社保基金征繳的稅費(fèi)之爭(zhēng)

征繳是社會(huì)保障基金形成的“入口”，世界上所有建立了社會(huì)保障制度的國(guó)家都通過(guò)嚴(yán)格的立法來(lái)進(jìn)行征繳。中國(guó)在2011年7月1日開(kāi)始實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第59條中提出社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，但由于各地社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收部門(mén)分別在地稅和社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，該條款授權(quán)將實(shí)施步驟和具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。時(shí)至今日，仍然未確定“統(tǒng)一征收”的部門(mén)，還是“雙軌制”，截至2017年1月31日，20個(gè)省份、3個(gè)計(jì)劃單列市由稅務(wù)機(jī)關(guān)征繳，其余十幾個(gè)省份由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。

除現(xiàn)實(shí)的征收“雙軌制”之外，在理論層面也一直存在著“稅”“費(fèi)”之爭(zhēng)。支持社會(huì)保障“費(fèi)改稅”的學(xué)者認(rèn)為，征稅模式有利于征收剛性、有利于統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)、有利于資金統(tǒng)一調(diào)度、有利于公平負(fù)擔(dān)。反對(duì)“費(fèi)改稅”的學(xué)者認(rèn)為，社保改革的主要潮流是加強(qiáng)個(gè)人繳費(fèi)與未來(lái)權(quán)利之間的聯(lián)系，多繳多得，而社保稅未能夠體現(xiàn)繳稅與待遇之間的關(guān)聯(lián)。

“費(fèi)改稅”的合理性在于其注意到了我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障收費(fèi)制度的種種弊端，試圖利用稅收的法定性、統(tǒng)一性、強(qiáng)制性、成本低的特點(diǎn)，有針對(duì)性地解決當(dāng)前效力低、范圍小、收繳難、差異大、成本高、監(jiān)督難等問(wèn)題。但“費(fèi)改稅”的支持者無(wú)法從理論上和實(shí)踐中闡述稅收的強(qiáng)制性、固定性、公共財(cái)政性，如何與社會(huì)保障所要求的權(quán)利與義務(wù)的一致、個(gè)人賬戶(hù)與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合之間兼容銜接的問(wèn)題，不能充分說(shuō)明社會(huì)保障稅所具有的專(zhuān)稅專(zhuān)用、保障個(gè)人所有權(quán)等特點(diǎn)。同時(shí)從激勵(lì)的角度來(lái)看，社保部門(mén)對(duì)社保基金收支平衡負(fù)有直接責(zé)任，有足夠的動(dòng)力去擴(kuò)面參保和加強(qiáng)征收，稅務(wù)部門(mén)則無(wú)此激勵(lì)。

“費(fèi)改稅”的反對(duì)者指出實(shí)行社會(huì)保障稅收制度存在理論上的障礙，認(rèn)為稅收的公共性與社?；饌€(gè)人賬戶(hù)的私有性相沖突、稅收的不直接償還性與社會(huì)保障的專(zhuān)用性沖突，都是“費(fèi)改稅”無(wú)法逾越的障礙。反對(duì)者們看到了稅與費(fèi)在理論性質(zhì)上的區(qū)別，然而在現(xiàn)實(shí)中，“費(fèi)改稅”的反對(duì)者卻也承認(rèn)稅與費(fèi)的強(qiáng)制性并無(wú)高低之分，因此無(wú)法說(shuō)明為什么不將費(fèi)改稅，從而充分利用稅收制度的強(qiáng)制性。

社會(huì)保障稅或費(fèi)的問(wèn)題之所以陷入理論的困境，無(wú)法自圓其說(shuō)，并在實(shí)踐中造成“雙軌制”，其中主要的問(wèn)題就在于：無(wú)論是費(fèi)改稅的支持者還是反對(duì)者都容易局限于傳統(tǒng)的公法—私法的二元結(jié)構(gòu)來(lái)認(rèn)識(shí)社會(huì)保障。贊成“費(fèi)改稅”觀點(diǎn)的學(xué)者，容易從公法的視角來(lái)審視社?；I資的性質(zhì)，但卻無(wú)法說(shuō)明社會(huì)保障所具有的私法特征；反對(duì)“費(fèi)改稅”觀點(diǎn)的學(xué)者，則過(guò)于偏重社會(huì)保障籌資的私法性質(zhì)，未看到社保公共屬性的一面。其實(shí)社會(huì)保障法作為社會(huì)法的一部分兼具公法與私法的特點(diǎn)。判斷和認(rèn)定某一主體是否為征稅主體，主要應(yīng)看其行使的權(quán)利和實(shí)施的行為的性質(zhì)，而非簡(jiǎn)單地看其名稱(chēng)。因此，只要充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障融資中的公共利益特征，那么無(wú)論是采用社會(huì)保障費(fèi)還是社會(huì)保障稅都可達(dá)到同樣的目的，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)統(tǒng)一，真正將《社會(huì)保險(xiǎn)法》落到實(shí)處。

