的分析可以發(fā)現(xiàn)：一方面，換屆調(diào)整因選舉而更具政治“儀式感”，在征求意見范圍覆蓋面、程序環(huán)節(jié)數(shù)量方面，均大于屆中調(diào)整；另一方面，屆中調(diào)整在一屆班子任期內(nèi)可以多次進行，其對常委班子變動的影響具有“累積”效應(yīng)，并且屆中調(diào)整選任干部的來源更為豐富。那么，應(yīng)當如何識別換屆調(diào)整與屆中調(diào)整對省委常委班子構(gòu)成的影響，進而通過這些影響去理解中央選任地方高級干部的基本邏輯？

中央在省委常委屆中調(diào)整問題上的決定權(quán)包括提名權(quán)和批準權(quán)。顯然，中央對常委調(diào)整行使提名權(quán)，要比行使批準權(quán)更為積極和主動：選任省委常委時中央行使提名權(quán)越頻繁，意味著中央對省部級干部人事權(quán)的控制越強。由于中央在下派和跨省調(diào)配干部出任省委常委時必須行使提名權(quán)，這就使得通過對常委來源的分析來考察中央在省委常委的選任中行使提名權(quán)進而控制省委領(lǐng)導(dǎo)班子人事權(quán)的情況成為可能。

為此，對1982年至中共十八大之前全國各省委歷次換屆當選的常委班子成員來源細分為如下五類：

第一類是通過對上屆班子的屆中調(diào)整，從中央機關(guān)、國家部委及中管企事業(yè)單位等進入常委班子的干部，這一人事變動也通常被稱為中央下派干部；

第二類是通過對上屆班子的屆中調(diào)整，由中央將在其他省份黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位任職的干部調(diào)入本省，作為地方省級層面干部跨地域交流的重要形式；

第三類是通過對上屆班子的屆中調(diào)整，從本省內(nèi)部提拔到省委常委班子中的干部；

第四類是通過本屆省委的換屆選舉，從省內(nèi)其他崗位上新進入省委常委班子的干部；

第五類是在上一次換屆選舉時就已在常委班子中的干部。

以上五類常委中的前四類，決定了本屆常委相對于上一屆常委的人員變化情況。取n1、n2、n3、n4分別代表一個省（自治區(qū)、直轄市）這前四類常委人數(shù)，取N代表常委變化總?cè)藬?shù)即這四類常委人數(shù)之和，取pi代表每一類常委人數(shù)所占比例。

將1982年至2012年的30年時間以中共中央委員會的歷次換屆加以區(qū)隔，按照東、中、西部的區(qū)域劃分，考察每5年間全國各省上述各項比例的變化情況，據(jù)此反映中央對省委常委班子人選的直接影響及其變化。統(tǒng)計結(jié)果顯示：

從整體變化趨勢看，自1983年以降30年間，由中央下派的常委比例（p1）和外省調(diào)入的常委比例（p2）不斷提高，前者全國平均水平從1983-1987年的6.5%升至2008-2012年的17.4%，其中上升較快的是1993年之后的20年；后者全國平均水平從1983-1987年的6.2%升至2008-2012年的28.0%。2008-2012年間，從中央下派和外省調(diào)入的常委人數(shù)已經(jīng)占到常委變化總?cè)藬?shù)的近一半（45.4%），這一比例比起1983-1987年間的水平已經(jīng)翻了近兩番。相應(yīng)地，通過在本省晉升進入常委班子的人數(shù)比例（p3+p4）則不斷下降，其全國平均水平從1983-1987年的87.4%降至2008-2012年的54.6%。

