以約束條件轉(zhuǎn)換規(guī)范產(chǎn)能形成

早期關(guān)于產(chǎn)能過剩治理的路徑選擇，基本沿用了行政命令為主的數(shù)量型調(diào)控方式，對(duì)過剩產(chǎn)能形成的體制性根源探索仍不足，尤其缺乏對(duì)地方政府無序競(jìng)爭(zhēng)行為的調(diào)整。2014年11月27日，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，這個(gè)文件雖然并沒有專門針對(duì)產(chǎn)能過剩治理，但通過改變地方政府的約束條件來規(guī)范其無序競(jìng)爭(zhēng)行為，無疑對(duì)治理產(chǎn)能過剩尤其是有效抑制過剩產(chǎn)能形成，均具有重要的意義。

第一，首次用文件的形式規(guī)范了地方政府之間在招商引資中的競(jìng)爭(zhēng)性優(yōu)惠行為，從而規(guī)范市場(chǎng)秩序。一些地區(qū)和部門對(duì)特定企業(yè)在稅收、非稅等收入和財(cái)政支出等方面實(shí)施的優(yōu)惠政策，可能抵消了治理產(chǎn)能過剩的努力。第二，規(guī)范稅收政策制定和管理權(quán)限。按照文件規(guī)定，各地區(qū)一律不得自行制定稅收優(yōu)惠政策。未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各部門起草其他法律、法規(guī)、規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得規(guī)定具體稅收優(yōu)惠政策。第三，規(guī)范了非稅收入管理。對(duì)政府違規(guī)減免、緩征、低價(jià)出讓土地及國有資源等行為嚴(yán)格禁止。第四，嚴(yán)格財(cái)政支出管理。對(duì)先征后返、列收列支、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，以代繳或給予補(bǔ)貼等形式減免土地出讓收入等優(yōu)惠政策，堅(jiān)決予以取消。

以行業(yè)脫困發(fā)展推動(dòng)分類施策

金融危機(jī)后，隨著世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整，外需仍疲弱不穩(wěn)，幾大重點(diǎn)產(chǎn)能過剩行業(yè)運(yùn)行更是雪上加霜，過剩產(chǎn)能調(diào)整帶來的失業(yè)壓力更是無處釋放。這樣的困境突出表現(xiàn)在鋼鐵、煤炭等傳統(tǒng)產(chǎn)能過剩行業(yè)。2016年，《國務(wù)院關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》和《國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》這兩個(gè)專門針對(duì)特定行業(yè)的文件適時(shí)而出。這兩個(gè)文件的出臺(tái)，標(biāo)志著以鋼鐵和煤炭行業(yè)脫困發(fā)展實(shí)施分類施策成為有效的路徑選擇。

這兩個(gè)文件進(jìn)一步弱化了產(chǎn)能數(shù)量分配的做法，環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全和技術(shù)等成為產(chǎn)能退出的紅線標(biāo)準(zhǔn)。除了社會(huì)性管制標(biāo)準(zhǔn)外，還采用了激勵(lì)性而非強(qiáng)制性的政策選擇，鼓勵(lì)企業(yè)通過主動(dòng)壓減、兼并重組、轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷改造、國際產(chǎn)能合作等途徑，退出部分產(chǎn)能。這次的產(chǎn)能調(diào)整路徑，更多地尊重了企業(yè)的自主決策。兩個(gè)文件還都對(duì)行業(yè)升級(jí)提出了具體指導(dǎo)意見：如鋼鐵行業(yè)的推進(jìn)智能制造、提升品質(zhì)品牌、研發(fā)高端品種、促進(jìn)綠色發(fā)展、擴(kuò)大市場(chǎng)消費(fèi)等措施；煤炭行業(yè)通過化解過剩產(chǎn)能，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新體制機(jī)制，提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。“去產(chǎn)能”外在表現(xiàn)為產(chǎn)能數(shù)量減少，背后邏輯是優(yōu)化企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。“去產(chǎn)能”與產(chǎn)業(yè)升級(jí)多措并舉，真正抓住了“去產(chǎn)能”的核心目的。