社?;鹫骼U的稅費(fèi)之爭
征繳是社會(huì)保障基金形成的“入口”,世界上所有建立了社會(huì)保障制度的國家都通過嚴(yán)格的立法來進(jìn)行征繳。中國在2011年7月1日開始實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第59條中提出社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收,但由于各地社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收部門分別在地稅和社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu),該條款授權(quán)將實(shí)施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。時(shí)至今日,仍然未確定“統(tǒng)一征收”的部門,還是“雙軌制”,截至2017年1月31日,20個(gè)省份、3個(gè)計(jì)劃單列市由稅務(wù)機(jī)關(guān)征繳,其余十幾個(gè)省份由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。
除現(xiàn)實(shí)的征收“雙軌制”之外,在理論層面也一直存在著“稅”“費(fèi)”之爭。支持社會(huì)保障“費(fèi)改稅”的學(xué)者認(rèn)為,征稅模式有利于征收剛性、有利于統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)、有利于資金統(tǒng)一調(diào)度、有利于公平負(fù)擔(dān)。反對“費(fèi)改稅”的學(xué)者認(rèn)為,社保改革的主要潮流是加強(qiáng)個(gè)人繳費(fèi)與未來權(quán)利之間的聯(lián)系,多繳多得,而社保稅未能夠體現(xiàn)繳稅與待遇之間的關(guān)聯(lián)。
“費(fèi)改稅”的合理性在于其注意到了我國現(xiàn)行社會(huì)保障收費(fèi)制度的種種弊端,試圖利用稅收的法定性、統(tǒng)一性、強(qiáng)制性、成本低的特點(diǎn),有針對性地解決當(dāng)前效力低、范圍小、收繳難、差異大、成本高、監(jiān)督難等問題。但“費(fèi)改稅”的支持者無法從理論上和實(shí)踐中闡述稅收的強(qiáng)制性、固定性、公共財(cái)政性,如何與社會(huì)保障所要求的權(quán)利與義務(wù)的一致、個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合之間兼容銜接的問題,不能充分說明社會(huì)保障稅所具有的專稅專用、保障個(gè)人所有權(quán)等特點(diǎn)。同時(shí)從激勵(lì)的角度來看,社保部門對社?;鹗罩胶庳?fù)有直接責(zé)任,有足夠的動(dòng)力去擴(kuò)面參保和加強(qiáng)征收,稅務(wù)部門則無此激勵(lì)。
“費(fèi)改稅”的反對者指出實(shí)行社會(huì)保障稅收制度存在理論上的障礙,認(rèn)為稅收的公共性與社?;饌€(gè)人賬戶的私有性相沖突、稅收的不直接償還性與社會(huì)保障的專用性沖突,都是“費(fèi)改稅”無法逾越的障礙。反對者們看到了稅與費(fèi)在理論性質(zhì)上的區(qū)別,然而在現(xiàn)實(shí)中,“費(fèi)改稅”的反對者卻也承認(rèn)稅與費(fèi)的強(qiáng)制性并無高低之分,因此無法說明為什么不將費(fèi)改稅,從而充分利用稅收制度的強(qiáng)制性。
社會(huì)保障稅或費(fèi)的問題之所以陷入理論的困境,無法自圓其說,并在實(shí)踐中造成“雙軌制”,其中主要的問題就在于:無論是費(fèi)改稅的支持者還是反對者都容易局限于傳統(tǒng)的公法—私法的二元結(jié)構(gòu)來認(rèn)識(shí)社會(huì)保障。贊成“費(fèi)改稅”觀點(diǎn)的學(xué)者,容易從公法的視角來審視社?;I資的性質(zhì),但卻無法說明社會(huì)保障所具有的私法特征;反對“費(fèi)改稅”觀點(diǎn)的學(xué)者,則過于偏重社會(huì)保障籌資的私法性質(zhì),未看到社保公共屬性的一面。