上述變化所反映的現(xiàn)象是：從1983年尤其是1993年以來，盡管在中央掌握地方人事任免權(quán)這一點上沒有發(fā)生變化，但在這一權(quán)力的行使方式上，中央變得更加主動，通過更多地行使常委班子成員調(diào)整的提名權(quán)（動議權(quán)），在地方人事任免上更直接地體現(xiàn)中央意志。30年間（p1+p2）與（p3+p4）在數(shù)值上不斷接近，至2008-2012年間已達到45.4%對54.6%的對比態(tài)勢來看，反映了以省委領(lǐng)導(dǎo)班子人事任免權(quán)為重要抓手的政治權(quán)力向中央不斷集中。需要說明的是，以上比例只是基于常委人選來源進行的計算，在第三類、第四類常委中，實際上還有一部分人是經(jīng)過中央的決定任命進入本省常委班子的，因此，實際上經(jīng)由中央動議進入省委常委班子的樣本比例，還要大于這里所計算的（p1+p2）值。

進一步觀察各地區(qū)常委班子調(diào)整的案例和不同來源常委比例的變化，還可看到如下特點：

一是中央下派常委比例的變化，與中央制定實施的重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整相合。例如，在整個20世紀80年代，東部省份作為改革開放前沿得以帶頭發(fā)展、“先富起來”，干部抓經(jīng)濟促發(fā)展的能力客觀上也成為中央到地方各級黨組織對干部特別是主官進行考評的關(guān)鍵標準之一。在此背景下，東部地區(qū)省份也成為中央下派干部出任省委常委的“熱點”區(qū)域，其p1值在這10年間明顯高于中西部地區(qū)。但是，在2003-2007年間，上述對比態(tài)勢反轉(zhuǎn)為“東冷中熱”，中部地區(qū)的p1值比東部地區(qū)高出近12個百分點，而這一變化出現(xiàn)的背景正是中央從2004年開始發(fā)動的中部崛起戰(zhàn)略——中央下派常委在常委變化總?cè)藬?shù)中所占比例的變動，反映出中部崛起戰(zhàn)略的實施不僅直接推動了中部省份經(jīng)濟社會的發(fā)展，其對中部省份省級人事調(diào)整的影響也可謂“立竿見影”。

二是跨省調(diào)動干部出任省委常委情況的變化，體現(xiàn)出中央關(guān)于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路。在1988-2002年間，西部地區(qū)省份由外省調(diào)入的常委比例（p2）明顯高于中東部地區(qū)省份。對這一時期西部各省份常委班子中從外省調(diào)入的成員來源做進一步細分發(fā)現(xiàn)，在西部省份從外省調(diào)入任常委的樣本當中，來自東部省份的常委人數(shù)及比例均在不斷增加。

三、造就更高更切實的民主

就1982年至2012年黨的十八大召開之前這長達30年的時間跨度來看：一方面，中共省委常委選拔任用制度的變遷，以及目前已經(jīng)比較穩(wěn)定的、達到較高制度化規(guī)范化程序化水平的常委班子調(diào)整程序，本質(zhì)上說，都是為了更好地勝任執(zhí)政使命，滿足黨在改革開放新時期治國理政對高素質(zhì)干部隊伍的需要。另一方面，黨中央在省委常委人事任命權(quán)力的行使當中所表現(xiàn)出的不斷強化的主動性和控制力，反映出黨對執(zhí)政現(xiàn)實挑戰(zhàn)的主動應(yīng)對，以及在實踐歷練中培養(yǎng)和考察干部，進而提高整個高級干部隊伍的人力資本水平的意圖。具體來看，省委常委選任機制至少反映出中國政治制度三個方面的特點：

（一）中國政治制度的靈魂是民主集中

省委常委班子調(diào)整的程序設(shè)計就很好地反映了民主與集中思想的統(tǒng)一。一方面，“集中”是內(nèi)核。處于選任程序最前端的班子調(diào)整動議及人選醞釀，特別是在黨中央內(nèi)部、黨中央與省委主要負責(zé)人之間關(guān)于擬調(diào)整人選的“通氣”，都反映了高級干部用人決策的集中性和封閉性。在中國高級干部選任實際工作中，這種集中是至關(guān)重要的，同時也是必要的。譬如就地方省級干部來看，黨的組織部門會安排干部的跨省交流任職。這種安排既是出于用新崗位新任務(wù)培養(yǎng)干部的考慮，同時也是通過干部的流動來帶動地方治理思路理念的變化和治理資源的優(yōu)化配置。這是中國共產(chǎn)黨所特有的干部任用方式，但這種方式也只有在黨中央主導(dǎo)下通過小范圍集中決策來進行，而難以設(shè)計一套可靠管用、組織成本低、干擾因素少的“選舉”辦法，更無法套用西方地方選舉的模式。

