在把握穩(wěn)與進(jìn)的平衡中提高政策實(shí)施效果

穩(wěn)中求進(jìn)是做好經(jīng)濟(jì)工作的方法論，也是做好財政工作的方法論。去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出：穩(wěn)是主基調(diào)，穩(wěn)是大局，在穩(wěn)的前提下要在關(guān)鍵領(lǐng)域有所進(jìn)取，在把握好度的前提下奮發(fā)有為。實(shí)施積極財政政策，要在把握穩(wěn)與進(jìn)的平衡中提高政策實(shí)施效果。

穩(wěn)大局：注入確定性，引導(dǎo)形成良好社會預(yù)期。財政政策的重要作用是減少經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的不確定性，防范化解公共風(fēng)險，避免公共危機(jī)。注入確定性，是積極財政政策堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的重要體現(xiàn)。黨的十八大以來，我國的積極財政政策為市場運(yùn)行注入確定性，減少實(shí)體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部、虛擬經(jīng)濟(jì)內(nèi)部以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)之間的不確定性，穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)；為社會運(yùn)行注入確定性，降低消費(fèi)、就業(yè)和社會心理的不確定性，保障民生，穩(wěn)定民心；為改革注入確定性，按照黨的十八屆三中全會《決定》提出的“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”定位，大力推動改革。穩(wěn)大局，還要引導(dǎo)形成良好社會預(yù)期。良好社會預(yù)期是經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展的基石。對市場和社會環(huán)境有良好預(yù)期，人們就會有動力、有耐心去從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。而悲觀的預(yù)期則會導(dǎo)致市場主體行為的短期化，傾向于投機(jī)炒作賺快錢。要引導(dǎo)形成良好社會預(yù)期，首先要保證財政政策信號清晰，各項(xiàng)政策措施越明確、落實(shí)越有力，社會預(yù)期就越好。其次要精準(zhǔn)施策，政策措施一旦出臺就不能“翻燒餅”，也不宜頻頻出招，防止政策多變、頻出而擾亂預(yù)期。最后要樹立底線思維。充分考慮現(xiàn)實(shí)中的各種不確定性因素，有預(yù)案、有底線，給經(jīng)濟(jì)社會主體吃下“定心丸”。

謀進(jìn)?。和苿訉?shí)現(xiàn)供求關(guān)系新的動態(tài)均衡。結(jié)構(gòu)性失衡的根源是資源錯配、效率低下，產(chǎn)生大量無效供給，而優(yōu)質(zhì)供給不足。因此，積極財政政策的作用不是“大水漫灌”，而是精準(zhǔn)施策、積極有效。一方面，積極支持“三去一降一補(bǔ)”政策的落實(shí)，并著力做好職工分流、培訓(xùn)、安置工作；另一方面，通過實(shí)施減稅降費(fèi)、鼓勵研發(fā)創(chuàng)新、支持普惠金融、扶持中小微企業(yè)、改革重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制等措施，為市場機(jī)制發(fā)揮自組織功能創(chuàng)造條件，通過市場力量來矯正結(jié)構(gòu)性失衡。與傳統(tǒng)的擴(kuò)張性政策不同，當(dāng)前我國實(shí)施的積極財政政策不是政府直接發(fā)力擴(kuò)大需求，而是通過激發(fā)市場活力來間接發(fā)揮作用，優(yōu)化資源配置，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)供給；不是通過政策來替代市場，而是讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用；不是單打一，而是認(rèn)識和把握穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等的系統(tǒng)聯(lián)動關(guān)系，發(fā)揮財政政策在這些方面的整體效能。

深入理解當(dāng)前我國的積極財政政策需要破除三個認(rèn)識誤區(qū)

誤區(qū)一：積極財政政策只是需求管理的一個工具。很多人談到當(dāng)前我國的積極財政政策，往往將其放在凱恩斯理論的分析框架下，將積極財政政策作為需求管理的一個工具來看待。這是一個嚴(yán)重的誤解。當(dāng)前我國實(shí)施的積極財政政策顯然不是凱恩斯理論分析框架中的那種政策，而是一種涉及經(jīng)濟(jì)、社會乃至整個國家治理的多維度的財政政策，可稱之為“結(jié)構(gòu)性的政策”。從總量性的政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性的政策，與之相伴隨的還有一個轉(zhuǎn)變，就是從單純經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性政策。這使積極財政政策的內(nèi)涵更加豐富、實(shí)現(xiàn)形式更加多樣化，如產(chǎn)業(yè)基金、政府和社會資本合作（PPP）模式、盤活存量資金、打破支出結(jié)構(gòu)固化等，都是作為政策工具來使用的。同時，當(dāng)前我國的積極財政政策注重與全面深化改革協(xié)調(diào)配合，財政預(yù)算安排突出重點(diǎn)、有保有壓，著眼于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。可見，我國的積極財政政策已經(jīng)大大超越了需求管理工具的傳統(tǒng)定位，成為國家治理的一個重要工具，具有科學(xué)性和先進(jìn)性。