其實(shí)社會(huì)保障法作為社會(huì)法的一部分兼具公法與私法的特點(diǎn)。判斷和認(rèn)定某一主體是否為征稅主體,主要應(yīng)看其行使的權(quán)利和實(shí)施的行為的性質(zhì),而非簡單地看其名稱。因此,只要充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障融資中的公共利益特征,那么無論是采用社會(huì)保障費(fèi)還是社會(huì)保障稅都可達(dá)到同樣的目的,關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)統(tǒng)一,真正將《社會(huì)保險(xiǎn)法》落到實(shí)處。
發(fā)達(dá)國家社保稅費(fèi)統(tǒng)一的經(jīng)驗(yàn)
從經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織35國情況來看,養(yǎng)老金制度分為私人養(yǎng)老金和公共養(yǎng)老金,私人養(yǎng)老金當(dāng)然采取繳費(fèi)制度,多繳多得;而公共養(yǎng)老金是政府主導(dǎo)的,在籌資模式上不管是美國的工薪稅還是英國的國家保險(xiǎn)繳費(fèi),實(shí)質(zhì)上并無根本差別,大都相當(dāng)于繳稅。它們的共同特點(diǎn):一是強(qiáng)制性,無論名稱為稅或繳費(fèi),都由法律明確規(guī)定,統(tǒng)一強(qiáng)制征收,形成社會(huì)保障供款;二是所征得的收入形成專門基金,與一般稅收相區(qū)別,??顚S?;三是以雇員的工薪收入為基準(zhǔn)征收,未來養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取與繳納期限相關(guān)。這些特點(diǎn)貫徹了稅收理論中的受益原則,即將納稅人從政府公共支出中所獲得的利益大小作為稅收負(fù)擔(dān)分配的標(biāo)準(zhǔn)。受益原則的理論依據(jù)是政府之所以能向納稅人課稅是因?yàn)榧{稅人從政府提供的公共物品中獲得了利益,受益不同者負(fù)擔(dān)不同的稅收。受益原則的使用范疇為準(zhǔn)公共產(chǎn)品,公共養(yǎng)老金即屬最典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。
美國作為統(tǒng)一社會(huì)保障繳稅的典型代表,其工薪稅由雇主和雇員按工資的6.2%分別繳納,合計(jì)12.4%。工薪稅稅收不進(jìn)入國庫,而是形成了獨(dú)立于國庫的聯(lián)邦社?;?,采取完全獨(dú)立于財(cái)政收入的投資管理模式:所有工薪稅收入由財(cái)政部對其發(fā)行特種國債,通過精算確定期限和額度,在社保機(jī)構(gòu)發(fā)放養(yǎng)老金時(shí)使用到期國債的資金。美國人沒有身份證制度,社會(huì)保障號(hào)碼就相當(dāng)于身份證號(hào),全國統(tǒng)一,有效促進(jìn)了勞動(dòng)力流動(dòng)。每年聯(lián)邦社?;鸲紩?huì)發(fā)布年度精算報(bào)告,給出短期(10年)和長期(75年)的預(yù)測結(jié)果。
為提高行政效率,許多國家將征繳社會(huì)保障基金與征稅結(jié)合在一起,并且社會(huì)保障供款占稅收總額的比重在不斷攀升,社會(huì)保障的收、支逐步成為財(cái)政收、支的第一大項(xiàng)。據(jù)OECD的統(tǒng)計(jì),各成員國社會(huì)保障供款占稅收總額的比重,1965年僅為18.1%,1985年上升到23.4%,1995年達(dá)26.3%,2009年達(dá)27.2%。以美、日、德三國為例,社會(huì)保障供款占稅收總額的比重1965年分別為13.3%、21.8%、26.8%,到了2011年,分別增加到了27.2%、40.9%、38.7%。在其他國家,社會(huì)保障供款也基本上都成為第一大稅種。由此可見,不管名稱如何,社會(huì)保障稅費(fèi)都是統(tǒng)一的,已經(jīng)在西方發(fā)達(dá)國家的稅收領(lǐng)域占據(jù)了極其重要的地位。
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