當然客觀來看，一個時期以來，選人用人中存在的腐敗現(xiàn)象又的確與選人用人權(quán)力的集中密切相關(guān)。正因如此，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記特別強調(diào)黨委主體責(zé)任，在中紀委十八屆三次全會上將加強領(lǐng)導(dǎo)、選好用好干部，防止出現(xiàn)選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問題列為黨委主體責(zé)任的第一條；中共中央在2014年1月印發(fā)了新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，也將“動議”放在選任程序第一環(huán)。這都是為了強化對選人用人權(quán)力“集中”一面的約束，從而使黨的干部選任機制更加完善。

另一方面，整套選任程序體現(xiàn)了民主的精神，以“民主”來降低“集中”的決策風(fēng)險。主要表現(xiàn)為“兩條腿走路”：一條“腿”是民主選舉。譬如民主推薦環(huán)節(jié)，旨在篩除在推薦人當中整體受認可程度最低、取得推薦票數(shù)最少的一部分干部，保證最終進入班子換屆人選方案的人員具備必要的群眾基礎(chǔ)。但這又不等同于“唯選舉論”“唯選票論”，班子換屆人選方案也并不是“一推就定”“一選就定”。又如，對提交會議討論的班子換屆人選方案，要通過省委會議進行民主表決形成關(guān)于班子換屆人選方案的決議。這實際上就使得新一屆省委一次全會正式選舉常委班子時，等于是對上一屆省委已形成決議的人選方案再進行一次表決，這就大大降低了選舉結(jié)果的不確定性、不可預(yù)測性，有利于保持地方政治的穩(wěn)定。

另一條“腿”是廣泛的內(nèi)部協(xié)商。主要包括三個層次的協(xié)商：一是中央與地方的協(xié)商。省委關(guān)于換屆人事安排形成（非正式的）初步意見之后要向中央報告，中央組織部門結(jié)合考察情況，就新班子人選問題與省委書記進行交換意見。二是本屆省委常委班子內(nèi)部的協(xié)商。在召開省委會議就換屆人事方案進行集體討論之前，省委書記要與副書記、組織部長等與常委班子其他成員就推薦人選進行醞釀，充分交換意見，達成共識。三是在省委范圍內(nèi)進行協(xié)商。通過召開省委會議，到會省委委員逐一就提交會議討論的人事安排方案發(fā)表意見，先充分溝通，再進行表決。三個層次的協(xié)商有序進行，層面逐步擴大，這就既能充分貫徹黨中央和省委關(guān)于常委人事安排的意圖，又最大限度地確保了人事變動過程的平穩(wěn)進行。