發(fā)達(dá)國(guó)家社保稅費(fèi)統(tǒng)一的經(jīng)驗(yàn)

從經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織35國(guó)情況來(lái)看，養(yǎng)老金制度分為私人養(yǎng)老金和公共養(yǎng)老金，私人養(yǎng)老金當(dāng)然采取繳費(fèi)制度，多繳多得；而公共養(yǎng)老金是政府主導(dǎo)的，在籌資模式上不管是美國(guó)的工薪稅還是英國(guó)的國(guó)家保險(xiǎn)繳費(fèi)，實(shí)質(zhì)上并無(wú)根本差別，大都相當(dāng)于繳稅。它們的共同特點(diǎn)：一是強(qiáng)制性，無(wú)論名稱(chēng)為稅或繳費(fèi)，都由法律明確規(guī)定，統(tǒng)一強(qiáng)制征收，形成社會(huì)保障供款；二是所征得的收入形成專(zhuān)門(mén)基金，與一般稅收相區(qū)別，專(zhuān)款專(zhuān)用；三是以雇員的工薪收入為基準(zhǔn)征收，未來(lái)養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取與繳納期限相關(guān)。這些特點(diǎn)貫徹了稅收理論中的受益原則，即將納稅人從政府公共支出中所獲得的利益大小作為稅收負(fù)擔(dān)分配的標(biāo)準(zhǔn)。受益原則的理論依據(jù)是政府之所以能向納稅人課稅是因?yàn)榧{稅人從政府提供的公共物品中獲得了利益，受益不同者負(fù)擔(dān)不同的稅收。受益原則的使用范疇為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，公共養(yǎng)老金即屬最典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

美國(guó)作為統(tǒng)一社會(huì)保障繳稅的典型代表，其工薪稅由雇主和雇員按工資的6.2%分別繳納，合計(jì)12.4%。工薪稅稅收不進(jìn)入國(guó)庫(kù)，而是形成了獨(dú)立于國(guó)庫(kù)的聯(lián)邦社?；穑扇⊥耆?dú)立于財(cái)政收入的投資管理模式：所有工薪稅收入由財(cái)政部對(duì)其發(fā)行特種國(guó)債，通過(guò)精算確定期限和額度，在社保機(jī)構(gòu)發(fā)放養(yǎng)老金時(shí)使用到期國(guó)債的資金。美國(guó)人沒(méi)有身份證制度，社會(huì)保障號(hào)碼就相當(dāng)于身份證號(hào)，全國(guó)統(tǒng)一，有效促進(jìn)了勞動(dòng)力流動(dòng)。每年聯(lián)邦社保基金都會(huì)發(fā)布年度精算報(bào)告，給出短期（10年）和長(zhǎng)期（75年）的預(yù)測(cè)結(jié)果。

為提高行政效率，許多國(guó)家將征繳社會(huì)保障基金與征稅結(jié)合在一起，并且社會(huì)保障供款占稅收總額的比重在不斷攀升，社會(huì)保障的收、支逐步成為財(cái)政收、支的第一大項(xiàng)。據(jù)OECD的統(tǒng)計(jì)，各成員國(guó)社會(huì)保障供款占稅收總額的比重，1965年僅為18.1%，1985年上升到23.4%，1995年達(dá)26.3%，2009年達(dá)27.2%。以美、日、德三國(guó)為例，社會(huì)保障供款占稅收總額的比重1965年分別為13.3%、21.8%、26.8%，到了2011年，分別增加到了27.2%、40.9%、38.7%。在其他國(guó)家，社會(huì)保障供款也基本上都成為第一大稅種。由此可見(jiàn)，不管名稱(chēng)如何，社會(huì)保障稅費(fèi)都是統(tǒng)一的，已經(jīng)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收領(lǐng)域占據(jù)了極其重要的地位。