在把握穩(wěn)與進的平衡中提高政策實施效果

穩(wěn)中求進是做好經(jīng)濟工作的方法論，也是做好財政工作的方法論。去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議指出：穩(wěn)是主基調(diào)，穩(wěn)是大局，在穩(wěn)的前提下要在關(guān)鍵領域有所進取，在把握好度的前提下奮發(fā)有為。實施積極財政政策，要在把握穩(wěn)與進的平衡中提高政策實施效果。

穩(wěn)大局：注入確定性，引導形成良好社會預期。財政政策的重要作用是減少經(jīng)濟社會運行中的不確定性，防范化解公共風險，避免公共危機。注入確定性，是積極財政政策堅持穩(wěn)中求進的重要體現(xiàn)。黨的十八大以來，我國的積極財政政策為市場運行注入確定性，減少實體經(jīng)濟內(nèi)部、虛擬經(jīng)濟內(nèi)部以及實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟之間的不確定性，穩(wěn)定國民經(jīng)濟；為社會運行注入確定性，降低消費、就業(yè)和社會心理的不確定性，保障民生，穩(wěn)定民心；為改革注入確定性，按照黨的十八屆三中全會《決定》提出的“科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”定位，大力推動改革。穩(wěn)大局，還要引導形成良好社會預期。良好社會預期是經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展的基石。對市場和社會環(huán)境有良好預期，人們就會有動力、有耐心去從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。而悲觀的預期則會導致市場主體行為的短期化，傾向于投機炒作賺快錢。要引導形成良好社會預期，首先要保證財政政策信號清晰，各項政策措施越明確、落實越有力，社會預期就越好。其次要精準施策，政策措施一旦出臺就不能“翻燒餅”，也不宜頻頻出招，防止政策多變、頻出而擾亂預期。最后要樹立底線思維。充分考慮現(xiàn)實中的各種不確定性因素，有預案、有底線，給經(jīng)濟社會主體吃下“定心丸”。

謀進取：推動實現(xiàn)供求關(guān)系新的動態(tài)均衡。結(jié)構(gòu)性失衡的根源是資源錯配、效率低下，產(chǎn)生大量無效供給，而優(yōu)質(zhì)供給不足。因此，積極財政政策的作用不是“大水漫灌”，而是精準施策、積極有效。一方面，積極支持“三去一降一補”政策的落實，并著力做好職工分流、培訓、安置工作；另一方面，通過實施減稅降費、鼓勵研發(fā)創(chuàng)新、支持普惠金融、扶持中小微企業(yè)、改革重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制等措施，為市場機制發(fā)揮自組織功能創(chuàng)造條件，通過市場力量來矯正結(jié)構(gòu)性失衡。與傳統(tǒng)的擴張性政策不同，當前我國實施的積極財政政策不是政府直接發(fā)力擴大需求，而是通過激發(fā)市場活力來間接發(fā)揮作用，優(yōu)化資源配置，擴大優(yōu)質(zhì)供給；不是通過政策來替代市場，而是讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用；不是單打一，而是認識和把握穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險等的系統(tǒng)聯(lián)動關(guān)系，發(fā)揮財政政策在這些方面的整體效能。

深入理解當前我國的積極財政政策需要破除三個認識誤區(qū)

誤區(qū)一：積極財政政策只是需求管理的一個工具。很多人談到當前我國的積極財政政策，往往將其放在凱恩斯理論的分析框架下，將積極財政政策作為需求管理的一個工具來看待。這是一個嚴重的誤解。當前我國實施的積極財政政策顯然不是凱恩斯理論分析框架中的那種政策，而是一種涉及經(jīng)濟、社會乃至整個國家治理的多維度的財政政策，可稱之為“結(jié)構(gòu)性的政策”。從總量性的政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性的政策，與之相伴隨的還有一個轉(zhuǎn)變，就是從單純經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性政策。這使積極財政政策的內(nèi)涵更加豐富、實現(xiàn)形式更加多樣化，如產(chǎn)業(yè)基金、政府和社會資本合作（PPP）模式、盤活存量資金、打破支出結(jié)構(gòu)固化等，都是作為政策工具來使用的。同時，當前我國的積極財政政策注重與全面深化改革協(xié)調(diào)配合，財政預算安排突出重點、有保有壓，著眼于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。可見，我國的積極財政政策已經(jīng)大大超越了需求管理工具的傳統(tǒng)定位，成為國家治理的一個重要工具，具有科學性和先進性。

