以約束條件轉(zhuǎn)換規(guī)范產(chǎn)能形成

早期關(guān)于產(chǎn)能過剩治理的路徑選擇，基本沿用了行政命令為主的數(shù)量型調(diào)控方式，對過剩產(chǎn)能形成的體制性根源探索仍不足，尤其缺乏對地方政府無序競爭行為的調(diào)整。2014年11月27日，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，這個文件雖然并沒有專門針對產(chǎn)能過剩治理，但通過改變地方政府的約束條件來規(guī)范其無序競爭行為，無疑對治理產(chǎn)能過剩尤其是有效抑制過剩產(chǎn)能形成，均具有重要的意義。

第一，首次用文件的形式規(guī)范了地方政府之間在招商引資中的競爭性優(yōu)惠行為，從而規(guī)范市場秩序。一些地區(qū)和部門對特定企業(yè)在稅收、非稅等收入和財政支出等方面實施的優(yōu)惠政策，可能抵消了治理產(chǎn)能過剩的努力。第二，規(guī)范稅收政策制定和管理權(quán)限。按照文件規(guī)定，各地區(qū)一律不得自行制定稅收優(yōu)惠政策。未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各部門起草其他法律、法規(guī)、規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得規(guī)定具體稅收優(yōu)惠政策。第三，規(guī)范了非稅收入管理。對政府違規(guī)減免、緩征、低價出讓土地及國有資源等行為嚴(yán)格禁止。第四，嚴(yán)格財政支出管理。對先征后返、列收列支、財政獎勵或補貼，以代繳或給予補貼等形式減免土地出讓收入等優(yōu)惠政策，堅決予以取消。

以行業(yè)脫困發(fā)展推動分類施策

金融危機后，隨著世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整，外需仍疲弱不穩(wěn)，幾大重點產(chǎn)能過剩行業(yè)運行更是雪上加霜，過剩產(chǎn)能調(diào)整帶來的失業(yè)壓力更是無處釋放。這樣的困境突出表現(xiàn)在鋼鐵、煤炭等傳統(tǒng)產(chǎn)能過剩行業(yè)。2016年，《國務(wù)院關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》和《國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》這兩個專門針對特定行業(yè)的文件適時而出。這兩個文件的出臺，標(biāo)志著以鋼鐵和煤炭行業(yè)脫困發(fā)展實施分類施策成為有效的路徑選擇。

這兩個文件進(jìn)一步弱化了產(chǎn)能數(shù)量分配的做法，環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全和技術(shù)等成為產(chǎn)能退出的紅線標(biāo)準(zhǔn)。除了社會性管制標(biāo)準(zhǔn)外，還采用了激勵性而非強制性的政策選擇，鼓勵企業(yè)通過主動壓減、兼并重組、轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷改造、國際產(chǎn)能合作等途徑，退出部分產(chǎn)能。這次的產(chǎn)能調(diào)整路徑，更多地尊重了企業(yè)的自主決策。兩個文件還都對行業(yè)升級提出了具體指導(dǎo)意見：如鋼鐵行業(yè)的推進(jìn)智能制造、提升品質(zhì)品牌、研發(fā)高端品種、促進(jìn)綠色發(fā)展、擴大市場消費等措施；煤炭行業(yè)通過化解過剩產(chǎn)能，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新體制機制，提升綜合競爭力，推動煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。“去產(chǎn)能”外在表現(xiàn)為產(chǎn)能數(shù)量減少，背后邏輯是優(yōu)化企業(yè)之間的競爭關(guān)系。“去產(chǎn)能”與產(chǎn)業(yè)升級多措并舉，真正抓住了“去產(chǎn)能”的核心目的。