（二）中國政治制度設(shè)計的前提是維護政治秩序的穩(wěn)定

這體現(xiàn)在三個方面：一是政治生活的嚴肅性。就省委常委班子的調(diào)整來看，無論是換屆調(diào)整還是屆中調(diào)整，其各個環(huán)節(jié)的工作都帶有十分明顯的嚴肅、慎重的特點。不僅如此，中央對全國省市縣鄉(xiāng)四級黨委的換屆工作也都要進行指導(dǎo)和督查，制定有明確的工作條例，旨在確保黨內(nèi)重大政治生活有序開展。本屆黨中央先后查處了衡陽賄選案、南充賄選案、遼寧賄選案，不僅是對政治紀律和政治規(guī)矩的修復(fù)，也是對政治生活嚴肅性的宣示。二是領(lǐng)導(dǎo)集體的繼承性。從省委常委班子的調(diào)整方式來看，屆中調(diào)整進出班子的人數(shù)通常是1人，換屆調(diào)整進出班子的人數(shù)通常是2~3人，變動人數(shù)一般不超過班子總?cè)藬?shù)的1/4；此外，中央一般不會對一個省的省委省政府主要負責(zé)人同時進行調(diào)整。這就使得省委常委班子在人員構(gòu)成上具有較強的繼承性，從而為較好地承擔治理一省的任務(wù)提供了較為穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)。三是重大政策的延續(xù)性。譬如，在每一次黨的全國代表大會上，作為新一屆黨中央各項工作綱領(lǐng)的大會報告，實際上是在上一屆黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下起草完成的；又如，國家五年規(guī)劃的實施周期與黨中央換屆的政治周期并不完全重疊，每一屆黨中央在其任期的前三年，執(zhí)行的實際上是上一屆黨中央制定的五年規(guī)劃。

（三）中國共產(chǎn)黨具有制度調(diào)適的主動性和自覺性，這有助于其提升應(yīng)對挑戰(zhàn)的能力和成效

譬如，中共中央之所以會在1980年代對省委常委班子進行集中調(diào)整并大力推動相關(guān)選任制度的創(chuàng)建，就是因為面臨干部隊伍老化和文化水平偏低的突出問題。又如，在20世紀80年代尤其是省委常委班子的兩輪大規(guī)模集中調(diào)整中，出現(xiàn)了許多干部任用的超常規(guī)案例，如縣級干部越級進入省委常委班子，沒有從政或從事管理工作經(jīng)驗的干部進入省委常委班子，以及省委同一個工作部門的正副職干部同時進入省委常委班子等等。但是，在省部級領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍老化問題得到明顯緩解之后，這些超常規(guī)案例就基本不再發(fā)生，省委常委的選任轉(zhuǎn)而進入了更加制度化、規(guī)范化的軌道。

總之，要更加堅定對中國特色社會主義的制度自信，要從全球綜合國力競爭“接力賽”的角度，來理解黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體和各級領(lǐng)導(dǎo)班子的新老交替及其機制，進而更加充分地認識中國特色社會主義政治制度的優(yōu)越性。所謂“接力賽”，這里的競賽不是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部謀求個人職位晉升的所謂“錦標賽”，而是指有全球240多個國家和地區(qū)參與的綜合國力的比拼；這里的“接力”則是指一屆屆領(lǐng)導(dǎo)干部為民族復(fù)興偉大目標接續(xù)奮斗，黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大事業(yè)就如同“鐵打的營盤”，進退留轉(zhuǎn)的各級干部就如同“流水的兵”，咬定青山不放松，一屆接著一屆干，不達目標誓不休。

包括省委常委選任在內(nèi)的一整套黨的干部制度，不僅很好地維護了黨的團結(jié)統(tǒng)一進而國家團結(jié)統(tǒng)一，同時也孕育了一代又一代優(yōu)秀的“政治家集團”及其后備軍，［2］將中國人才資源的精華推上了黨和國家的高級領(lǐng)導(dǎo)崗位。實踐證明，盡管還存在不足之處，但這一套制度總體上是行之有效的，不僅適應(yīng)中國國情，而且有助于實現(xiàn)國家治理目標。它不僅打破了西方政治理論關(guān)于民主的狹隘定義，而且還雄辯地證明，中國共產(chǎn)黨人正在以實際行動造就鄧小平所提出的“更高更切實的民主”。［3］

（作者：楊竺松，清華大學(xué)國情研究院、公共管理學(xué)院博士后。張君憶，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。胡鞍鋼，清華大學(xué)國情研究院院長，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

［參考文獻］

［1］胡鞍鋼. 中國集體領(lǐng)導(dǎo)體制［M］. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2013：87-89.

［2］新華社. 肩負起繼往開來的莊嚴使命——黨的新一屆中央委員會誕生記［Z］. 2002-11-14.

［3］鄧小平. 鄧小平文選（第二卷）［M］. 北京：人民出版社，1994：322.