誤區(qū)二：繼續(xù)實施積極財政政策會導致風險失控，甚至發(fā)生財政危機。2016年，我國年初預算安排全國財政赤字2.18萬億元，其中中央財政赤字1.4萬億元，地方財政赤字7800億元?？紤]到地方各級政府的隱形債務等，有人認為我國目前的實際赤字率和負債率已經(jīng)很高，2017年繼續(xù)實施積極財政政策會導致風險失控。實際上，從2017年國家預算安排來看，財政赤字率保持3%的水平不變，財政赤字規(guī)模2.38萬億元，這一規(guī)模是適度的，絕非大肆擴張。在債務方面，2016年末，我國中央和地方政府的債務余額約為27.33萬億元，按照國家統(tǒng)計局公布的2016年GDP初步核算數(shù)計算，負債率約為36.7%。即使考慮或有負債，綜合估計我國政府負債率約為40%。這在世界上屬于較低水平，而且也在我們的承受范圍之內(nèi)。雖然地方的債務水平較高、還債壓力不輕，一些地方甚至出現(xiàn)了社保基金支付困難、財政壓力較大的問題，但這屬于短期和局部困難，談不上發(fā)生地方財政危機。從資產(chǎn)看，地方債務形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，雖然在財務上不是都能變現(xiàn)的資產(chǎn)，但對促進地方經(jīng)濟發(fā)展有實實在在的作用，今天的債務將換來明天的增長，加上大量可變現(xiàn)的國有資產(chǎn)資源，足以應對可能出現(xiàn)的任何風險。當然，這并不意味著不需要強化風險管理。加強地方債務管理，提高債務支出績效，本來就是當前實施積極財政政策的內(nèi)容之一。

誤區(qū)三：企業(yè)反映稅收負擔重，積極財政政策不是“真積極”。最近，有學者提出“死亡稅率”，引起了輿論的廣泛關(guān)注。與此相聯(lián)系的是，有人認為我國當前的減稅措施不是真減稅，積極財政政策不是“真積極”。這種認識是片面的。我國近年來實施了一系列減稅措施，特別是2016年全面推開營改增試點，全年降低企業(yè)稅負5700多億元，這是實實在在的“真金白銀”的減稅。為了支持減稅降費，各級政府堅持過緊日子，逐年壓縮一般性支出。但是具體到每個企業(yè)，受投資周期、資本構(gòu)成、盈利能力及其自身經(jīng)營狀況等因素的影響，獲得感肯定有差異。如果我國真有所謂的“死亡稅率”，那為何每天新增企業(yè)數(shù)達到1.5萬戶，數(shù)不勝數(shù)的企業(yè)實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展，我國經(jīng)濟增速仍在世界名列前茅？所以，“死亡稅率”的提法并無科學依據(jù)。給企業(yè)減稅降費，是我國實施積極財政政策的重要措施。從2017年積極財政政策實施方案來看，會進一步實施減稅降費政策，進一步減輕企業(yè)負擔，全年再減少企業(yè)稅負3500億元左右、涉企收費約2000億元，讓市場主體更有獲得感。需要強調(diào)的是，減稅降費是為了減輕企業(yè)負擔、提高企業(yè)活力，并不是為了維持“僵尸企業(yè)”。企業(yè)優(yōu)勝劣汰本來就是市場經(jīng)濟的法則。

（作者為中國財政科學研究院院長）