誤區(qū)二：繼續(xù)實(shí)施積極財政政策會導(dǎo)致風(fēng)險失控，甚至發(fā)生財政危機(jī)。2016年，我國年初預(yù)算安排全國財政赤字2.18萬億元，其中中央財政赤字1.4萬億元，地方財政赤字7800億元。考慮到地方各級政府的隱形債務(wù)等，有人認(rèn)為我國目前的實(shí)際赤字率和負(fù)債率已經(jīng)很高，2017年繼續(xù)實(shí)施積極財政政策會導(dǎo)致風(fēng)險失控。實(shí)際上，從2017年國家預(yù)算安排來看，財政赤字率保持3%的水平不變，財政赤字規(guī)模2.38萬億元，這一規(guī)模是適度的，絕非大肆擴(kuò)張。在債務(wù)方面，2016年末，我國中央和地方政府的債務(wù)余額約為27.33萬億元，按照國家統(tǒng)計局公布的2016年GDP初步核算數(shù)計算，負(fù)債率約為36.7%。即使考慮或有負(fù)債，綜合估計我國政府負(fù)債率約為40%。這在世界上屬于較低水平，而且也在我們的承受范圍之內(nèi)。雖然地方的債務(wù)水平較高、還債壓力不輕，一些地方甚至出現(xiàn)了社?；鹬Ц独щy、財政壓力較大的問題，但這屬于短期和局部困難，談不上發(fā)生地方財政危機(jī)。從資產(chǎn)看，地方債務(wù)形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，雖然在財務(wù)上不是都能變現(xiàn)的資產(chǎn)，但對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有實(shí)實(shí)在在的作用，今天的債務(wù)將換來明天的增長，加上大量可變現(xiàn)的國有資產(chǎn)資源，足以應(yīng)對可能出現(xiàn)的任何風(fēng)險。當(dāng)然，這并不意味著不需要強(qiáng)化風(fēng)險管理。加強(qiáng)地方債務(wù)管理，提高債務(wù)支出績效，本來就是當(dāng)前實(shí)施積極財政政策的內(nèi)容之一。

誤區(qū)三：企業(yè)反映稅收負(fù)擔(dān)重，積極財政政策不是“真積極”。最近，有學(xué)者提出“死亡稅率”，引起了輿論的廣泛關(guān)注。與此相聯(lián)系的是，有人認(rèn)為我國當(dāng)前的減稅措施不是真減稅，積極財政政策不是“真積極”。這種認(rèn)識是片面的。我國近年來實(shí)施了一系列減稅措施，特別是2016年全面推開營改增試點(diǎn)，全年降低企業(yè)稅負(fù)5700多億元，這是實(shí)實(shí)在在的“真金白銀”的減稅。為了支持減稅降費(fèi)，各級政府堅(jiān)持過緊日子，逐年壓縮一般性支出。但是具體到每個企業(yè)，受投資周期、資本構(gòu)成、盈利能力及其自身經(jīng)營狀況等因素的影響，獲得感肯定有差異。如果我國真有所謂的“死亡稅率”，那為何每天新增企業(yè)數(shù)達(dá)到1.5萬戶，數(shù)不勝數(shù)的企業(yè)實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)增速仍在世界名列前茅？所以，“死亡稅率”的提法并無科學(xué)依據(jù)。給企業(yè)減稅降費(fèi)，是我國實(shí)施積極財政政策的重要措施。從2017年積極財政政策實(shí)施方案來看，會進(jìn)一步實(shí)施減稅降費(fèi)政策，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，全年再減少企業(yè)稅負(fù)3500億元左右、涉企收費(fèi)約2000億元，讓市場主體更有獲得感。需要強(qiáng)調(diào)的是，減稅降費(fèi)是為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、提高企業(yè)活力，并不是為了維持“僵尸企業(yè)”。企業(yè)優(yōu)勝劣汰本來就是市場經(jīng)濟(jì)的法則。

（作者為中國財政科學(xué)研究院院長）